當(dāng)代城管執(zhí)法困境及新思路

摘 要：探究城管的發(fā)展歷程，從城市管理的法律根據(jù)開始，探究城管執(zhí)法的歷史淵源。分析城管執(zhí)法困難的原因，提出應(yīng)適當(dāng)借鑒先進(jìn)城市管理經(jīng)驗;加強立法;提高城管執(zhí)法水平等城管執(zhí)法的新思路。

關(guān)鍵詞：利益;經(jīng)驗;立法;城市管理;困難;新思路

中圖分類號：D92 " 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A " 文章編號：1002-2589（2015）32-0060-02

城管是城市綜合管理的簡稱。他們的身影經(jīng)常出現(xiàn)在各大市場，各大小區(qū)、街道，各大衛(wèi)生、環(huán)境、食品安全的行政管理工作中。他們的“光榮實例”也經(jīng)常出現(xiàn)在各大報紙中，諸如城管暴力執(zhí)法、城管執(zhí)法暴力抗法。在百度搜索這兩個關(guān)鍵詞，分別為152 000個和826 000個。由此可見城管工作的社會關(guān)注度是如此之高。筆者在搜集資料的過程中順手查閱了近期的新聞報道，有這么幾條新聞很扎眼：《北京一城管執(zhí)法時被商販砍傷》，時間是2015年5月2日?！队镭S縣城管打人被指野蠻執(zhí)法》，時間是2015年4月30日等等。還有很多相關(guān)的新聞報道，筆者不再一一列舉。但是筆者發(fā)現(xiàn)，關(guān)于城管暴力執(zhí)法的相關(guān)新聞中，一般會有目擊群眾和現(xiàn)場證人對于城管隊員深惡痛絕的奔走相告。另一方面形成鮮明對比的，在城管隊員受傷的新聞中所采用的新聞資料往往只有事件的發(fā)生時間、地點、人物、過程再配上幾幅城管隊員身躺病床的照片。這些資料的搜集過程并不是很費多大功夫。但是筆者從其中看出了個中細(xì)節(jié)。城管的工作不被我們的群眾、媒體、社會所廣泛認(rèn)可。城管的工作無時無刻不發(fā)生在我們的身邊。城市綜合管理工作，牽動著所有的人，合法攤販、非法攤販、大眾群體、新聞媒體、專家學(xué)者、城管隊員。本文想從城管執(zhí)法的歷史淵源、執(zhí)法困境、執(zhí)法新思路三個方面為城市綜合管理工作出謀劃策，為建設(shè)服務(wù)型政府，共創(chuàng)美麗中國夢添磚加瓦。

一、歷史淵源及困境

中國城管執(zhí)法并非是一時興起。其實早在20世紀(jì)80年代開始就有各個部門進(jìn)行人員的抽調(diào)以處理日益增長的城市管理壓力。那個時候的城管往往是既有衛(wèi)生部門的，也有公安部門的，環(huán)保部門的、工商部門的等等。造成的問題很多，主要有多部門交叉，權(quán)力責(zé)任不明確、嚴(yán)重擾民。往往是遇到能夠有收益的問題，大家一哄而上，遇到群眾上訪，有關(guān)部門追究責(zé)任的時候大家紛紛相互推諉。同樣是在進(jìn)行城市管理但是卻分屬于不同的部門，無法形成日常的執(zhí)法行為，不具有長期性、穩(wěn)定性，反而是階段性、及時性，降低行政管理效率。重復(fù)執(zhí)法形成了人員、資源的浪費，嚴(yán)重擾民，導(dǎo)致民怨。很多問題不是一個部門就可以管理的往往需要聯(lián)合執(zhí)法，但是卻沒有一個統(tǒng)一的機制和部門進(jìn)行協(xié)調(diào)和管理。民間關(guān)于當(dāng)時城市管理現(xiàn)狀有個口頭語，“七八頂大蓋帽管不住一個大草帽?！睘閼?yīng)對這一問題，就要集中行政處罰權(quán)，“相對集中行政處罰權(quán)突破現(xiàn)有的行政體制條塊框架，將若干行政機關(guān)行使的行政職能集中由一個行政機關(guān)行使”[1]。所以，城管逐漸應(yīng)運而生。但是城管從產(chǎn)生開始，對于他們的爭議就沒有停止過。

