乾隆年間揚州水災(zāi)后的賑恤措施

摘 要：清乾隆年間，揚州府水患頻發(fā)，災(zāi)后賑濟成為官府的重要工作。水災(zāi)后政府會通過開設(shè)粥廠、發(fā)放銀錢、協(xié)助災(zāi)民恢復(fù)生產(chǎn)、加強治安等方式維護社會秩序。這些措施涉及災(zāi)民生活的各個方面，開粥廠、發(fā)銀保障了災(zāi)民當前的生活，協(xié)助災(zāi)民恢復(fù)生產(chǎn)對災(zāi)民日后生活的恢復(fù)有重要意義，加強治安則保證了災(zāi)區(qū)生活秩序的穩(wěn)定性。乾隆年間水災(zāi)后的賑恤，直接目的是為了維護統(tǒng)治，但也體現(xiàn)了統(tǒng)治者的民本思想，為災(zāi)民的生存提供了保障。

關(guān)鍵詞：揚州;府水;患賑恤

中圖分類號：K24 " 文獻標志碼：A " 文章編號：1002-2589（2015）20-0110-02

清代揚州府河湖密布，大運河縱貫?zāi)媳保瑢㈤L江、邵伯湖、高郵湖、白馬湖串聯(lián)起來，眾多天然河流和人工運河溝通了射陽湖、洪澤湖和黃河。繁密的水系使揚州常遭水患侵擾。如乾隆六年“揚郡所屬江、甘、寶、高等州縣附近江湖低田禾稻盡被淹沒，房屋傾圮，間有壓斃人口之處”1[56]，《清宮揚州御檔案》中乾隆六年至乾隆八年檔案共193條，其中涉及水患及災(zāi)后賑恤的就有59條。檔案中所見相關(guān)奏折，主要涉及災(zāi)情匯報和請示災(zāi)后賑恤措施兩個方面。

水患是清代對揚州威脅最大的自然災(zāi)害。一方面由于揚州府自身水網(wǎng)密布且降水豐富;另一方面，明潘季馴以“束水沖沙”法治理黃河，解除了黃河中段的泥沙淤積危機，卻使大量泥沙沉入洪澤湖，并未解決下游的淤塞2[2086]。下游多靠筑堤修壩的方式予以治理，清代基本沿襲了明代的治河方法。每逢汛期，黃河、淮河多泛濫，與其相連的洪澤湖水暴漲，洪水涌入高郵湖，高郵湖又與各河道相連。故常有“河溢朝邑，漲至二丈五尺，民居多被漂沒”3[3730]“黃淮汛水日大，淮、徐、揚三府州境內(nèi)秋禾被水漫淹十居六七”1[196]“水發(fā)盈■溢岸，以致高灞九里、邵伯更樓、■家涵洞皆被漫決”4[180]的情形。

乾隆七年揚州水患十分嚴重。六月起，揚州降水不斷，黃河、淮河交替上漲，澇情甚于往昔。古溝決堤，湖水沖開大壩二、三十丈;離堤岸稍遠的房屋“悉被淹沒，或復(fù)坍塌”;高郵城西門被閉塞，南關(guān)被淹沒;揚州東關(guān)水到城門，水由便益門處涌入，鈔關(guān)以外的街市盡被淹沒，“水深二尺”。1[190]天災(zāi)之外，更有人禍，時任河道總督完顏偉未通知居民便將高郵州車邏、五里、南關(guān)三壩打開，致使“邵伯高郵一帶鄉(xiāng)村居民田園廬舍俱被淹沒，惟堅固房屋僅露房檐”1[210]。災(zāi)民被迫轉(zhuǎn)移到堤壩上居住，從高郵到六安溝，災(zāi)民綿延一百余里。洪水不僅淹沒、沖走了百姓的財產(chǎn)，更破壞了其賴以生存的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，即將成熟的禾稻，“皆敗壞不可收拾”。1[191]異常嚴峻的水患催生了嚴重的社會問題，賑災(zāi)遂成為時年揚州府之要務(wù)。

