外國(guó)人在我國(guó)就業(yè)的管理研究

摘 要 隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和全球化趨勢(shì)的進(jìn)一步加強(qiáng)，中國(guó)以更為開放的對(duì)外政策面向世界，鼓勵(lì)和吸引大批外籍技術(shù)人員來華。同時(shí)，作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)力充足，潛在市場(chǎng)巨大的發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)本身的魅力也吸引著越來越多的外國(guó)人。這一雙向吸引的過程引發(fā)了外國(guó)人來華就業(yè)的熱潮，為了便于對(duì)這一特殊的群體進(jìn)行管理，中國(guó)政府制定了《外國(guó)人在中國(guó)就業(yè)管理規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）。然而這些規(guī)定過于籠統(tǒng)，效力位階較低，出臺(tái)時(shí)間也略為久遠(yuǎn)，已經(jīng)無法解決現(xiàn)實(shí)生活中的各類問題。本文以《規(guī)定》為主要研究對(duì)象，結(jié)合我國(guó)的相關(guān)立法與實(shí)踐，對(duì)外國(guó)人在中國(guó)就業(yè)制度的完善提出整改建議。

關(guān)鍵詞 外國(guó)人 在華就業(yè) 管理 完善

一、概述

（一）研究背景

2000 年以來，外國(guó)人來華人數(shù)逐年遞增，就業(yè)形式也愈加多樣化。簡(jiǎn)單的管理機(jī)制已難以對(duì)龐大復(fù)雜的就業(yè)市場(chǎng)進(jìn)行有效規(guī)制。立法上，我國(guó)規(guī)制此類問題的主要是《外國(guó)人入籍出境管理法》、《外國(guó)人在中國(guó)就業(yè)管理規(guī)定》這兩部規(guī)范。然而它們頒布時(shí)間過于久遠(yuǎn)，條文內(nèi)容過于籠統(tǒng)，標(biāo)準(zhǔn)不一，實(shí)踐中難以憑借這些規(guī)定解決實(shí)際問題。因此本文針對(duì)現(xiàn)有外國(guó)人在中國(guó)就業(yè)的管理機(jī)制問題進(jìn)行研究，并提出完善建議。

（二）概念界定

我國(guó)法律法法規(guī)對(duì)外國(guó)人的概念給予了明確而統(tǒng)一的規(guī)定：“外國(guó)人是指依照《中華人民共和國(guó)國(guó)籍法》規(guī)定不具有中國(guó)國(guó)籍的人員”。即在中國(guó)境內(nèi)而不具有中國(guó)國(guó)籍的人，有時(shí)也包括無國(guó)籍人。外國(guó)人在中國(guó)就業(yè)指沒有取得定居權(quán)的外國(guó)人在我國(guó)依法從事社會(huì)勞動(dòng)并獲取勞動(dòng)報(bào)酬的行為。《規(guī)定》第八條詳細(xì)介紹了外國(guó)人來華就業(yè)的具體條件（此處不詳細(xì)介紹）。

二、研究?jī)?nèi)容

（一）外國(guó)人就業(yè)種類

《規(guī)定》將來華就業(yè)的外國(guó)人劃分為四類：（1）一般崗位人員。（2）根據(jù)政府、國(guó)際組織間協(xié)定受聘來華工作的外國(guó)人。（3）外國(guó)企業(yè)常駐中國(guó)機(jī)構(gòu)首席代表。（4）技術(shù)型人員。第一類員工，專業(yè)技能較低，市場(chǎng)需求較小，盲目引進(jìn)會(huì)對(duì)我國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)造成新的外來壓力，因此規(guī)定對(duì)這一類人員來華就業(yè)的限制條件最為嚴(yán)苛，也需要履行最為嚴(yán)格的手續(xù)。第二、三類人員主要是國(guó)家基于對(duì)等原則和國(guó)民待遇原則給予外國(guó)公民的，只對(duì)其進(jìn)行一般性地審查。第四類人員往往是高技術(shù)、高層次人才，擁有特殊技能，國(guó)家在政策規(guī)范上大力扶持，為其來華工作與就業(yè)提供諸多優(yōu)惠條件。這一類人員入華工作條件最為寬松，只需符合基礎(chǔ)性條件。