第一，城管被認(rèn)為欺壓弱勢群體。在新聞媒體的報道和街頭巷尾每每談起城管隊員都是充滿戲謔甚至是憤恨。“小商小販不就是賣點東西么，把東西給沒收的，人也給打了”這樣類似的語言不絕于耳。2月4日報道了河北省滄州市南皮縣城管局毆打商販致5人受傷一事。南皮縣縣委宣傳部、城管局2月5日就此回應(yīng)，城管局稱已對5名涉事責(zé)任人做出停職檢查的決定，部分人員正在派出所接受調(diào)查。將根據(jù)公安部門的調(diào)查結(jié)果，再做進(jìn)一步處理[2]。第二，城管被認(rèn)為是瀆職的高發(fā)地。例如在筆者的家鄉(xiāng)煙臺，每年到了夏季炎熱的時候。街頭巷尾都會出現(xiàn)很多燒烤攤。并且這些燒烤攤基本都是沒有繳納攤位費的，攤位沒有合法執(zhí)照，但是很多人能夠在外面擺一個夏天的攤，這些問題都是有待考究。第三，城管隊員的執(zhí)法水平被認(rèn)為普遍較低。他們的形象往往讓人感覺很不友善，執(zhí)法的時候不夠文明和合理，更談不上依法執(zhí)法，夾雜著污言穢語的粗暴執(zhí)法時有發(fā)生。

二、造成城管執(zhí)法困難的原因

（一）立法不夠完善

1996年《行政處罰法》頒布，為相對集中的處罰提供了法律依據(jù)，1996年《中華人民共和國行政處罰法》第16條規(guī)定：國務(wù)院或者是國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機關(guān)行使。同年《國務(wù)院關(guān)于貫徹實施（中華人民共和國行政處罰法）的通知》開始推行試點工作，并于1997年5月率先在北京宣武區(qū)進(jìn)行試點。2000年，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于繼續(xù)做好相對集中的處罰權(quán)試點工作的通知》（第63號文件）指出：“實行相對集中行政處罰權(quán)制度，對于建立‘精簡、統(tǒng)一、效能’行政管理體系，都有意義?！盵3]到2002年，中國共有3個直轄市和79個城市開展了相對集中處罰權(quán)工作[4]。但是關(guān)于城管立法方面的工作與其他行政工作比較來看，還是略顯不足。目前全國性的關(guān)于城管法律立法文件嚴(yán)重不足。所以，城管執(zhí)法的合法權(quán)利來源備受質(zhì)疑。由此帶來了權(quán)責(zé)不清，行處處罰和行政管理界限不明顯、相互掣肘等問題。雖然在一些地方關(guān)于城管的條例、準(zhǔn)則時有頒布但是杯水車薪。據(jù)相關(guān)方面統(tǒng)計，截至目前，關(guān)于城市綜合管理條例有十四部左右，政府相關(guān)的規(guī)章有20部。“2012年城管執(zhí)法隊長新年座談會召開。與會的部分城管隊長聯(lián)名向全國城管同行發(fā)出《加強城管文化建設(shè)倡議書》，并呼吁我國盡快出臺全國統(tǒng)一的有關(guān)城管執(zhí)法方面的法律法規(guī)”[5]全國統(tǒng)一法律的缺失在一定程度上造成了城管工作的內(nèi)在矛盾，一方面城市綜合管理工作需要每日都不斷地進(jìn)行，另一方面從全國的法律角度看，其法律地位是缺失的?！熬C合執(zhí)法是集中行政處罰權(quán)的產(chǎn)物，雖然行政處罰的職能和責(zé)任發(fā)生了橫向轉(zhuǎn)移，但并沒有導(dǎo)致原有管理機關(guān)的人員、編制、經(jīng)費和其他職能的轉(zhuǎn)移。綜合執(zhí)法機構(gòu)獲得權(quán)力、編制和人員經(jīng)費是有限的，但管理職責(zé)和義務(wù)是無限的?！盵3]

（二）多方利益難以協(xié)調(diào)

1.利益考量不同

比如很簡單的例子，如果自己樓下有燒烤攤，對于夏天想要休息的群眾來說他們希望城管隊員對于違法占道經(jīng)營的燒烤攤進(jìn)行取締。但是對于那些想要在夏天晚上消暑、吃夜宵的居民來說，燒烤攤點的存在方便了他們的生活。

2.利益沖突頻仍

很多執(zhí)法的原因都是由于合法攤販的投訴舉報。理由很簡單。合法攤販為了取得合法營業(yè)執(zhí)照必須繳納相應(yīng)的費用并取得相應(yīng)的資質(zhì)。但是非法攤販卻是搭了合法攤販的便車。

（三）自身管理問題

1.公開索要賄賂

城管手中有著行政處罰權(quán)。所以個別城管隊員就拿著權(quán)力大棒，為自己謀求小利益。

2.暗地私設(shè)關(guān)卡

對于已經(jīng)交了好處費的非法攤販進(jìn)行放流，對于沒有交好處費的非法攤販進(jìn)行正常處罰，通過這樣的差別對待獲得非法收益，結(jié)果無疑是民怨載道。

