“兩規(guī)”權(quán)屬性問題研究

摘 要 “兩規(guī)”是中國共產(chǎn)黨審查黨組織、黨員違反黨紀(jì)案件的調(diào)查取證措施。在辦理職務(wù)犯罪類案件中，紀(jì)委通過“兩規(guī)”實際參與案件辦理并起到重要作用。認(rèn)識“兩規(guī)”的權(quán)力屬性對改革“兩規(guī)”意義重要?！皟梢?guī)”過程中所實施的“專門調(diào)查工作”和“強制性措施”，以及一定程度具有的“偵查程序之啟動權(quán)與終結(jié)權(quán)”，使其具有準(zhǔn)偵查權(quán)的特征?！皟梢?guī)”后的移送程序使其具有準(zhǔn)司法權(quán)的特征。

關(guān)鍵詞 兩規(guī) 職務(wù)犯罪 權(quán)力屬性

“兩規(guī)”是中國共產(chǎn)黨審查黨組織、黨員違反黨紀(jì)案件的調(diào)查取證措施。對于辦理刑事案件，憲法第135條規(guī)定：人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件，應(yīng)當(dāng)分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約，以保證準(zhǔn)確有效地執(zhí)行法律?！缎淌略V訟法》也是按照這個總的要求進(jìn)行細(xì)化的?！稇椃ā泛汀缎淘V法》都沒有規(guī)定黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)在其中的職權(quán)和地位。但是從這類案件實際辦理程序來看，越是高級干部，紀(jì)委參與的程度越高，一般先由紀(jì)委先立案調(diào)查，然后將有關(guān)涉嫌犯罪的線索移送檢察機(jī)關(guān)。這就是我國在查處腐敗案件時的實際操作程序。在辦理涉及腐敗的刑事案件中，實際參與權(quán)力運行的并不止于憲法規(guī)定的公檢法三家，紀(jì)委在其中起到了重要作用。紀(jì)委作為黨的機(jī)關(guān)，實際參與部分國家權(quán)力的運行，這一點可以透過“兩規(guī)”得到具體體現(xiàn)。

一、“兩規(guī)”是一種準(zhǔn)偵查權(quán)

此處用準(zhǔn)偵查權(quán)的概念，一是為了與《刑訴法》規(guī)定的偵查的概念做區(qū)分，以此說明這不是真正法律意義上的偵查權(quán)；二是為了說明這個階段的偵查行為，僅是辦理刑事案中偵查的一部分，還不是完整意義上的偵查權(quán)。

刑事案件辦理程序可分為偵查、起訴、審判三大階段?！皞刹榛顒佑蓪ｉT調(diào)查工作和有關(guān)的強制性措施構(gòu)成。” “按照我國《刑事訴訟法》106條第1項的立法解釋，在我國，所謂的偵查及偵查權(quán)，是在狹義上而言的，所指涉的實際上是偵查行為的實施權(quán)，即實施偵查行為的權(quán)力。而在國外尤其是在大陸法系國家，所謂的偵查以及偵查權(quán)，則是在廣義上而言的，它不僅涵指偵查行為實施權(quán)，而且包括偵查程序處分權(quán)，及偵查程序之啟動與終結(jié)權(quán)?！?那么從廣義上的偵查權(quán)出發(fā)，要論證紀(jì)檢機(jī)關(guān)是否行使了準(zhǔn)偵查權(quán)，不僅要看是否實施了偵查活動專有的“專門調(diào)查工作”和“強制性措施”這兩項內(nèi)容，還要看是否實際行使“偵查程序之啟動權(quán)與終結(jié)權(quán)”這兩項權(quán)力。

（一）專門調(diào)查工作。專門調(diào)查工作，“是指刑事訴訟法所規(guī)定的為收集證據(jù)、查明犯罪而進(jìn)行的相關(guān)調(diào)查工作，具體包括：訊問犯罪嫌疑人，訊問證人、被害人，勘驗、檢查，偵查實驗，扣押物證、書證，查詢、凍結(jié)存款、匯款，鑒定，通緝等訴訟活動” 。簡而言之，專門調(diào)查工作就是刑訴法規(guī)定的偵查行為。為證明“兩規(guī)”權(quán)的準(zhǔn)偵查權(quán)性質(zhì)，我們對全部刑事案件偵查行為逐一分析。

