回溯 ：十八大國(guó)資國(guó)企改革政策解析

當(dāng)前，我國(guó)的宏觀經(jīng)濟(jì)正處于增長(zhǎng)速度換檔期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期“三期疊加”的新階段，在這種背景之下，進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革勢(shì)在必行。而國(guó)有企業(yè)作為經(jīng)濟(jì)體制改革的核心，也在十八屆三中全會(huì)之后拉開了新一輪的改革大幕。本文縱觀我國(guó)國(guó)企改革的發(fā)展歷程，從國(guó)資監(jiān)管、國(guó)企股權(quán)、國(guó)企運(yùn)營(yíng)三個(gè)層面解讀十八大國(guó)資國(guó)企改革政策。

國(guó)企改革走向全面市場(chǎng)化新階段，十八大首次提出“五個(gè)第一”

20世紀(jì)50年代，第一批國(guó)有企業(yè)作為政府部門的分支機(jī)構(gòu)或附屬機(jī)構(gòu)而存在，支配企業(yè)運(yùn)營(yíng)的是行政命令而非市場(chǎng)規(guī)律。到1977年前后，這種“社會(huì)化大工廠”模式造成了極其嚴(yán)重的效率低下問(wèn)題，以致國(guó)家財(cái)政赤字連年增加，國(guó)企改革迫在眉睫。1978 年的十一屆三中全會(huì)標(biāo)志著中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的開始。

縱觀國(guó)企改革發(fā)展歷程，大致可分為五個(gè)階段。

1979年—1984年為第一階段，國(guó)企改革以放權(quán)讓利為特征，以擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)為目的。然而在全國(guó)推行的過(guò)程中， 由于中央缺乏對(duì)擴(kuò)權(quán)的約束機(jī)制和與之配套的宏觀體制， 財(cái)政赤字反

而進(jìn)一步惡化。

1984年—1993年為第二階段，國(guó)有企業(yè)開始進(jìn)行以“兩權(quán)分離”為特征的轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制改革。1984年黨的十二屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》，首次提出“要使企業(yè)真正成為相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體”?！肮煞葜聘母铩币苍谶@一階段初露端倪，上海飛樂音響公司在1984 年 11 月向社會(huì)公開發(fā)行股票， 為實(shí)現(xiàn)“兩權(quán)分離”提供新的改革思路。

1993年—2002年為以“建立現(xiàn)代企業(yè)制度”為主的第三階段，2003年至2012年為以實(shí)施戰(zhàn)略性改組為特征的第四階段。1993年11月， 中共十四屆三中全會(huì)通過(guò)了《關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)若干問(wèn)題的決定》，提出國(guó)有企業(yè)改革的方向是建立“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)制度。在這兩階段， 國(guó)有企業(yè)數(shù)目大幅縮減， 而中央對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的控制力，也通過(guò)重組在國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和領(lǐng)域中的支柱型企業(yè)得到進(jìn)一步的增強(qiáng)。

經(jīng)過(guò)30年的改革，國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)關(guān)系基本明晰， 政企關(guān)系得到一定的明確， 管理體制已基本實(shí)現(xiàn)向現(xiàn)代企業(yè)制度的轉(zhuǎn)變， 國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)狀況也有所好轉(zhuǎn)。但是國(guó)有企業(yè)在所有權(quán)體制、經(jīng)營(yíng)效率、管理體制和行業(yè)布局等方面都存在不容忽視的問(wèn)題，而這些問(wèn)題正是十八屆三中全會(huì)以來(lái)的這輪國(guó)企改革的重點(diǎn)，標(biāo)志著以“全面市場(chǎng)化”為改革核心的新階段的到來(lái)（見圖1）。

十八屆三中全會(huì)頒發(fā)了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》 ， 以“ 擁抱市場(chǎng)、提高國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)效率、 提升國(guó)有企業(yè)活力” 為核心目標(biāo)，第一次提出市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的“ 決定性” 作用； 第一次將公有制經(jīng)濟(jì)和非公有制經(jīng)濟(jì)并列提出；第一次提出由管企業(yè)、 管資產(chǎn)的思路， 轉(zhuǎn)向管資本的思路；第一次提出國(guó)企按功能定位；第一次提出混合所有制是基本經(jīng)濟(jì)制度的實(shí)現(xiàn)形式。 這五個(gè)“ 第一次” 反映了國(guó)有企業(yè)改革在國(guó)資監(jiān)管、 國(guó)企股權(quán)、 國(guó)企運(yùn)營(yíng)這三個(gè)層面的核心內(nèi)容（ 見圖 2） 。