三、貫徹城管執(zhí)法的新思路

（一）適當(dāng)借鑒先進(jìn)城市管理經(jīng)驗

1.發(fā)揮自治社區(qū)的作用

一些國家通過建立社區(qū)自治組織對于社區(qū)的城市管理問題進(jìn)行有效管理。這種自治組織一般通過社區(qū)居民自治來管理自己的事情。實際上，這就讓廣大人民群眾直接參與到行政執(zhí)法中。

2.提高小攤販勞動技能

城市無穩(wěn)定職業(yè)者之所以選擇從事攤販作業(yè)，與其學(xué)歷低、無一技之長等有著相當(dāng)大的關(guān)系。對小攤販開展形式多樣的職業(yè)培訓(xùn)，使其掌握一技之長，將有可能幫助他們在其他更高的就業(yè)領(lǐng)域得到更多的就業(yè)機會，同時，政府作為公共管理主體應(yīng)該為培訓(xùn)提供主要資金來源，使更多的攤販得到培訓(xùn)的機會。

（二）國家城市管理立法和地方城市管理立法迫在眉睫

對于城管立法方面的問題最為城管人所詬病。除了1996年《中華人民共和國行政處罰法》第16條的規(guī)定和2000年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于繼續(xù)做好相對集中的處罰權(quán)試點工作的通知》（第63號文件）加上地方關(guān)于城市綜合管理的條例有十四部左右，政府相關(guān)的規(guī)章有20部之外難以找到其他的相應(yīng)的法律文件。城管的全國性立法迫在眉睫。在依法治國的大背景下，有法可依是城市綜合管理執(zhí)法的基本條件和基礎(chǔ)性保障。首先，有關(guān)學(xué)者和媒體應(yīng)該就城管立法進(jìn)行全國范圍的積極性呼吁。學(xué)者和媒體作為大眾輿論的領(lǐng)軍人物，對于社會的進(jìn)步和有效管理有著義不容辭的義務(wù)。他們應(yīng)該首先發(fā)聲為城管立法吶喊。其次，國家的有關(guān)部門也應(yīng)該注意這方面問題。城管每天都在執(zhí)法，但是另一方面卻沒有相應(yīng)的全國性的健全法律說明。所以立法是一件早應(yīng)該提上議事日程的大事。況且在現(xiàn)在的依法治國的大背景下，法院、檢察院的地位不斷上升。很大程度上分享了行政權(quán)的空間。對于不合理的法律現(xiàn)象，相關(guān)的法律人、法律部門有這個責(zé)任和義務(wù)當(dāng)這個“出頭鳥”。如果能夠為人民大眾謀得福利、推進(jìn)中國的法制化進(jìn)程，那么這個“出頭鳥”就當(dāng)?shù)弥?。最后，城管部門也應(yīng)該積極參與到將來的立法過程中來。畢竟他們是長期工作一線的人員，熟悉城管執(zhí)法的環(huán)境、程序。這樣做更有利于城管的法律推進(jìn)和執(zhí)行。

（三）提高城管人員執(zhí)法水平，建設(shè)服務(wù)型城管執(zhí)法

對于城管隊伍的有效管理是提高城管執(zhí)法水平的根本性舉措。面對城管隊員學(xué)歷不高的現(xiàn)狀，應(yīng)該在選人、用人上有所取舍。對于進(jìn)入到城管隊伍中的人員要加強教育。另外，面對吃拿卡要行為要不手軟，實現(xiàn)不敢腐、不能腐、不想腐。同時應(yīng)該提供更好的待遇借鑒高薪養(yǎng)廉的先進(jìn)行政管理經(jīng)驗。提高城管工作人員的學(xué)歷要求，杜絕吃拿卡要，提高工資待遇，進(jìn)行集中教育。

參考文獻(xiàn)：

[1]江凌，張水海.相對集中行政處罰權(quán)制度：發(fā)展歷程、實施情況與基本經(jīng)驗[J].行政法研究，2008（4）.

[2]王巧愛.河北滄州城管毆打商販續(xù)：5名涉事城管停職檢查[EB/OL].（2015-02）澎湃新聞網(wǎng).

[3]馬懷德，王柱國.城管執(zhí)法的問題與挑戰(zhàn)——北京市城市管理綜合行政執(zhí)法調(diào)研報告[J].河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報，2007（6）.

[4]劉華.城管執(zhí)法的失靈與重構(gòu)——以小商販治理為例[J].云南大學(xué)學(xué)報法學(xué)版，2009，22（1）.

[5]余嬴波.多地城管執(zhí)法局長聯(lián)名呼吁加強城管文化建設(shè)[N].法制日報，2012-02-20（6）.