頻繁的水患使政府總結(jié)了一套詳細的災(zāi)后賑恤措施。如德沛上奏說災(zāi)民“凡屬窘迫難以存活者，每人照賑濟例給予口糧一月，少米之處即動常平酌量運赴，減價糶濟?！?[192]。即受災(zāi)較重的災(zāi)民要給一個月的口糧，糧食貯藏不足的地方則從常平倉調(diào)運?！蹲酁樽裰甲h奏甘泉等七州縣衛(wèi)情形事》一折中提到“照例動支倉米谷，如或倉糧不敷，即遵題明成案每米一斗折銀一錢散給”[222]。賑恤所用米谷的來源、使用是有例可循的，并且在米不足的情況下，每斗米折合一錢銀子發(fā)給災(zāi)民，可見乾隆年間災(zāi)后賑恤的規(guī)章極為細密。賑恤措施還包括富者不賑，貧者分級賑濟。德沛上折稱“案其寶應(yīng)縣在城紳士俱屬有力之家，緣例不撫恤”1[224]。有力之家即指家境較為富裕的百姓，他們按照慣例不予以賑恤。對于平民來說，“極貧之民已飭行于六月先行撫恤一月，應(yīng)再于七月至八月加恤兩月;次貧亦于八月普恤一月。所需米谷于常平倉動用，每大口月給米一斗五升，小口七升五合，谷則倍之”1[219]。受災(zāi)百姓中，越貧困的人，得到的錢糧越多，可見乾隆年間賑恤的方法針對不同情況予以了區(qū)分。

具體而言，乾隆年間水災(zāi)后賑恤措施主要涉及四個方面。

一是設(shè)粥廠。水災(zāi)破壞性較大，民眾的房屋往往“奚被淹浸，或復(fù)坍塌”，1[191]家中貯存的糧食被一洗而空，田中的稻麥“亦皆敗壞不可收拾”1[192]，糧食短缺成為最直接的問題。政府雖給予民眾一定的口糧，但很難保證賑恤能覆蓋所有災(zāi)民。設(shè)粥廠賑濟，能使災(zāi)民主動向賑濟點靠攏，方便賑恤，也保障了賑恤的覆蓋面。唐綏祖上折稱“已發(fā)幣發(fā)粟五六百萬之多，而尤為未足”1[308]，若將這些錢糧全部發(fā)給民眾，幾乎無法施行，故設(shè)粥廠進行賑恤成為最有效、最合理的賑災(zāi)方法。

設(shè)粥廠有一套詳細的規(guī)定。使用的米糧、柴薪都要造冊登記，事后核銷1[86]，并臨時設(shè)置專門的官員管理相關(guān)事務(wù)。每日辰時開賑，午時停止，設(shè)立欄桿隔絕粥廠內(nèi)外，災(zāi)民需要先領(lǐng)取“籌”，再憑“籌”領(lǐng)粥。粥不能稀、冷、摻水，必須保證稠厚。且粥廠所在地方官必須時常到粥廠巡視，確保官吏不克扣糧食、不刁難百姓1[89]。

粥廠賑濟范圍最為廣泛，如乾隆三年奶奶廟設(shè)粥廠一月有余，共賑濟大口十四萬五千三百四十八口、小口七萬五千零八十六口。這是最為重要的賑恤方式。

二是發(fā)銀兩。政府在災(zāi)后，會根據(jù)災(zāi)民的情況發(fā)放一定的糧食，但揚州水患頻繁，以致“倉糧不敷”1[222]，糧食儲備不足以賑恤，發(fā)銀給災(zāi)民成為替代發(fā)糧的一種方式。乾隆七年，德沛曾請示“如貧民可自買食，自以折銀為便……應(yīng)每米一斗折銀一錢二分湊給”1[220]。