1、訊問犯罪嫌疑人?！皟梢?guī)”中紀(jì)檢機(jī)關(guān)同樣會對被“兩規(guī)”人員采取類似訊問的措施，通常稱為“談話”，其依據(jù)就是《案件檢查工作條例》規(guī)定的“在規(guī)定的時間、地點就案件所涉及的問題作出說明”中的“作出說明”。談話的進(jìn)行程序與訊問基本相同，談話人員由辦案人員組成，不少于二人；談話在“兩規(guī)”專門談話場所進(jìn)行；談話開始時紀(jì)檢機(jī)關(guān)工作人員要表明身份，告知被“兩規(guī)”人員權(quán)利義務(wù)；不得逼供和誘供；必要時還可以錄音、拍照、錄像等等。這些都表明，“兩規(guī)”中對被“兩規(guī)”人員的談話具有訊問的性質(zhì)。

“兩規(guī)”談話與訊問相同之處還在于，都要求被調(diào)查人員如實供述。《刑訴法》第118條規(guī)定“犯罪嫌疑人對偵查人員的提問，應(yīng)當(dāng)如實回答”。同樣的，《案件檢查工作條例》明確規(guī)定“凡是知道案件情況的組織和個人都有提供證據(jù)的義務(wù)”；《案件檢查工作條例實施細(xì)則》規(guī)定被調(diào)查人應(yīng)“自覺接受組織的調(diào)查，如實說明情況，主動交代問題，認(rèn)真檢查錯誤，配合組織盡快查清問題?！?/p>

2、詢問證人、被害人。刑訴法規(guī)定的詢問證人、被害人，是指通過言辭的方式，向證人、被害人了解案情。“兩規(guī)”中獲取證人證言的方式也稱為“談話”， 其程序性規(guī)定和《刑訴法》關(guān)于詢問證人、被害人的規(guī)定類同。比如《案件檢查工作條例》和《案件檢查工作條例實施細(xì)則》規(guī)定“證言材料要一人一證，可由本人書寫，也可由調(diào)查人員作筆錄，并經(jīng)本人認(rèn)可。所有證言材料應(yīng)注明證人身份、出證時間，并由證人簽字、該章或押印。證人要求對原證作出部分或全部更改時，應(yīng)重新出證并注明更改原因，但不退原證。與證人談話，調(diào)查人員不得少有二人”。而且，和《刑訴法》規(guī)定“凡是知道案件情況的人，都有作證的義務(wù)”相同，黨紀(jì)案件中“凡是知道案件情況的組織和個人都有提供證據(jù)的義務(wù)”。由此， “兩規(guī)”中對證人的談話具有《刑訴法》規(guī)定的詢問證人、被害人的特征。

3、勘驗、檢查。《刑訴法》上的勘驗、檢查是指“偵查人員對與犯罪有關(guān)的場所、物品、尸體或人身等親臨查看、了解與檢驗，以發(fā)現(xiàn)和固定犯罪活動所遺留的各種痕跡和物品的一種偵查行為”，“勘驗的對象是現(xiàn)場、物品和尸體；而檢查的對象是活體，即活人的身體?！?一般而言，“兩規(guī)”中需要實施勘驗，或者對被“兩規(guī)”人員和證人實施檢查的情形較少。鑒于《案件檢查工作條例》第27條將“勘驗、檢查筆錄”列為證據(jù)范圍，故“兩規(guī)”過程中也可以實施勘驗、檢查。不過根據(jù)《關(guān)于查處黨員違紀(jì)案件中收集、鑒別、使用證據(jù)的具體規(guī)定》，“勘驗、檢查筆錄，指公安、司法人員對與案件有關(guān)的場所、物品及其他證據(jù)材料進(jìn)行勘驗、檢查時所作的筆錄。”因此，此處勘驗、檢查的實施人員應(yīng)當(dāng)是公安、司法人員，而不是紀(jì)檢機(jī)關(guān)工作人員，但紀(jì)檢機(jī)關(guān)可以將其作為黨紀(jì)案件證據(jù)。鑒于紀(jì)檢、公安、司法等機(jī)關(guān)之間建有協(xié)助配合機(jī)制，對黨紀(jì)案件的勘驗、檢查的組織者、發(fā)起者實為紀(jì)檢機(jī)關(guān)。

