民主懇談機(jī)制對(duì)基層民主的啟示

摘 要：浙江“溫嶺模式”是通過(guò)民主懇談活動(dòng)對(duì)村內(nèi)事務(wù)進(jìn)行討論，決策與協(xié)商，并對(duì)村內(nèi)事務(wù)進(jìn)行公開(kāi)的一種民主模式。“溫嶺模式”對(duì)于拓寬群眾參與自治的渠道進(jìn)而實(shí)現(xiàn)決策的民主化和科學(xué)化有著重要的意義，拓寬民意反饋渠道，信息公開(kāi)透明，對(duì)議案進(jìn)行公開(kāi)討論都豐富了村民自治的實(shí)踐方式。民主懇談的方式對(duì)于新時(shí)期農(nóng)村基層民主有著重要的借鑒意義，依據(jù)其實(shí)踐模式，總結(jié)基層民主的重要原則：基層民主的發(fā)展應(yīng)以人為本，以實(shí)踐為源，以創(chuàng)新為魂。

關(guān)鍵詞：溫嶺模式;民主懇談;基層民主

中圖分類號(hào)：D0 " 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A " 文章編號(hào)：1002-2589（2015）20-0001-02

浙江“溫嶺模式”是通過(guò)民主懇談活動(dòng)對(duì)村內(nèi)事務(wù)進(jìn)行討論，決策與協(xié)商，并對(duì)村內(nèi)事務(wù)進(jìn)行公開(kāi)的一種民主模式。這種民主懇談的方式對(duì)于新時(shí)期農(nóng)村基層民主有著重要的借鑒意義。

一、“溫嶺模式”的主要內(nèi)容

浙江“溫嶺模式”的形成始于民主懇談會(huì)的成功。1999年中共浙江省委提出開(kāi)展農(nóng)村現(xiàn)代化教育的要求后，浙江省溫嶺市為了激發(fā)百姓參政積極性而形成了民主懇談會(huì)。從1999年6月開(kāi)始，浙江省溫嶺市在實(shí)踐中開(kāi)始探索并形成村級(jí)民主懇談會(huì)。這種村級(jí)民主懇談會(huì)的機(jī)制是一種富有中國(guó)特色的農(nóng)村基層民主模式，是在溫嶺松門(mén)鎮(zhèn)開(kāi)展以對(duì)話為主要形式的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化試點(diǎn)教育中創(chuàng)造的，它是以制度化協(xié)商與對(duì)話式方式來(lái)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和解決問(wèn)題為主要內(nèi)容的一項(xiàng)制度安排。

第一，民主懇談議題逐漸明確化。在民主懇談的初期，議題缺乏具體性和明確性，隨著實(shí)踐的發(fā)展，議題逐漸明確化和具體化，村民群眾提出的議題都逐漸趨向具體化，議題能夠明確地指出農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中村民群眾普遍關(guān)心的問(wèn)題，尤其凸顯在一些難點(diǎn)問(wèn)題上，例如對(duì)村內(nèi)重大事項(xiàng)的決策，村內(nèi)賬務(wù)的管理與公開(kāi)以及村莊未來(lái)發(fā)展規(guī)劃等問(wèn)題進(jìn)行民主懇談。在民主懇談實(shí)踐中，對(duì)議題討論過(guò)程中村民群眾提出有價(jià)值的意見(jiàn)，都會(huì)進(jìn)行更加深入的研討和論證，隨后通過(guò)村民代表會(huì)議進(jìn)行決策。在“溫嶺模式”下，村民群眾將與自己切身利益相關(guān)的問(wèn)題與困難明確的提出，在民主懇談的過(guò)程中對(duì)村民群眾提出有價(jià)值的意見(jiàn)進(jìn)行深入討論與決策，使人民群眾的利益訴求得以表達(dá)，意見(jiàn)建議更好的采納，為解決村民自治實(shí)踐中遇到的問(wèn)題與困難提供了很好的解決方式，對(duì)于化解農(nóng)村社會(huì)矛盾，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起到了重要地溝通與協(xié)調(diào)作用。