國(guó)資監(jiān)管： “ 三三工程”

國(guó)有企業(yè)改革首先體現(xiàn)在國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的改革， 在《 決定》 中國(guó)企改革最大的理論創(chuàng)新就是提出“ 以管資本為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督” ， 具體將根據(jù)功能進(jìn)行“ 三種分類” ， 國(guó)資監(jiān)管實(shí)現(xiàn)“ 三個(gè)轉(zhuǎn)變” 和建立“ 三級(jí)架構(gòu)” 監(jiān)管模式，并稱為國(guó)資監(jiān)管的“ 三三工程” ， 使國(guó)企改革進(jìn)入分類分層改革與監(jiān)管新時(shí)期（ 見圖 3） 。

首先， “ 三個(gè)轉(zhuǎn)變” 是指國(guó)資監(jiān)管從“ 工頭” 到“ 老板” 角色的轉(zhuǎn)變， 從“ 管資產(chǎn)” 到“ 管資本” 管理內(nèi)容的轉(zhuǎn)變，從“ 管理” 到“ 監(jiān)督” 職責(zé)的轉(zhuǎn)變。 具重組等資產(chǎn)組合過(guò)渡到管總量、 管效益、管分布的資本運(yùn)營(yíng)； 從管企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)層過(guò)渡到管董事會(huì)代表； 從管企業(yè)實(shí)務(wù)資產(chǎn)的安全乃至運(yùn)營(yíng)過(guò)渡到管履行出資人職責(zé)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督規(guī)則。

其次， “ 三級(jí)架構(gòu)” 是指配合“ 三個(gè)轉(zhuǎn)變” ， 建立“ 管資本” 為核心的三級(jí)監(jiān)管模式， 實(shí)現(xiàn)國(guó)資經(jīng)營(yíng)主體的轉(zhuǎn)變，即“ 國(guó)資委—國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司—國(guó)有企業(yè)” 三層架構(gòu)。 在原有的“ 國(guó)資委—國(guó)有企業(yè)” 兩層架構(gòu)模式下， 由國(guó)資委出資承擔(dān)監(jiān)管人和國(guó)有經(jīng)營(yíng)者的角色， 而國(guó)有企業(yè)承擔(dān)產(chǎn)業(yè)或企業(yè)日常經(jīng)營(yíng)。 這種二層架構(gòu)模式下， 政企關(guān)系緊密， 國(guó)企主要由國(guó)資委管理， 其人事任制， 從而形成了國(guó)資委集“ 資產(chǎn)權(quán)、 治理權(quán)、 人事權(quán)” 三權(quán)合一的局面。

而十八大國(guó)企改革突破了國(guó)資委的“ 三權(quán)合一”局面，模仿新加坡的淡馬錫，通過(guò)成立國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)平臺(tái)， 逐漸建立起以資本運(yùn)作為核心的三級(jí)架構(gòu)管理模式。 在這樣的模式下， 國(guó)資委僅僅是出資人， 以股東身份存在； 設(shè)立的國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司則對(duì)下面的企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管， 擁有考核與薪酬分配的權(quán)利；而企業(yè)則掌握自主經(jīng)營(yíng)權(quán)（ 見圖 4） 。

其中， 根據(jù)功能定位， 國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司主要分為資本投資公司、 資本運(yùn)營(yíng)公司兩類。 其主要區(qū)別是在于后者更多的是財(cái)務(wù)投資， 在一、 二級(jí)資本推進(jìn)國(guó)有資本合理流動(dòng)、 改善國(guó)有資本分布結(jié)構(gòu)和質(zhì)量， 提高國(guó)有資本配置效率； 而前者則是以投融資及項(xiàng)目建設(shè)為

主， 在實(shí)業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行戰(zhàn)略投資， 打造和擴(kuò)展產(chǎn)業(yè)平臺(tái)， 其主要發(fā)展目標(biāo)是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展、 推動(dòng)重要行業(yè)的國(guó)有企業(yè)發(fā)展壯大、 承擔(dān)國(guó)家安全保障任務(wù)。通常情況下， 有條件改組為國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司的對(duì)象可基本分為以下六類（ 見圖 5） 。

