關(guān)于阿克蘇地區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的思考

[摘要]經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展是從根本上消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的必然要求。全面建成小康社會，最艱巨最重要的任務(wù)在農(nóng)村。加快推進(jìn)現(xiàn)代化，必須妥善處理工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的著力點是從制度上構(gòu)筑經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新格局。建立土地利用、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)、城鄉(xiāng)勞動就業(yè)、城鄉(xiāng)社會管理、醫(yī)療保障體系等一體化制度，促進(jìn)阿克蘇地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會和諧發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]阿克蘇地區(qū);城鄉(xiāng)統(tǒng)籌;一體化

[中圖分類號]F127 "[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A "[文章編號]1009—0274（2015）03—0045—03

[作者簡介]劉望秋，女，阿克蘇地委黨校高級講師。

2014年阿克蘇地區(qū)總?cè)丝?53.05萬人，常住人口249.88萬人，其中少數(shù)民族占總?cè)丝诘?7.1%，農(nóng)業(yè)人口170.24萬人，占總?cè)丝诘?7.28%。黨的十八大報告指出：“解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是全黨工作重中之重，建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長效機(jī)制，形成城鄉(xiāng)一體化新格局。建立城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農(nóng)”問題的根本途徑?！痹诮?jīng)濟(jì)新常態(tài)下，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是中央做出的一項重大戰(zhàn)略決策，是一條符合科學(xué)發(fā)展規(guī)律的城鄉(xiāng)發(fā)展道路。它站在國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的全局高度，把城市和農(nóng)村發(fā)展作為整體，統(tǒng)一籌劃，由于歷史、自然條件等因素，形成農(nóng)村發(fā)展滯后于城市的局面，應(yīng)把著力點放在農(nóng)村，實行城市支援農(nóng)村，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，把城市和農(nóng)村存在的問題及其相互關(guān)系綜合起來研究，統(tǒng)籌解決，最終形成和發(fā)展一體化的格局。它對于破解“三農(nóng)”困局，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)共同繁榮，發(fā)展中國特色社會主義偉大事業(yè)，具有根本性的意義。

一、阿克蘇地區(qū)城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的主要表現(xiàn)

（一）城鄉(xiāng)居民收入差距大

2014年阿克蘇地區(qū)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入21553元，農(nóng)牧民人均純收入10630元，城鄉(xiāng)居民收入之比是2.03∶1。農(nóng)村的人均純收入中包括維持再生產(chǎn)的投入，而城市收入還有沒計算進(jìn)去社會福利，如果將這些都計算進(jìn)去，城鄉(xiāng)差距會更大，將達(dá)5～6倍。而且，農(nóng)村居民社會福利遠(yuǎn)低于城區(qū)居民。

（二）城鄉(xiāng)社會保障發(fā)展不均衡

城市社會保障體系基本健全，農(nóng)村社會保障面窄錢少，農(nóng)民的養(yǎng)老保險、失業(yè)保險和最低生活保障還未全面實施。而且城鄉(xiāng)就業(yè)不平等，城鄉(xiāng)兩種戶籍制度，造成農(nóng)村居民與城鎮(zhèn)居民權(quán)利和發(fā)展機(jī)會不平等，農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)、創(chuàng)業(yè)還存在很多體制、機(jī)制障礙。

（三）農(nóng)村投入不足，生態(tài)環(huán)境日趨惡化，污染嚴(yán)重

近年來，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)依靠國家支農(nóng)惠農(nóng)投資有一定改觀，但由于投入不足，總體上還很難滿足新農(nóng)村建設(shè)的要求。阿克蘇地區(qū)中低產(chǎn)田面積占78%，農(nóng)業(yè)種植過量使用化肥、農(nóng)藥，造成區(qū)域內(nèi)土壤、水源和農(nóng)產(chǎn)品污染，嚴(yán)重制約著阿克蘇地區(qū)農(nóng)業(yè)的發(fā)展。阿克蘇地區(qū)屬干旱、半干旱氣候，生態(tài)環(huán)境相對脆弱，農(nóng)民滯留農(nóng)村，加劇了土地資源、能源的缺乏和人口增長的矛盾，使生態(tài)環(huán)境進(jìn)一步遭到破壞;加上長期以來人為的毀林開荒、亂砍亂伐等對自然資源的不合理開發(fā)利用，造成全阿克蘇地區(qū)農(nóng)業(yè)生態(tài)資源進(jìn)一步惡化。

二、阿克蘇地區(qū)城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的原因

（一）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式落后，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理