第二，民主懇談組織趨向規(guī)范化。民主懇談會(huì)在召開(kāi)之前會(huì)做好各方面相關(guān)的準(zhǔn)備工作，民主懇談會(huì)的組織者會(huì)針對(duì)議題做好細(xì)致的調(diào)查研究，并進(jìn)行試行方案的初步制定，在民主懇談會(huì)召開(kāi)之前擬出幾種初步方案讓群眾進(jìn)行討論和選擇。在民主懇談會(huì)召開(kāi)的過(guò)程中將提前擬好的初步方案讓群眾進(jìn)行深入的溝通和討論，最后進(jìn)行決策。在民主懇談的實(shí)踐過(guò)程中，組織運(yùn)作過(guò)程逐漸趨向規(guī)范化，從民主懇談參與者的選擇，到議題的提出，問(wèn)卷的設(shè)計(jì)以及討論的程序和決議審議的過(guò)程都有詳細(xì)和規(guī)范的安排。尤其是在溫嶺的大中型民主懇談活動(dòng)的主持人都具有較好的專業(yè)素養(yǎng)和組織協(xié)調(diào)能力。在民主懇談過(guò)程中，主持人的作用關(guān)系著整個(gè)懇談活動(dòng)的秩序和效果，主持人一旦有失公正公平，就會(huì)引起參與者的不滿，因此一個(gè)中立的民主懇談活動(dòng)主持人關(guān)系著決策過(guò)程的秩序和決策結(jié)果的公正。

第三，民主懇談民意表達(dá)更充分?！肮矃⑴c是公眾通過(guò)自己的政治行為影響和改變政治過(guò)程的活動(dòng)，同時(shí)也是一種由合法性制度賦予和規(guī)范的權(quán)力。”[1]在“浙江溫嶺”模式下，村民群眾的意愿能夠充分的表達(dá)，對(duì)于村民關(guān)注問(wèn)題的建議也能及時(shí)的引起關(guān)注。在民主懇談活動(dòng)中，群眾進(jìn)行討論的次數(shù)相對(duì)較多，并且對(duì)議題的討論都較為深入，群眾可以通過(guò)兩次小組間的討論以及通過(guò)兩次大會(huì)的審核和決議，每一個(gè)參與者都有機(jī)會(huì)進(jìn)行充分的溝通和討論，使參與者的意愿能夠更加充分的表達(dá)，更加深入的討論。在這一模式的實(shí)踐中，村民群眾討論的方式具有靈活性，兩次分組討論和兩次大會(huì)審議使每個(gè)參與者都能很好的行使表達(dá)的權(quán)力，進(jìn)而吸收更多的意見(jiàn)，采納更多的建議，使最終的決策更加科學(xué)化民主化。就像鄧小平所說(shuō)：“調(diào)動(dòng)積極性，權(quán)力下放是主要的內(nèi)容。我們農(nóng)村改革之所以見(jiàn)效，就是因?yàn)榻o農(nóng)民更多的自主權(quán)，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的積極性。”[2]在“浙江溫嶺”模式下，民意表達(dá)更加充分，進(jìn)行充分討論與研究后的議案采納了群眾的建議，議案的表決趨向科學(xué)化與民主化。

二、“溫嶺模式”的運(yùn)行特點(diǎn)

“溫嶺模式”在其十多年間的實(shí)踐過(guò)程中，積累探索出的經(jīng)驗(yàn)與運(yùn)行機(jī)制的創(chuàng)新，不斷進(jìn)行調(diào)整與優(yōu)化，對(duì)中國(guó)基層民主政治建設(shè)有著重要的借鑒意義?！皽貛X模式”在實(shí)踐中拓寬村民自治的發(fā)展空間，拓寬公眾的參與渠道，重構(gòu)村民自治的權(quán)力結(jié)構(gòu)以及立足既定的民主政治背景都對(duì)中國(guó)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)有著重要的啟示。

第一，拓寬村民自治的發(fā)展空間。村民自治的實(shí)踐經(jīng)過(guò)了三十多年的歷程，然而長(zhǎng)期以來(lái)提起村民自治，首先關(guān)注的就是民主選舉。民主選舉是村民自治的重要前提，因此關(guān)注選舉環(huán)節(jié)無(wú)可厚非。然而一些地區(qū)的村民自治以民主選舉代替民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，認(rèn)為完成了民主選舉，也就完成了村民自治的任務(wù)。甚至很多農(nóng)村地區(qū)的村民自治陷入了“投完票就走人”的尷尬境地，問(wèn)題的核心在于選舉出村委會(huì)成員以后的治理難問(wèn)題在實(shí)踐中逐漸凸顯。村民自治應(yīng)在民主選舉村委會(huì)成員的基礎(chǔ)之上，調(diào)動(dòng)村民群眾的參政積極性，讓村民群眾積極參與村內(nèi)重大事項(xiàng)的決策，進(jìn)而促進(jìn)決策的民主化;鼓勵(lì)村民群眾參與村日常事務(wù)的管理，提出自己的意見(jiàn)，表達(dá)自己的意愿，推進(jìn)民主管理科學(xué)化;為了更好地維護(hù)自己的自治權(quán)，鼓勵(lì)村民群眾參與村內(nèi)事務(wù)以及村級(jí)財(cái)務(wù)的監(jiān)督，維護(hù)自己的合法權(quán)益，限制公共權(quán)力，為村民自治提供良好的保障。“監(jiān)督是一種普遍的權(quán)力現(xiàn)象，存在公共權(quán)力的地方就有必要對(duì)權(quán)力實(shí)施監(jiān)督?！盵3]