4、搜查。搜查是指“偵查在偵查過程中，為了收集犯罪證據(jù)，查獲犯罪人，對有關(guān)的人身、處所、物品等進(jìn)行搜索和檢查的一種偵查措施?！?《案件檢查工作條例》雖然沒有明確提出“搜查”這一調(diào)查措施，但是第28條第1、2項規(guī)定的“查閱、復(fù)制與案件有關(guān)的文件、資料、賬冊、單據(jù)、會議記錄、工作筆記等書面材料；要求有關(guān)組織提供與案件有關(guān)的文件、資料等書面資料以及其他必要的情況”，其性質(zhì)實為搜查。

5、扣押?！皬V義上的扣押，不僅是指扣押物證、書證，還包括查詢、凍結(jié)存款、匯款以及扣押電子信息、查封不動產(chǎn)或空間等等?！?《刑訴法》第139條規(guī)定：“在偵查活動中發(fā)現(xiàn)的可以用以證明犯罪嫌疑人有罪或者無罪的各種財物、文件，應(yīng)當(dāng)查封、扣押?！迸c此相對應(yīng)，《案件檢查工作條例》規(guī)定：“經(jīng)縣級以上（含縣級）紀(jì)檢機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，暫予扣留、封存可以證明違紀(jì)行為的文件、資料、賬冊、單據(jù)、物品和非法所得?！眱烧邇H在用詞上表述不同，實則意思一致?！缎淘V法》第142條規(guī)定：“人民檢察院、公安機(jī)關(guān)根據(jù)偵查犯罪的需要，可以依照規(guī)定查詢、凍結(jié)犯罪嫌疑人的存款、匯款、債券、股票、基金份額等財產(chǎn)?！迸c此相對應(yīng)，《案件檢查工作條例》第28條規(guī)定：“經(jīng)縣級以上（含縣級）紀(jì)檢機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以對被調(diào)查對象在銀行或其他金融機(jī)構(gòu)的存款進(jìn)行查核，并可以通知銀行或其他金融機(jī)構(gòu)暫停支付?！庇纱丝梢?，紀(jì)檢機(jī)關(guān)在扣押文件、財物，查詢、凍結(jié)存款方面，和法定偵查機(jī)關(guān)行使的職權(quán)基本相同。

6、鑒定。鑒定是指“人民檢察院、公安機(jī)關(guān)等指派或聘請具有專門知識的人，就案件中某些專門問題，進(jìn)行鑒別和判斷，并出具結(jié)論的一種偵查行為?！?《刑訴法》第144條規(guī)定：“為了查明案情，需要解決案件中某些專門性問題的時候，應(yīng)當(dāng)指派、聘請有專門知識的人進(jìn)行鑒定?！迸c此相對應(yīng)，《案件檢查工作條例》規(guī)定：“對案件所涉及的專門性問題，提請有關(guān)的專門機(jī)構(gòu)或人員作出鑒定結(jié)論?！痹阼b定的實施程序方面，《案件檢查工作條例實施細(xì)則》的規(guī)定和《刑訴法》的規(guī)定多處一致。比如《案件檢查工作條例實施細(xì)則》規(guī)定：“鑒定人員應(yīng)在鑒定結(jié)論上簽名，并由鑒定單位加蓋公章?！薄坝米髯C據(jù)的鑒定結(jié)論，應(yīng)當(dāng)告知被調(diào)查人。如被調(diào)查人提出申請，或調(diào)查組認(rèn)為必要時，可以補充鑒定或重新鑒定。”上述規(guī)定，在《刑訴法》中也有類似表述?？梢?，紀(jì)檢機(jī)關(guān)所行使的鑒定權(quán)和法定偵查機(jī)關(guān)所行使的鑒定權(quán)在實質(zhì)上是一樣的。

7、技術(shù)偵查和通緝。刑訴法規(guī)定的技術(shù)偵查和通緝，在《案件檢查工作條例》中沒有規(guī)定。從有關(guān)資料分析，紀(jì)檢機(jī)關(guān)也采取技術(shù)偵查手段，但需要公安機(jī)關(guān)協(xié)助，“利用公安機(jī)關(guān)使用邊控、技偵措施等手段開展辦案工作。”