阿克蘇地區(qū)現(xiàn)有耕地1100萬畝左右，其中種植棉花670萬畝，是全國優(yōu)質(zhì)棉生產(chǎn)基地。人均耕地面積為6.47畝，高于全國人均1.38畝的平均水平。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍是以一家一戶為主，大批土地流轉(zhuǎn)還沒開始;各類生產(chǎn)合作組織方興未艾，只能使用小型機(jī)械和體力勞動;農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量低、質(zhì)量差，至今尚未根本改變傳統(tǒng)的種植發(fā)展模式;經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的商品化、市場化程度低，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)結(jié)構(gòu)滯后于市場需求結(jié)構(gòu)的變化;落后的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)造成資源配置效率低下，制約著農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)的推廣和應(yīng)用，制約著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和農(nóng)民收入水平的提高。而且，城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)自成一體，阿克蘇地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)仍以農(nóng)業(yè)為主。由于城鎮(zhèn)人口所占比例低，農(nóng)產(chǎn)品市場消費(fèi)能力的限制，農(nóng)產(chǎn)品市場價格依然偏低，農(nóng)產(chǎn)品的銷量仍以“原”字號為主，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度低，收入中來自第一產(chǎn)業(yè)的比重占到80%以上。農(nóng)牧業(yè)信息化、良種化以及農(nóng)牧產(chǎn)品加工、營銷、產(chǎn)業(yè)基地和產(chǎn)品檢測體系等建設(shè)步伐遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于發(fā)展的需要。地區(qū)“三產(chǎn)”結(jié)構(gòu)為22.4∶33.0∶44.6，就業(yè)結(jié)構(gòu)為67∶16∶17。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)滯后，城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不合理和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不協(xié)調(diào)，產(chǎn)業(yè)升級難度大。

（二）城鄉(xiāng)政策的差異導(dǎo)致城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡

1.財稅體制?，F(xiàn)行的區(qū)、縣兩級財稅體制制約著地區(qū)的發(fā)展，不利于建制鎮(zhèn)的發(fā)展、走統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的道路。以農(nóng)養(yǎng)工或以農(nóng)支城，缺乏政策資金支持。雖然地區(qū)提出民生投入資金保持占公共財政預(yù)算支出的70%以上水平不降低，但大部分主要用于城鎮(zhèn)民生。

2.計劃生育政策。計劃生育政策實行后，城鎮(zhèn)漢族一對夫婦可生育一胎（2012年后可生二胎），農(nóng)村漢族一對夫婦可生育二胎，城鎮(zhèn)少數(shù)民族一對夫婦可以生育二胎，農(nóng)村少數(shù)民族一對夫婦可以生育三胎的生育政策，使得基數(shù)大于城鎮(zhèn)人口的農(nóng)村人口迅速增加。政策生育率在2.6左右，高于2.1的人口更替水平。人口壓力對阿克蘇地區(qū)的教育、就業(yè)、養(yǎng)老、社會保障成本、社會消費(fèi)、儲蓄模式、社會需求、生產(chǎn)結(jié)構(gòu)等都有影響，形成城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的一個因素。

（三）非均衡發(fā)展觀念致使城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡

長期以來，在非均衡發(fā)展思維慣性的主導(dǎo)下，政府重視城市的發(fā)展而忽視或輕視農(nóng)村的發(fā)展。因此，在社會發(fā)展方面，重城市規(guī)劃而輕農(nóng)村規(guī)劃。特別是改革開放以來，我們的城市規(guī)劃比較到位，而農(nóng)村幾乎沒有規(guī)劃，農(nóng)村發(fā)展幾乎處于散漫的無序狀態(tài)。有限的投資，重點放在城市，其結(jié)果是城市基礎(chǔ)設(shè)施比較完善，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重匱乏。而且，在民生方面，也是重視城市就業(yè)和社會保障，政府把就業(yè)的重點放在城區(qū)，甚至不少地方招工只招具有城市戶籍的。

三、加快阿克蘇地區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的對策

阿克蘇地區(qū)的城鄉(xiāng)差距是由歷史、體制等多種原因形成的，縮小城鄉(xiāng)差距需要有一個過程，要量力而行，逐步推進(jìn)。

（一）創(chuàng)新體制，建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的長效機(jī)制

1.建立阿克蘇地區(qū)土地利用和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃一體化制度。統(tǒng)籌土地利用和城鄉(xiāng)規(guī)劃，合理安排八縣一市縣域城鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)田保護(hù)、產(chǎn)業(yè)聚集、村落分布、生態(tài)涵養(yǎng)等空間布局。把農(nóng)村和城市作為一個有機(jī)整體，使城鄉(xiāng)發(fā)展能夠互相銜接、互相促進(jìn)?？茖W(xué)規(guī)劃是城鄉(xiāng)一體化的前提，要科學(xué)規(guī)劃，從地區(qū)實際出發(fā)制定好規(guī)劃設(shè)計，把城市和農(nóng)村發(fā)展作為一個有機(jī)的整體。