粥廠僅僅是解決了災(zāi)民的溫飽。發(fā)銀給災(zāi)民，災(zāi)民既可以買糧食，也可以作他用，適用性更廣。與發(fā)銀相配套，政府會將倉儲糧食略低于市價出售，且揚州鹽商、米行在災(zāi)后往往會出售儲存的米糧，雖有牟利之意，但客觀上與政府售糧的措施相配合，保證市場上有糧食供應(yīng)，災(zāi)民所得的銀兩可以消費、也有地方用以消費，從而緩解了災(zāi)民的困境。發(fā)銀的另一種情況是資送流民。《奏為遵旨議奏甘泉等七州縣衛(wèi)情形事》一折中言“如有流民情愿回籍者，即動存公銀兩及時資送回籍”1[220]。災(zāi)后賑恤，其資源一般會向城鎮(zhèn)集中，相應(yīng)地，災(zāi)民也會向城鎮(zhèn)集中，人口的聚集容易造成社會危機，故流民到揚州，若他愿意回家鄉(xiāng)，則揚州府動用銀兩資助他回鄉(xiāng)。這種發(fā)銀方式，不僅使流民的生活在短期內(nèi)得到保障，而且緩解了揚州府的賑恤壓力。

三是協(xié)助恢復(fù)生產(chǎn)。大水淹沒了大量房舍和農(nóng)田，“高低田畝，早中晚禾俱被淹沒”1[213]，災(zāi)民“室家蕩然”1[215]，財產(chǎn)幾無半點留存。雖然官府開粥廠、發(fā)錢糧，但只能解一時之困，并非長久之計。唯有生產(chǎn)恢復(fù)，災(zāi)民才有能力自謀生計。面對這種情況，幫助災(zāi)民恢復(fù)生產(chǎn)成為清政府災(zāi)后賑恤的重要舉措。揚州水災(zāi)一般在夏季發(fā)生，秋季汛情已經(jīng)結(jié)束，此時補種糧食，或仍可有些收獲。水災(zāi)后上級政府要求地方“勤加勸導(dǎo)，遇有水涸之地，及早翻耕，乘時種麥”1[232]。而此時災(zāi)民已無種籽存留，也無錢買種，地方政府在查明之后，應(yīng)當酌量借給種籽。這些種籽無須利息，清政府明確說“應(yīng)俟秋成豐稔免息還倉”1[219]。因來年氣候難以預(yù)測，還特別指出“倘豐歉難定。臨時查明，另籌辦理”1[219]。若第二年氣候欠佳，在地方政府認定的情況下另行對待。具體處理方式并為提及，但或為延遲歸還，或?qū)⑵涿獬?。對于不同的人，借種的情況也有不同。對于已經(jīng)借給種籽的災(zāi)民，“倘間有民情困苦，賴資補給者，應(yīng)俟臨時斟酌妥協(xié)辦理”，可以看出，特別窘迫的災(zāi)民會得到特殊的處理，可以從政府得到更多的援助。

四是加強治安。災(zāi)難造成了的社會秩序混亂的局面。德沛曾于乾隆七年稱“人煙眾多，雜沓居住，且俱系待賑窮民，奸良莫辨，則一切盜竊爭毆等事在所難免”1[226]，秩序的混亂可見一斑。準泰將混亂的原因歸結(jié)為“久賑之后民志日驕。守、令各長因時際災(zāi)未久，多存姑息”1[191]。即長期的賑濟使一些災(zāi)民不服從政府的管理，官員擔心鎮(zhèn)壓會激起社會動蕩，所以多持姑息的態(tài)度，故而加重了社會秩序的混亂。如乾隆七年水災(zāi)后高郵賑恤，按規(guī)定富戶不應(yīng)賑濟，但他們卻眼紅、熱衷，兼有一些劣紳挑唆，組織罷市，并將城隍廟的神像抬至州衙鬧事，要求賑濟。再如寶應(yīng)縣一些不應(yīng)撫恤的士紳指使暴徒抬著神像，手持棍棒沖入縣衙，要求每戶都要予以賑濟。再如寶應(yīng)縣的一些饑民搶奪米鋪和街市上的食物，并將未淹沒的稻強行割取。面對這種情況，官員考慮到災(zāi)民容易暴動，措施稍有不當就可能釀成危機，故“此時不敢輕加刑罰”。1[216]但放縱的結(jié)果反而是災(zāi)民“肆行作踐”1[225]。準泰面對這種情況，“一面務(wù)遣員弁彈壓諭禁，一面嚴■聚集首犯查審”1[216]，并未廣泛責罰參與的民眾，而是暫時將挑事的首犯拘捕起來，上折子請示處理方式?；实壑I示“查明首犯，即伸大法，懲一警百，則天威震疊，奸徒潛伏而不敢輕犯”1[217]。查明挑唆之人后，即重法處置以達到懲一警百的效果?？梢钥闯觯诰S護災(zāi)后社會秩序之時，主要處理要犯，一般的參與民眾，多只是警示。