（二）強制性措施。刑訴法規(guī)定的刑事強制措施包括拘傳、取保候?qū)?、監(jiān)視居住、刑事拘留、逮捕。相類似，“兩規(guī)”在實施過程中強制性功能不斷被強化，成為目前具有限制人身自由屬性的辦案措施。比較“兩規(guī)”中被“兩規(guī)”人員所處的狀態(tài)，與《刑訴法》規(guī)定的監(jiān)視居住較為相似，可以視為一種指定居所的監(jiān)視居住，但對人身自由的限制程度強于監(jiān)視居住。

（三）偵查程序啟動權(quán)。根據(jù)我國《刑訴法》的相關(guān)規(guī)定，貪污賄賂類職務(wù)犯罪的偵查程序啟動權(quán)在檢察機(jī)關(guān)。檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)有專門的反貪機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)案件偵查。但是根據(jù)《關(guān)于紀(jì)委協(xié)助黨委組織協(xié)調(diào)反腐敗工作的規(guī)定（試行）》，紀(jì)檢機(jī)關(guān)在“查辦違紀(jì)違法案件”方面，行使組織協(xié)調(diào)職權(quán)。其中第2章“組織協(xié)調(diào)的主要任務(wù)”中規(guī)定“圍繞領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政……查辦違紀(jì)違法案件”。該《規(guī)定》第 條還明確“經(jīng)紀(jì)委組織協(xié)調(diào)確定的事項，應(yīng)當(dāng)以實施意見、工作安排意見、會議紀(jì)要等書面形式交有關(guān)部門實施；在查辦案件中，因緊急或者保密等特殊情況，經(jīng)紀(jì)委分管辦案工作的領(lǐng)導(dǎo)同意，也可以采取當(dāng)面通知或者電話通知等方式向有關(guān)部門提出。”由此，紀(jì)檢機(jī)關(guān)通過黨內(nèi)法規(guī)對于其掌握的舉報線索，實際享有偵查程序的啟動權(quán)。

（四）偵查程序終結(jié)權(quán)。這方面比較特殊，《刑訴法》第166條規(guī)定：“人民檢察院偵查終結(jié)的案件，應(yīng)當(dāng)作出提起公訴、不起訴或者撤銷案件的決定?！逼渲谐蜂N案件的條件是“發(fā)現(xiàn)不應(yīng)對犯罪嫌疑人追究行使責(zé)任的案件”，比如沒有犯罪事實；情節(jié)顯著輕微、危害不大，不認(rèn)為是犯罪的等等。

紀(jì)檢機(jī)關(guān)享有一定的偵查程序終結(jié)權(quán)表現(xiàn)在：紀(jì)檢機(jī)關(guān)可以通過黨紀(jì)立案但不移送司法機(jī)關(guān)、撤銷案件的方式，實際終結(jié)調(diào)查。對于已經(jīng)被紀(jì)檢機(jī)關(guān)“兩規(guī)”，但經(jīng)調(diào)查未發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪的線索和證據(jù)的，紀(jì)檢機(jī)關(guān)根據(jù)已獲得的證據(jù)，可以作出黨紀(jì)立案或者撤銷案件的處置。由于紀(jì)檢機(jī)關(guān)在“兩規(guī)”期間，一般都會與檢察機(jī)關(guān)協(xié)作，以利于雙方在事實和證據(jù)認(rèn)定、罪名確定等方面取得一致并順利移送，因此，如果紀(jì)檢機(jī)關(guān)不向檢察機(jī)關(guān)移送案件線索，就意味著對被“兩規(guī)”人員的審查結(jié)束，檢察機(jī)關(guān)一般也不會再啟動對當(dāng)事人的偵查，除非出現(xiàn)新的事實和證據(jù)。紀(jì)檢機(jī)關(guān)享有部分案件偵查終結(jié)權(quán)，就是通過這樣的方式實際獲得的。其原因是我國在實踐中長期形成的紀(jì)檢機(jī)關(guān)牽頭的辦案模式。

二、“兩規(guī)”是一種準(zhǔn)司法權(quán)

在我國，根據(jù)《憲法》的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督法律實施的活動也屬于司法的范疇，人民法院、人民檢察院同屬于國家司法機(jī)關(guān)。司法權(quán)既包括人民法院所享有的審判權(quán)，也包括檢察機(jī)關(guān)所享有的檢察權(quán)。 司法權(quán)最顯著的特征是獨立性?！稇椃ā芬?guī)定：人民法院依照法律規(guī)定獨立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉。人民檢察院依照法律獨立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉?！稇椃ā窏l文未明確政黨和司法的關(guān)系，按照一般理解，“政黨的‘干涉’，主要體現(xiàn)在政治上的領(lǐng)導(dǎo)和選拔推薦優(yōu)秀的法院領(lǐng)導(dǎo)上?！?1至于個案，則當(dāng)體現(xiàn)司法獨立原則，任何組織和個人都不得干涉，包括執(zhí)政黨。