（二）行政管理機(jī)制

根據(jù)就業(yè)種類的不同，相應(yīng)的管理體制也有差異。對(duì)于普通外國(guó)員工，《規(guī)定》以數(shù)道關(guān)卡進(jìn)行限制。首先，用人單位向行業(yè)主管部門提交就業(yè)許可申請(qǐng)，通過行政審批后獲得就業(yè)許可證；其次外國(guó)人在入境前到駐外使館獲得職業(yè)簽證；入境后15日內(nèi)，用人單位為其向原發(fā)證機(jī)關(guān)辦理就業(yè)證；外國(guó)員工以就業(yè)證與外國(guó)人居留證件方獲準(zhǔn)在中國(guó)合法就業(yè)。第二、三類員工，由于其身份略帶特殊性，僅需以職業(yè)簽證和就業(yè)證便可，不需辦理就業(yè)許可證。對(duì)于具有特殊技能的外籍人士，按類別不同頒發(fā)各種特殊證件即可免于辦理就業(yè)許可證與就業(yè)證，僅憑職業(yè)簽證即可入境工作，條件更為寬松。

（三）用人單位職責(zé)

《規(guī)定》對(duì)用人單位聘用普通員工的條件作出了具體規(guī)定。準(zhǔn)入條件上，用人單位聘用外國(guó)人須為該外國(guó)人申請(qǐng)就業(yè)許可；外國(guó)人從事的崗位應(yīng)是有特殊需要，國(guó)內(nèi)暫缺適當(dāng)人選，且不違反國(guó)家有關(guān)規(guī)定的崗位。程序性事項(xiàng)上，用人單位聘用外國(guó)人，須填寫《聘用外國(guó)人就業(yè)申請(qǐng)表》 向其與勞動(dòng)行政主管部門同級(jí)的行業(yè)主管部門提出申請(qǐng)，并提供有效證明文件。其次持申請(qǐng)表到單位所在地區(qū)的省、自治區(qū)、直轄市勞動(dòng)行政部門或其授權(quán)的地市級(jí)勞動(dòng)行政部門辦理核準(zhǔn)手續(xù)。核準(zhǔn)后用人單位方可得到就業(yè)許可證。此外，《規(guī)定》還列舉了用人單位對(duì)外國(guó)員工的管理規(guī)定及違法聘用的處罰規(guī)定等。

三、整改建議

綜觀我國(guó)勞動(dòng)就業(yè)立法，對(duì)外國(guó)人在華就業(yè)作出專門性規(guī)定的條文如《規(guī)定》等，大多屬于規(guī)章或者地方法規(guī)，較為零散，法律效力層級(jí)較低。此外，《規(guī)定》條文本身存在著內(nèi)容過于籠統(tǒng)、實(shí)踐操作性不強(qiáng)等問題，因此筆者建議對(duì)外國(guó)人在中國(guó)就業(yè)制度進(jìn)行統(tǒng)一的立法管理，即頒布一部《外國(guó)人在中國(guó)就業(yè)管理法》。以下是對(duì)《外國(guó)人在中國(guó)就業(yè)管理法》的立法建議：

1、明確立法原則。

《外國(guó)人在中國(guó)就業(yè)管理法》應(yīng)當(dāng)確立本國(guó)公民優(yōu)先就業(yè)原則。我國(guó)不存在一般勞動(dòng)力短缺的問題，一般的體力勞動(dòng)者原則上要嚴(yán)格禁止外國(guó)人的介入。即使在高層次人才緊缺領(lǐng)域，也應(yīng)以在國(guó)內(nèi)缺少適當(dāng)人選為前提，切實(shí)保障國(guó)內(nèi)公民的就業(yè)優(yōu)先權(quán)機(jī)制。確立對(duì)特殊行業(yè)人才的優(yōu)惠原則，在某些我國(guó)專業(yè)人士奇缺，未來較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)相關(guān)技術(shù)問題難以解決的情況下，應(yīng)當(dāng)積極吸引外國(guó)優(yōu)秀人才入境，提供各方面的便利條件，甚至可以參考德國(guó)模式的的許可制度和準(zhǔn)入條件來引進(jìn)特殊行業(yè)人才。概言之，在立法上應(yīng)當(dāng)貫徹原則上限制，特需時(shí)放開的理念。既要保護(hù)本國(guó)人利益，又要盡量吸引到更多的專業(yè)人才來促進(jìn)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2、行政管理體制的完善。