第二，拓寬公眾的參與渠道?！皽貛X模式”的特點(diǎn)體現(xiàn)在群眾對(duì)于預(yù)算活動(dòng)的廣泛參與，在村中廣泛參與預(yù)算活動(dòng)的過(guò)程中監(jiān)督“錢(qián)袋子”。在“溫嶺模式”下，參與預(yù)算意在讓群眾表達(dá)對(duì)公共權(quán)力分配的利益訴求與真實(shí)的意愿，進(jìn)而對(duì)原來(lái)的預(yù)算進(jìn)行優(yōu)化和改善，使公共權(quán)力的分配更加公平，預(yù)算安排更加合理。在“溫嶺模式”的實(shí)踐過(guò)程中，預(yù)算安排的具體信息會(huì)提前發(fā)給參與者，使公眾可以從不同的視角來(lái)分析與探討預(yù)算安排，并提出意愿和建議，這在很大程度上拓寬了公眾參與民主的渠道，使民眾通過(guò)有效的途徑來(lái)表達(dá)自己的利益訴求。近三年來(lái)，在溫嶺市新河鎮(zhèn)共有872名村民參與了預(yù)算安排的討論和審查，提出了三百五十多條意見(jiàn)和要求。拓寬了村民群眾參與自治的渠道，同時(shí)也使村內(nèi)的議案的提出積極采納村民群眾的建議，更加充分的體現(xiàn)村民意愿，促使議案的提出更加科學(xué)化和規(guī)范化。

第三，重構(gòu)村民自治的權(quán)力結(jié)構(gòu)?！皽貛X模式”的運(yùn)行過(guò)程也是農(nóng)村社會(huì)權(quán)利的主體相互博弈的過(guò)程，農(nóng)村社會(huì)權(quán)利主體在博弈的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)權(quán)利的重構(gòu)，實(shí)現(xiàn)對(duì)公共權(quán)力更有效的制衡。在村莊一級(jí)的民主懇談活動(dòng)中，村民群眾（包括村民代表和民意代表）、村黨委干部、村委會(huì)干部以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部等權(quán)利主體都參與到懇談活動(dòng)中。民主程序的設(shè)定和民主規(guī)則的要求決定了村民群眾對(duì)決策的結(jié)果有實(shí)質(zhì)性的影響。通過(guò)懇談活動(dòng)，村民群眾參與討論并積極的表達(dá)自己的意愿和建議，對(duì)提案的結(jié)果和預(yù)算的不斷修正和完善都起到了積極的促進(jìn)作用，這在很大程度上有效制約了農(nóng)村社會(huì)的公共權(quán)力，重構(gòu)了村民自治的權(quán)力結(jié)構(gòu)。在中國(guó)村民自治的實(shí)踐中，任何走形式的民主實(shí)踐終將無(wú)法繼續(xù)發(fā)展，被村民群眾拋棄，因此村民自治的民主實(shí)踐應(yīng)建立在有效的可操作的民主程序基礎(chǔ)上，進(jìn)而保障村民自治得到群眾的廣泛支持和參與，有序平穩(wěn)的向前發(fā)展。

三、“溫嶺模式”的重要啟示

“溫嶺模式”拓寬了民眾參與政治的渠道，重構(gòu)村民自治的權(quán)力結(jié)構(gòu)，使基層民主的發(fā)展逐漸開(kāi)始尊重村民群眾的意愿與滿足村民群眾的需求，依據(jù)“溫嶺模式”的發(fā)展實(shí)踐，基層民主的發(fā)展應(yīng)遵守三個(gè)重要原則：應(yīng)以人為本，以實(shí)踐為源，以創(chuàng)新為魂。