要論證紀(jì)檢機(jī)關(guān)是否實際享有準(zhǔn)司法權(quán)，就要證明紀(jì)檢機(jī)關(guān)對個案的定罪量刑是否直接或間接享有一定的影響力、這種影響力的程度以及通過何種方式享有這種權(quán)力。

首先，正如前文所述，如果紀(jì)檢機(jī)關(guān)經(jīng)調(diào)查認(rèn)為證據(jù)不足或違紀(jì)事實尚不夠涉嫌刑事犯罪，則不向檢察機(jī)關(guān)移送“兩規(guī)”案件。這時，對該案的黨內(nèi)調(diào)查結(jié)束，刑事偵查未能啟動，也就無從談起追究當(dāng)事人的刑事責(zé)任。其結(jié)果類似公安機(jī)關(guān)撤銷案件或者檢察機(jī)關(guān)不起訴決定，甚或?qū)徟袡C(jī)關(guān)的無罪判決。問題在于，第一，是否向檢察機(jī)關(guān)移送案件的決定權(quán)在紀(jì)檢機(jī)關(guān)本身；第二，不移送的決定缺乏第三方監(jiān)督，也就是說不能避免這樣的情況出現(xiàn)：應(yīng)當(dāng)移送而不移送。如果發(fā)生應(yīng)當(dāng)移送而不移送，就意味著有關(guān)涉嫌犯罪的問題未能得到追究，而紀(jì)檢機(jī)關(guān)則在其中代行了司法機(jī)關(guān)的角色，行使了一定的裁判權(quán)。

其次，在移送檢察機(jī)關(guān)的案件中，紀(jì)檢機(jī)關(guān)對定罪量刑也握有一定的話語權(quán)。因為就案件事實和證據(jù)而言，檢察機(jī)關(guān)是在紀(jì)檢機(jī)關(guān)移送的證據(jù)材料的基礎(chǔ)上實施偵查的，主要工作是將紀(jì)檢機(jī)關(guān)的相關(guān)證據(jù)轉(zhuǎn)換成刑事訴訟要求的證據(jù)。而且，在移送之前，紀(jì)檢、檢察雙方一般都會就案件事實、證據(jù)、性質(zhì)達(dá)成基本一致。 這個時候，紀(jì)檢機(jī)關(guān)移送什么就非常重要。這就好比司法領(lǐng)域經(jīng)常說的“公安做菜，檢察端菜，法院吃菜”，做什么吃什么，紀(jì)檢機(jī)關(guān)可以像公安機(jī)關(guān)一樣，影響最終的審判。

注釋：

謝佑平.刑事訴訟法[M].復(fù)旦大學(xué)出版社，2003：389.

樊崇義.刑事訴訟法學(xué)[M].法律出版社，2013：314，331，336，337，344.

樊崇義.刑事訴訟法學(xué)[M].法律出版社，2013：314.

關(guān)于對證人是否可以采取“兩規(guī)”問題，一般把握的原則是，如果證人是涉案黨員，且不如實提供情況并涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)的，也可以予以“兩規(guī)”，一般為被調(diào)查人配偶、子女居多。

關(guān)于當(dāng)前的查辦案件工作.中國寧洱網(wǎng)，http：//www.ynne.net/xw_nr.asp？id=14942，2015年3月16日訪問。該文來源于黨風(fēng)廉政建設(shè)，作者是中央紀(jì)委干部。

張光杰.法理學(xué)導(dǎo)論[M].復(fù)旦大學(xué)出版社，2006：119.

蔡定劍.憲法精解[M].法律出版社2006：441.

十八大后，這種工作模式在起變化，紀(jì)檢機(jī)關(guān)不再把全部問題查清后移送，而是“查證涉嫌犯罪的就及時移交，其他問題作為線索移送檢察機(jī)關(guān)” 。關(guān)于當(dāng)前的查辦案件工作.中國寧洱網(wǎng)，http：//www.ynne.net/xw_nr.asp？id=14942，2015年3月16日訪問。

（作者單位：華東政法大學(xué)）