對(duì)外國(guó)人就業(yè)的管理中，現(xiàn)有機(jī)制較為繁瑣，且標(biāo)準(zhǔn)不一，程序不同。普通聘用員工需經(jīng)過重重手續(xù)，涉及諸多部門。而政府聘請(qǐng)的外國(guó)專家只需憑職業(yè)簽證及另一份證件即可入境工作，程序上也僅涉及駐外使館和外國(guó)專家局兩個(gè)部門。筆者認(rèn)為，外國(guó)人來華工作的準(zhǔn)入條件上，應(yīng)當(dāng)做到標(biāo)準(zhǔn)一致，即統(tǒng)一由行政部門對(duì)入境工作的外國(guó)人進(jìn)行同一標(biāo)準(zhǔn)的審查。將四類在華就業(yè)者歸為一類，統(tǒng)一由勞動(dòng)部門辦理就業(yè)的相關(guān)許可，獲得就業(yè)許可證完成基礎(chǔ)性條件。其次，通過勞動(dòng)部門對(duì)外國(guó)人信息的審查和登記，將外國(guó)人分為特殊行業(yè)人才、技術(shù)型人才、普通人士三種類型，按類別不同給予不同程度的優(yōu)惠條件。外國(guó)人來華就業(yè)的程序變?yōu)槿溃簢?guó)內(nèi)聘請(qǐng)單位對(duì)勞動(dòng)部門申請(qǐng)就業(yè)許可，外國(guó)人憑邀請(qǐng)函和就業(yè)許可證到當(dāng)?shù)厥诡I(lǐng)館申請(qǐng)職業(yè)簽證，入境后到公安出入境管理部門申請(qǐng)居留許可。

3、加強(qiáng)對(duì)用人單位的管理限制。

立法應(yīng)當(dāng)對(duì)用人單位機(jī)制及聘請(qǐng)外國(guó)人的緣由進(jìn)行嚴(yán)格的審查與控制。企業(yè)類型可擬定以高新技術(shù)開發(fā)型企業(yè)、涉外貿(mào)易企業(yè)和外商投資企業(yè)為主。其他類型的用人單位聘用外國(guó)員工的情形，則應(yīng)以“特殊需要”“國(guó)內(nèi)無法找到合適員工”為必要條件，再由勞動(dòng)部門依法嚴(yán)格審查后才能準(zhǔn)予。企業(yè)應(yīng)當(dāng)擁有對(duì)其所聘用的外籍員工審查申請(qǐng)資料、定期查證其身份的權(quán)利，同時(shí)對(duì)外籍員工在華期間的工作安排也應(yīng)當(dāng)享有充分的自主安排權(quán)。另一方面，立法應(yīng)當(dāng)加大對(duì)非法雇用行為的查處力度，完善對(duì)用人單位處罰機(jī)制。同時(shí)勞動(dòng)執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)深入雇用市場(chǎng)，嚴(yán)促用人單位依法辦理許可手續(xù)。對(duì)于非法招收外國(guó)留學(xué)生或聘用外國(guó)人的單位，由公安部門立案處理。對(duì)于違法情節(jié)嚴(yán)重或多次違法的用人單位，直接取消其勞工輸入資格。

四、結(jié)語(yǔ)

如今全球化不斷加深的情況下，我國(guó)的外國(guó)人就業(yè)規(guī)模已經(jīng)不容小覷，但我國(guó)當(dāng)前的法律法規(guī)已不能適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)的發(fā)展，因此研究外國(guó)人就業(yè)管理制度的問題已經(jīng)迫在眉睫。本文梳理了現(xiàn)有立法規(guī)范的主要內(nèi)容，針對(duì)其中存在的問題進(jìn)行了具體分析，結(jié)合自己對(duì)就業(yè)理念與制度的理解，提出了一些立法建議，希望能完善我國(guó)的外國(guó)人就業(yè)管理制度。

參考文獻(xiàn)：

[1]徐波.勞動(dòng)與社會(huì)保障法學(xué)[M].廈門：廈門大學(xué)出版社，2012.

[2]黃榮清.在京外國(guó)人調(diào)查研究[C].北京： 中國(guó)書籍出版社，2013.

[3]1996年發(fā)布的外國(guó)人在中國(guó)就業(yè)管理規(guī)定。

[4]劉正讓.關(guān)于外國(guó)人在中國(guó)就業(yè)管理工作的思考[J].中國(guó)勞動(dòng)，2000（10）.

[5]閆銳鋒.外國(guó)人在華就業(yè)管理制度研究[D].蘭州大學(xué)碩士學(xué)位論文.2013.

[6]楊玉欣.外國(guó)人在中國(guó)就業(yè)許可制度研究[D].江西財(cái)經(jīng)大學(xué)碩士學(xué)位論文，2012.

（作者單位：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)）