2.建立城鄉(xiāng)基礎(chǔ)建設(shè)和公共服務(wù)一體化制度。堅持把城市和農(nóng)村作為一個整體，著眼于強(qiáng)化城鄉(xiāng)設(shè)施銜接、互補(bǔ)，加大對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入力度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)共建、城鄉(xiāng)聯(lián)網(wǎng)、城鄉(xiāng)共享。全面提高財政保障農(nóng)村公共事業(yè)水平，大幅度增加國家對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展的投入。要突出重點，繼續(xù)加大農(nóng)村水、電、路、房等建設(shè)力度。優(yōu)化村莊布局，切實提高新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃的科學(xué)性、前瞻性，注意區(qū)別情況、分類指導(dǎo)。

3.建立城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體化制度。統(tǒng)籌阿克蘇地區(qū)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展農(nóng)村服務(wù)業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，引導(dǎo)城市資金、技術(shù)、人才、管理等生產(chǎn)要素向農(nóng)村流動。推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，在規(guī)劃中把產(chǎn)業(yè)布局合理安排好，做到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌考慮。產(chǎn)業(yè)布局合理，不僅能推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)較快發(fā)展、加快農(nóng)村城市化進(jìn)程，而且還能有效緩解城市交通、能源、資源、環(huán)境等方面壓力。

4.推進(jìn)城鄉(xiāng)勞動力就業(yè)一體化制度。第二次中央新疆工作座談會提出：“把促進(jìn)就業(yè)放在更加突出位置。”阿克蘇地區(qū)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場，加快農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移步伐。貫徹落實農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)務(wù)工各項政策規(guī)定，要平等對待農(nóng)民和市民，全方位扶持，轉(zhuǎn)移農(nóng)村富余勞動力。依法維護(hù)其合法權(quán)益，形成城鄉(xiāng)勞動者公平競爭的就業(yè)環(huán)境。

5.建立城鄉(xiāng)社會管理一體化制度。深化戶籍制度改革，取消實行幾十年的城鎮(zhèn)戶籍、農(nóng)村戶籍的分類，統(tǒng)一按就業(yè)地或居住地登記戶籍;降低外來人口在城市落戶的門檻，允許在城市落戶，允許在城市有穩(wěn)定職業(yè)和住所的所有人就地登記戶籍，推進(jìn)城鄉(xiāng)社會管理一體化。擴(kuò)大縣域發(fā)展自主權(quán)，明確提出推進(jìn)“省直管縣”的體制改革，依法賦予經(jīng)濟(jì)實力強(qiáng)的小城鎮(zhèn)相應(yīng)行政管理權(quán)限，形成“城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)互促共進(jìn)機(jī)制”。

6.統(tǒng)籌城鎮(zhèn)化道路方面，走中國特色的城鎮(zhèn)化道路的制度。堅持以工業(yè)化、城鎮(zhèn)化帶動新農(nóng)村建設(shè)，要堅持以工業(yè)化為主導(dǎo)、以城鎮(zhèn)化為支撐、以農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為基礎(chǔ)，把推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化緊密結(jié)合起來，以新型工業(yè)化為突破口帶動農(nóng)牧業(yè)和城鎮(zhèn)化發(fā)展，以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)互動、協(xié)調(diào)發(fā)展。八縣一（市）本著“改善民生、科學(xué)規(guī)劃、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、優(yōu)化環(huán)境”的建設(shè)理念，結(jié)合實際把安居富民房工程列為一項重要內(nèi)容，與興邊富民、定居興牧和新農(nóng)村建設(shè)緊密結(jié)合起來，不斷整合資源，堅持高起點、高水平、高效益，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)化道路的全面實施。堅持人口集聚、“市民化”和公共服務(wù)相協(xié)調(diào)，走高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化道路。新型城鎮(zhèn)化要關(guān)注人們生活質(zhì)量的提高、民生福祉的持續(xù)。未來的城鎮(zhèn)化絕不是城市面積擴(kuò)張，單純追求速度的城鎮(zhèn)化，而是產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)良、自然生態(tài)優(yōu)異、人文環(huán)境優(yōu)秀，人們生活優(yōu)越的全面城鎮(zhèn)化。積極引導(dǎo)有重要條件的農(nóng)民進(jìn)城購房、就業(yè)，著力改善農(nóng)村居民生產(chǎn)生活條件。通過新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“兩手”發(fā)力，拓寬農(nóng)民就業(yè)增收空間。