最后， 三種分類是指基于行業(yè)特性及企業(yè)功能， 準(zhǔn)確定位國(guó)有資本的作用，以實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管、 分類推進(jìn)改革。 國(guó)有企業(yè)根據(jù)功能不同可以分為三類： 一是以企業(yè)社會(huì)責(zé)任優(yōu)先， 不以利潤(rùn)最大為目標(biāo)的公益類企業(yè)； 二是成本加合理利潤(rùn)、在相關(guān)派生的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中可以引入充分市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的自然壟斷類保障性企業(yè)，如水、 電、 電信等基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)設(shè)施建設(shè)企業(yè)；三是營(yíng)利性質(zhì)的完全競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的企業(yè)。對(duì)于不同類型的企業(yè)， 應(yīng)針對(duì)其特點(diǎn)及功能選取有針對(duì)性的改革方式（ 見表 1） 。

從功能改革的角度總體來(lái)看， 十八大國(guó)企改革有以下三大趨勢(shì)： 其一， 推進(jìn)國(guó)有企業(yè)向國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈業(yè)從傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向具有前瞻性、 戰(zhàn)略性的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。

國(guó)企股權(quán)： 混合所有制改革的“ 三允許、 三鼓勵(lì)”

積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期以來(lái)一直是國(guó)家所提倡的改革方向 ， 也是十八大國(guó)企改革的重中之重。 在以往的改革中， 所主張的國(guó)有企業(yè)混合所有制改革的目標(biāo)是股份制 ， 但這種操作往往出現(xiàn)兩種結(jié)果： 一是國(guó)企之間參股 ， 公司制只要求 2 個(gè)以上的股東， 沒有要求所有制性質(zhì)的不同 ， 于是 ， 公司制改革的結(jié)果是換湯不換藥 ， 還是純國(guó)有公司 ； 二是雖然公司制度的主要形式是有限、 多元的 ， 但是我們往往傾向國(guó)有控股 ， 因?yàn)槲覀冊(cè)谡紊希?強(qiáng)調(diào)得更多的是國(guó)有經(jīng)濟(jì)的控制力。 但是 ， 如果國(guó)企通過(guò)控制小股東來(lái)控制企業(yè) ， 通過(guò)控制企業(yè)來(lái)控制行業(yè) ， 通過(guò)控制行業(yè)來(lái)控制市場(chǎng) ， 那么這樣的控制力就會(huì)使多元化徒有其表 ，名存實(shí)亡。

而十八大國(guó)企改革則是在先前股權(quán)改革的基礎(chǔ)上繼續(xù)深入 ， 加大國(guó)有壟斷行業(yè)混合所有制改造的力度， 以股權(quán)資場(chǎng)化（ 見圖 6） 。

本輪混合所有制改革將以“實(shí)現(xiàn)三個(gè)允許、堅(jiān)持三個(gè)鼓勵(lì)”為中心。

“ 三個(gè)允許” 是指允許更多國(guó)有經(jīng)濟(jì)和其他所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為混合所有制經(jīng)濟(jì)； 允許國(guó)有資本投資項(xiàng)目引入非國(guó)有資本參股； 允許混合所有制經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)企業(yè)員工持股， 形成資本所有者和勞動(dòng)者利益的共同體。

“ 三個(gè)鼓勵(lì)” 是指鼓勵(lì)發(fā)展混合所有制； 鼓勵(lì)非公有制企業(yè)參與國(guó)企改革；鼓勵(lì)發(fā)展非公有制資本控股的混合所有制企業(yè)。

在這一中心指引下，本輪混合所有制改革意圖達(dá)到以下三個(gè)目的：

其一， 讓自然壟斷行業(yè)的企業(yè)真正獨(dú)立自主經(jīng)營(yíng)， 按市場(chǎng)化的規(guī)則運(yùn)作。 例如，雖然各類礦產(chǎn)企業(yè)職能通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)取得礦產(chǎn)資源， 但是， 這類權(quán)利的取得不再是國(guó)有企業(yè)獨(dú)享的特權(quán) ， 民營(yíng)企業(yè)也可以申請(qǐng)?zhí)卦S經(jīng)營(yíng)權(quán) ， 國(guó)企不能利用公權(quán)來(lái)競(jìng)爭(zhēng)特許權(quán) ， 且國(guó)企獲得特許權(quán)后 ， 政府不能隨意干涉企業(yè)的事務(wù)。