第一，基層民主的發(fā)展應(yīng)以人為本?！皥?jiān)持以人為本，就是要以實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展為目標(biāo)，從人民群眾的根本利益出發(fā)謀發(fā)展、促發(fā)展，不斷滿足人民群眾的經(jīng)濟(jì)、政治和文化權(quán)益，讓發(fā)展的成果惠及全體人民?！比耸巧鐣?huì)發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)與動(dòng)力，也是社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)，村民自治的運(yùn)行應(yīng)以人為本，立足于人的需求與人的發(fā)展，始終以廣大農(nóng)民的利益為根本，以保障農(nóng)民的權(quán)利為目標(biāo)。以人為本是科學(xué)發(fā)展觀的本質(zhì)要求，是指導(dǎo)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一個(gè)核心理念，在科學(xué)發(fā)展的進(jìn)程中以人為本包含著為了實(shí)現(xiàn)人民群眾的根本利益謀求發(fā)展和依靠人民群眾的創(chuàng)造力來(lái)促進(jìn)發(fā)展，即發(fā)展為了誰(shuí)和發(fā)展依靠誰(shuí)的雙重意義。村民自治的實(shí)踐中，在以人為本的理念下發(fā)展村民自治，重視農(nóng)民的主體地位，將會(huì)提高農(nóng)民參與自治的積極性，尊重農(nóng)民的意愿，更好的保障農(nóng)民的民主權(quán)益不被侵害。

第二，基層民主的發(fā)展應(yīng)以實(shí)踐為源。村民自治的相關(guān)政策的制定和法律法規(guī)的實(shí)施是為了保障村民自治更好的運(yùn)行，政策的提出來(lái)源于村民自治的實(shí)踐，用于指導(dǎo)實(shí)踐，并隨著實(shí)踐的深入政策也隨之做出相應(yīng)的調(diào)整，因此，實(shí)踐是推進(jìn)村民自治不斷向前的動(dòng)力之源。中國(guó)農(nóng)村基層民主的發(fā)展過(guò)程也是村民自治的實(shí)踐歷程，村民自治在實(shí)踐中產(chǎn)生也在實(shí)踐中不斷發(fā)展。村民自治的首創(chuàng)源于村民自行管理村內(nèi)事務(wù)的實(shí)踐，伴隨著自治的實(shí)踐，國(guó)家給予村民自治政策的支持以及法律制度的保障，同時(shí)通過(guò)村民自治實(shí)踐中取得的成就與遇到的困境和難題，村民自治的實(shí)踐又推動(dòng)著自治制度與法律法規(guī)的不斷完善。我國(guó)村民自治這一參與人數(shù)最多也最為廣泛的民主活動(dòng)很好地鍛煉了農(nóng)民群眾的參政能力，村民參與自治的實(shí)踐也推動(dòng)者國(guó)家政策與法律制度的不斷完善。

第三，基層民主的發(fā)展應(yīng)以創(chuàng)新為魂。事物的發(fā)展不能脫離時(shí)代背景，隨著時(shí)代的發(fā)展和實(shí)踐的不斷深入，村民自治應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，不斷創(chuàng)新。村民自治不僅豐富和發(fā)展了農(nóng)村基層民主，而且還創(chuàng)造了新形式的民主：1988年遼寧省鐵嶺市所轄鐵法縣鐵法鎮(zhèn)胡家村開(kāi)起了競(jìng)選制的試點(diǎn)，采取民主競(jìng)選的方式選舉村干部。隨后鐵嶺市的737個(gè)村都以競(jìng)選方式選舉村干部，福建省、黑龍江省、河南省、湖南省的一些村莊都推廣了競(jìng)選制。隨著村民自治實(shí)踐的不斷推進(jìn)，許多地區(qū)也創(chuàng)新了村委會(huì)選舉的新方式，例如“村民聯(lián)名提名”“三上三下”“聯(lián)選制”“組織提名”和“兩會(huì)制”等新的選舉方式。這些新的選舉模式來(lái)源于村民在自治實(shí)踐中的不斷創(chuàng)新，隨著實(shí)踐的發(fā)展，村民自治會(huì)遇到新的挑戰(zhàn)與困境，破解障礙尋求發(fā)展需要?jiǎng)?chuàng)新精神。村民在實(shí)踐中滿足自己的利益需求，尋求適合自己的方式進(jìn)行自我管理，將使村民自治不斷的豐富發(fā)展，煥發(fā)生機(jī)與活力，進(jìn)而更好地滿足農(nóng)民群眾的利益需要。

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