7.建立城鄉(xiāng)一體的醫(yī)療保障體系的制度。依靠新型農(nóng)村合作醫(yī)療平臺，建立城鄉(xiāng)居民合作醫(yī)療制度，制訂兩個檔次的籌資標(biāo)準(zhǔn)和待遇標(biāo)準(zhǔn)，供城鄉(xiāng)居民自由選擇。政府加大多層次財政補(bǔ)助的力度與城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度的創(chuàng)新。推行社會保障卡就醫(yī)“一卡通”項目，將實現(xiàn)參保人員在所有定點醫(yī)療機(jī)構(gòu)掛號、就診、結(jié)算、查詢等持社會保障卡就醫(yī)全流程服務(wù)。

（二）大力發(fā)展阿克蘇地區(qū)農(nóng)民專業(yè)合作組織

把發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、促進(jìn)阿克蘇地區(qū)農(nóng)民增收的一個載體。創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。阿克蘇地區(qū)的山區(qū)是以牧業(yè)為主，大力發(fā)展畜牧業(yè)，扶持發(fā)展家庭養(yǎng)殖業(yè)，政府組織牧業(yè)生產(chǎn)合作社，發(fā)展現(xiàn)代養(yǎng)殖，走規(guī)?；?、專業(yè)化道路。

拓寬資金渠道，鼓勵各種社會力量參與農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展。在堅持“自辦、自管、自受益”的基礎(chǔ)上，通過構(gòu)建合理的利益分配機(jī)制，開拓新的籌資渠道。吸引各種社會力量入股，政府在政策上給予相應(yīng)的優(yōu)惠和財政補(bǔ)貼，鼓勵其它社會力量參與農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織的快速發(fā)展。

（三）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)生態(tài)建設(shè)一體化

樹立“環(huán)保優(yōu)先、生態(tài)立鄉(xiāng)”的理念，著力推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展。針對不同城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃，實施不同的績效評價和政績考核標(biāo)準(zhǔn)，建立不同的評價體系。統(tǒng)籌規(guī)劃生態(tài)涵養(yǎng)的空間布局，城市、城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村要統(tǒng)籌規(guī)劃。不但產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)田保護(hù)要統(tǒng)籌規(guī)劃，走生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展道路，整個區(qū)域的山水田林路、城鎮(zhèn)村企市都要從整體上統(tǒng)籌規(guī)劃，做到保護(hù)草原、保護(hù)森林、保護(hù)濕地，使人與自然相協(xié)調(diào)、相和諧。改善農(nóng)村人居環(huán)境。因地制宜，壓茬整治，梯次推進(jìn)，爭取用較短時間基本建立起村莊保潔機(jī)制、垃圾分類處理機(jī)制，每年建成一批達(dá)標(biāo)村和示范村。地區(qū)還要下大力氣在棉花種植上進(jìn)行以滴灌為核心的先進(jìn)實用技術(shù)整裝配套，糧食生產(chǎn)上開展高產(chǎn)創(chuàng)建，設(shè)施農(nóng)業(yè)上進(jìn)行集約化經(jīng)營。

（四）“訪惠聚”活動推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，夯實農(nóng)村基層組織建設(shè)

“訪惠聚”工作推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，夯實基層組織建設(shè)、抵御宗教極端思想滲透的基礎(chǔ)。自治區(qū)開展“訪惠聚”活動以來，各級住村干部努力奉獻(xiàn)，實打?qū)崕椭罕娊怆y題，匯聚民意民智、凝聚民心民力，贏得了社會各界的廣泛贊譽(yù)?！霸L惠聚”工作組成員用真心真情服務(wù)群眾，為農(nóng)村發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。“訪惠聚”工作組始終把推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，把解決“三農(nóng)”問題作為首要問題，無論是走訪入戶，還是搞文體活動，工作組都會把“三農(nóng)”問題宣傳教育內(nèi)容融入其中，挨家挨戶宣講黨的惠民政策和黨的民族宗教政策，落實各項民生項目，積極為基層群眾辦實事、解難事、做好事，在住村干部和村干部的宣傳下，群眾從自身做起，自覺抵制宗教極端思想，維護(hù)好民族團(tuán)結(jié)和社會穩(wěn)定。

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責(zé)任編輯：彭銀春