其二 ， 根據(jù)不同行業(yè)特點(diǎn)實(shí)行網(wǎng)運(yùn)分開、 放開競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù) ， 推進(jìn)公共資源配置市場(chǎng)化。 目前許多行業(yè)都是網(wǎng)運(yùn)一體 ，如水、 電、 氣等部門 ， 當(dāng)一家建立了管網(wǎng) ， 其他企業(yè)就很難進(jìn)來(lái) ， 因此很容易形成行業(yè)壟斷 ， 打破這類行業(yè)壟斷的最好辦法就是網(wǎng)運(yùn)分類 ， 國(guó)有企業(yè)在網(wǎng)管的建設(shè)方面控股 ， 而其他可以通過(guò)完全市場(chǎng)化來(lái)解決 ， 多家供應(yīng)商的競(jìng)爭(zhēng)既可以

提高服務(wù)質(zhì)量 ， 也可以降低成本。

其三 ，壟斷。 過(guò)去許多行政部門都有一些特許企業(yè)和從原有政府職能中剝離出來(lái)的部門 ， 經(jīng)過(guò)多年改革 ， 大部分已經(jīng)脫離母體 ， 變成真正的企業(yè)和中介組織 ，但也有一些部門發(fā)展緩慢或始終未變 ，新一輪的國(guó)企改革也會(huì)在此類行業(yè)中有所深入。

在混合所有制實(shí)現(xiàn)形式上， 根據(jù)各省自身的國(guó)有企業(yè)的情況和特點(diǎn)， 陸續(xù)制定了不同的改革方案， 核心可歸納為以下五種思路（ 見圖 7） 。 當(dāng)然在國(guó)有企業(yè)不同的發(fā)展階段， 混合所有制這五種實(shí)現(xiàn)形式常常配合使用， 適合不同的企業(yè)。

國(guó)企運(yùn)營(yíng)： 激發(fā)國(guó)企活力， 下放經(jīng)營(yíng)自主權(quán)

企業(yè)經(jīng)營(yíng)層面的改革依舊是以“ 提高企業(yè)的市場(chǎng)化程度” 為中心， 從以下三個(gè)方面開展工作。

其一， 健全股東會(huì)、 董事會(huì)， 完善股權(quán)治理結(jié)構(gòu)。 在國(guó)資委管資本的背景下， 企業(yè)的股東會(huì)、 董事會(huì)將會(huì)成為監(jiān)管的核心抓手。 因此各企業(yè)應(yīng)加速完善以董事會(huì)為核心的治理機(jī)制， 強(qiáng)化董事會(huì)專門委員會(huì)功能； 增加獨(dú)立董事或者外部董事的決策權(quán)重， 增加其他非國(guó)有股東的話語(yǔ)權(quán)。

其二， 建立職業(yè)經(jīng)理人制度， 實(shí)現(xiàn)人事任命的市場(chǎng)化。 在三級(jí)監(jiān)管結(jié)構(gòu)下， 國(guó)資委不管派駐董事、 不管企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)層， 董事長(zhǎng)與總經(jīng)理需分層管理。 在人事任命方面， 企業(yè)可以建立職業(yè)經(jīng)理人制度， 逐步打破 “ 能進(jìn)不能出” 現(xiàn)象， 做到 “ 能進(jìn)能退、能上能下” 。 企業(yè)職業(yè)經(jīng)理人完全由市場(chǎng)聘任， 不再享受行政級(jí)別， 打斷權(quán)力尋租。

其三， 建立長(zhǎng)效約束激勵(lì)制度， 提升企業(yè)內(nèi)部活力， 促進(jìn)國(guó)企效率提升。具體地， 對(duì)于市場(chǎng)化聘任的企業(yè)管理人員， 應(yīng)研究建立市場(chǎng)化薪酬協(xié)商機(jī)制；各企業(yè)應(yīng)積極探索混合所有制企業(yè)員工持股辦法。 事實(shí)上， 隨著 2014 年 6 月證監(jiān)會(huì)發(fā)布《 上市公司實(shí)施員工持股計(jì)劃試點(diǎn)指導(dǎo)意見》 ， 已經(jīng)有許多上市公司推出自身的員工持股計(jì)劃。

十八大國(guó)企改革的推進(jìn)進(jìn)程以及難點(diǎn)問(wèn)題

十八屆三中全會(huì)提到積極發(fā)展混合所有制、 完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制、 推動(dòng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度等， 為國(guó)企改革指明了方向。 之后由國(guó)資委帶頭， 計(jì)劃分以下三個(gè)階段積極推進(jìn)國(guó)企改革（ 見圖 8） 。

概括地說(shuō)， 自 2014 年起的一至兩年內(nèi)將把中心放置在設(shè)置投資運(yùn)營(yíng)公司試點(diǎn)， 三至四年將有序推開， 五至七年全面推進(jìn)。