水災(zāi)往往會沖毀大量房屋，致使災(zāi)民流離失所，無可居處，被迫轉(zhuǎn)移到堤壩上居住。乾隆七年災(zāi)后，從高郵到六安溝，災(zāi)民綿延一百余里。流民成為相當普遍的現(xiàn)象。此時流民有兩個流動方向，一是受災(zāi)區(qū)域內(nèi)，鄉(xiāng)村災(zāi)民向城鎮(zhèn)聚集;二是從災(zāi)區(qū)向周邊未受災(zāi)省、府流動。就第一種區(qū)域內(nèi)流動情況而言，政府一般查明身份后，與本地災(zāi)民一并賑恤。因災(zāi)民聚集，故會派軍隊維護秩序德沛曾于災(zāi)后上折稱“必得多派弁兵游巡，庶足彈壓”1[235]，因兵丁稀少，周圍無兵可用，他又向漕運總督借調(diào)漕兵用以維護社會秩序。就第二種大范圍流民現(xiàn)象，清政府以安撫為先，再行處理?！敖尤栏魇《綋?，如有流民到境，即飭地方官查明流養(yǎng)或聽其自行覓食，毋得送回以致奔波苦累”1[223]可以看出，災(zāi)民流動到周圍省后，會被查驗人口信息，但該地地方官不能強迫他們返回家鄉(xiāng)，而是要暫養(yǎng)或者任其自行尋求生計。幾日后，清政府又做了進一步的解釋：“如有流民情愿回籍者，即動存公銀兩及時資送回籍。倘有手藝、營生，親友可依，本地全無資產(chǎn)，外地轉(zhuǎn)可覓食者，聽其自便，不得概行拘送，致滋煩擾”1[224]。政府要求災(zāi)民回鄉(xiāng)，并非任其自行歸去，而是為其提供路費。并且特別指出，若災(zāi)民已在本地沒有資產(chǎn)，則任其自行活動，禁止不問情況一概送回。至乾隆七年十一月，江都、甘泉有“大小三萬余口”1[289]人自愿返家。由此可以看出，災(zāi)后處理流民的主要方針是安撫，并為其提供一定的錢糧，從而保證了社會穩(wěn)定。

官府還掩埋了被淹死的民眾，避免暴發(fā)疫情。與家人失散的兒童，官府暫時收養(yǎng)，等水退后再通過公告認領(lǐng)。

封建社會是一個穩(wěn)定且脆弱的結(jié)構(gòu)，其政治、經(jīng)濟格局可能歷經(jīng)百年而不變，但小的社會問題也可能誘發(fā)社會的大變動。故而歷代統(tǒng)治者特別重視維護社會的穩(wěn)定，民為邦本，本固邦寧，忽視民眾必然帶來嚴重的統(tǒng)治危機。清政府吸取了歷代統(tǒng)治者的經(jīng)驗，很重視民生，尤其重視水災(zāi)后的賑恤。乾隆年間，賑恤制度趨于完善，建立了以官方為主導(dǎo)，官民合作的賑恤體系，借助了官方的權(quán)威，調(diào)動了民間各種資源，使災(zāi)后賑恤做到了有序與時效兼得。水災(zāi)后政府會開設(shè)粥廠、發(fā)放銀錢、協(xié)助災(zāi)民恢復(fù)生產(chǎn)、加強治安，這些具體的措施涉及災(zāi)民生活的各個方面，開粥廠、發(fā)銀保障了災(zāi)民當前的生活，協(xié)助災(zāi)民恢復(fù)生產(chǎn)對災(zāi)民日后生活的恢復(fù)有重要意義，加強治安則保證了災(zāi)區(qū)生活秩序的穩(wěn)定性。乾隆年間水災(zāi)后的賑恤，直接目的是為了維護統(tǒng)治，但也體現(xiàn)了統(tǒng)治者的民本思想，為災(zāi)民的生存提供了保障。

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