首先 ， 國(guó)資委將向國(guó)資投資運(yùn)營(yíng)公司及二級(jí)公司逐步移交權(quán)力 ， 核心在于把經(jīng)營(yíng)權(quán)交給二級(jí)公司 ， 把對(duì)二級(jí)公司的考核權(quán)和分配權(quán)交給投資運(yùn)營(yíng)公司。

其次 ， 國(guó)有企業(yè)實(shí)現(xiàn)國(guó)企公司治理體制的改革，，即真正落實(shí)現(xiàn)代企業(yè)制度 ， 讓董事會(huì)、 監(jiān)事會(huì)發(fā)揮真正的監(jiān)督制約作用 ， 讓總經(jīng)理或 CEO 等國(guó)企高管扮演各自的角色 ， 建立現(xiàn)代企業(yè)制度。

最后 ， 改革人事制度 ， 其主要手段是董事會(huì)三項(xiàng)試點(diǎn) ： 通過(guò)高級(jí)管理人員選聘 ，熟悉企業(yè)和熟悉行業(yè)情況的人才得到了任命 ， 有利于企業(yè)發(fā)展方向的把控 ； 通過(guò)業(yè)績(jī)考核 ， 變對(duì)國(guó)資委負(fù)責(zé)為對(duì)董事會(huì)負(fù)責(zé) ， 董事會(huì)可以根據(jù)實(shí)際情況 ， 對(duì)企業(yè)管理層進(jìn)行考核 ， 企業(yè)管理層的成績(jī)易于被肯定 ， 增加了管理層善治的動(dòng)機(jī) ； 通過(guò)薪酬管理制度 ， 改變國(guó)企激勵(lì)不足的問(wèn)題 ， 有利于增強(qiáng)國(guó)企的效率。

國(guó)資委已于 2014 年 7 月宣布啟動(dòng)“ 四項(xiàng)改革” 試點(diǎn)， 主要涉及國(guó)有資本投資公司、 混合所有制、 董事會(huì)授權(quán)改革和派駐紀(jì)檢組等四項(xiàng)改革， 標(biāo)志著央企改革進(jìn)入實(shí)質(zhì)性階段。 試點(diǎn)改革的具體內(nèi)容如下。

截止 2014 年底， 已有 20 個(gè)省份出臺(tái)國(guó)資國(guó)企改革方案， 其中混合所有制成為“ 標(biāo)配” ， 有一半的省份明確了發(fā)展混合所有制的時(shí)間表和目標(biāo)。

然而， 在改革的實(shí)踐操作中， 仍有四類難點(diǎn)或敏感問(wèn)題尚需明晰與解決：

其一， 把握混合所有制邊界。為國(guó)企引入活力。 此外， 當(dāng)前在具體行業(yè)、 混合比例、 股權(quán)結(jié)構(gòu)、 控制權(quán)方面尚待細(xì)則指導(dǎo)。

其二， 明晰國(guó)資委授權(quán)邊界。 國(guó)資委將如何授權(quán)或放權(quán)， 授權(quán)或放權(quán)的內(nèi)容和范圍、 國(guó)資委行使職權(quán)的權(quán)力邊界等， 尚待細(xì)化明確。

其三， 對(duì)高級(jí)管理人員去行政化。113 家央企中有 53 家的一把手（ 包括黨委書記、 董事長(zhǎng)和總經(jīng)理） 的行政級(jí)別是副部級(jí)， 去行政化需要壯士斷腕的勇氣。

其四， 實(shí)現(xiàn)合理化、 透明化產(chǎn)權(quán)交易。 通過(guò)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)交易的合理透明化，使行政權(quán)力對(duì)資源配置的干預(yù)降到最低， 避免定價(jià)不合理等問(wèn)題， 從而減少對(duì)交易各方直接利益的影響， 減少對(duì)國(guó)資資產(chǎn)保值增值目標(biāo)的影響。

總而言之， 十八屆三中全會(huì)所制定的改革政策逐漸將國(guó)有企業(yè)推向以“ 全面市場(chǎng)化” 為核心的改革道路， 在國(guó)資監(jiān)管、 國(guó)企股權(quán)和國(guó)企運(yùn)營(yíng)三個(gè)方面全面制定了國(guó)企的改革方向并分階段有效推進(jìn)， 不斷提升國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)行效率和提高國(guó)有企業(yè)活力。 然而現(xiàn)階段的改革進(jìn)

程中仍存在困難和不足， 需要以后更多的探索和實(shí)踐來(lái)完善和推進(jìn)國(guó)企全方位改革。