中英政府行政生態(tài)環(huán)境之比較研究

摘 要 行政生態(tài)環(huán)境是與行政系統(tǒng)有關(guān)的各種條件的總和，行政生態(tài)要素可以分為經(jīng)濟(jì)生態(tài)要素、政治生態(tài)要素以及文化生態(tài)要素。本文將主要從這三個(gè)方面對中英兩國的政府行政生態(tài)環(huán)境進(jìn)行比較，以期找出英國對我國政府行政生態(tài)環(huán)境的改造有價(jià)值的因素。

關(guān)鍵詞 行政生態(tài) 比較 經(jīng)濟(jì)生態(tài) 政治生態(tài) 文化生態(tài) 借鑒價(jià)值

根據(jù)一般系統(tǒng)論的觀點(diǎn)，任何組織都不可能是絕對封閉的剛性系統(tǒng)，他們都必須在一定的生態(tài)環(huán)境中存在、發(fā)展和延續(xù)。所以現(xiàn)代的組織是一個(gè)開放的系統(tǒng)，而生態(tài)環(huán)境指的就是處于特定系統(tǒng)之外的一切因素的集合。

一、 行政生態(tài)的含義

“所謂生態(tài)，也就是生態(tài)環(huán)境，是針對特定系統(tǒng)而言的，是處于特定系統(tǒng)的邊界之外，占據(jù)一定空間，構(gòu)成該系統(tǒng)存在條件的種種物質(zhì)條件和形勢因素的統(tǒng)稱?！?/p>

行政生態(tài)概念的提出，是在系統(tǒng)理論，特別是生態(tài)學(xué)理論引入到行政學(xué)研究領(lǐng)域之后。“所謂行政生態(tài)，也就是行政生態(tài)環(huán)境，是處于特定行政系統(tǒng)邊界之外的，能夠?qū)υ撓到y(tǒng)的存在、運(yùn)行與發(fā)展產(chǎn)生直接或間接影響的各種實(shí)體、情勢與事件的總和?！北疚膶χ杏⒄姓鷳B(tài)環(huán)境的比較，主要從經(jīng)濟(jì)生態(tài)、政治生態(tài)和文化生態(tài)三個(gè)方面進(jìn)行闡釋。

二、 中英政府行政生態(tài)環(huán)境的比較

（一）經(jīng)濟(jì)生態(tài)環(huán)境

英國是資本主義生產(chǎn)方式的先驅(qū)，也是最早進(jìn)行工業(yè)革命的國家，資本義生產(chǎn)方式的確立和工業(yè)化得以完成使英國的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治面貌發(fā)生了深刻的變化，英國成為世界工廠和最大的殖民帝國。但是，不斷崛起的國際競爭者，特別是美國和德國對占統(tǒng)治地位的英國經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了巨大的威脅，經(jīng)濟(jì)方面已經(jīng)失去絕對優(yōu)勢的英國只能憑借它的老工業(yè)以及在無形資產(chǎn)投資方面所取得的利益保持它在經(jīng)濟(jì)方面的相對優(yōu)勢。1979年上臺(tái)的撒切爾政府反對把充分就業(yè)作為宏觀經(jīng)濟(jì)政策的目標(biāo)，把對付通貨膨脹，改善宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境作為其政策的核心目標(biāo)。把貨幣主義政策作為對付通貨膨脹的有效工具，使長期困擾英國經(jīng)濟(jì)的通貨膨脹得到基本控制，英國經(jīng)濟(jì)步入了良性發(fā)展的軌道。

而我國的經(jīng)濟(jì)雖然目前取得了極大進(jìn)步，但仍然處于發(fā)展中國家，整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)正處于現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的過渡期。這也使得我國行政系統(tǒng)面臨的經(jīng)濟(jì)生態(tài)呈現(xiàn)出轉(zhuǎn)型時(shí)期的種種特征。自改革開放以來，我國在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、人民生活水平和綜合國力等領(lǐng)域都取得了舉世矚目的發(fā)展，是最大的發(fā)展中國家，但總體上說，社會(huì)生產(chǎn)力水平仍然比較低，各種人均經(jīng)濟(jì)指標(biāo)也很低。改革開放以來，我國打破了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下公有制經(jīng)濟(jì)一統(tǒng)天下的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，逐步形成了目前國有制經(jīng)濟(jì)占主導(dǎo)地位，多種經(jīng)濟(jì)成分并存、共同發(fā)展的社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。

（二）政治生態(tài)環(huán)境

中國與英國作為政治制度和意識(shí)形態(tài)不同的國家，兩者在政治生態(tài)方面有著巨大差異，這些差異深刻地影響著兩國行政系統(tǒng)的運(yùn)行和發(fā)展。政治生態(tài)環(huán)境主要包括：國家政權(quán)組織形式，即國家權(quán)力的排列組合方式；政黨制度，即該國政黨政治格局、運(yùn)行情況，以及有關(guān)政黨的社會(huì)政治地位、作用等方面的制度性規(guī)范體系；社會(huì)團(tuán)體，是指兩個(gè)以上的社會(huì)成員基于資源，為實(shí)現(xiàn)某種共同利益要求而結(jié)成的一種社會(huì)組織，西方學(xué)者往往稱之為社會(huì)利益集團(tuán)。

1、國家政權(quán)組織形式

英國在率先創(chuàng)建資本主義生產(chǎn)方式的同時(shí)，又率先創(chuàng)建了一套與之相適應(yīng)的憲政制度，這就是以議會(huì)為實(shí)質(zhì)性部分的議會(huì)制。17世紀(jì)“光榮革命”之后，君主立憲制正式在英國確立起來，議會(huì)成為政治活動(dòng)的中心，是各個(gè)政治結(jié)構(gòu)的核心。在英國，處于支配地位的議會(huì)，主要承擔(dān)立法職能。議會(huì)（下議院）在制定任何法律或修改已制定的法律上擁有不受限制的權(quán)力，任何其他機(jī)關(guān)或法院無權(quán)加以否決。司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)處于從屬地位，承擔(dān)著執(zhí)行法律的職能。司法機(jī)關(guān)掌管審判，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公共事務(wù)管理。英國在封建專制制度的一片汪洋中獨(dú)辟蹊徑，確立了一種全新的政治體制--君主立憲制，用憲法的權(quán)威國王的權(quán)力與行為受到約束，最終在“議會(huì)至上”原則之下克服了與憲政水火難容的專制，把國王變成了統(tǒng)而不治的虛君，即“虛位元首”。

人民代表大會(huì)是我國的政權(quán)組織形式。根據(jù)這一根本的政治制度，人民代表大會(huì)是我國國家權(quán)力機(jī)關(guān)，根據(jù)國家的一切權(quán)力屬于人民和民主集中制的原則，全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。國家行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)都由人大產(chǎn)生，受它監(jiān)督，對它負(fù)責(zé)?！叭舜蠹捌涑Ｎ瘯?huì)通過制定國批準(zhǔn)同級(jí)政府的政策、方針，制定有關(guān)行政系統(tǒng)及其運(yùn)行程序的法律規(guī)范，決定政府的重要人事任免等權(quán)力來實(shí)施對政府的領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督與控制；司法機(jī)關(guān)，包括人民法院與檢察院，則通過行使審判權(quán)與國家監(jiān)督權(quán)，來對行政行為及其后果進(jìn)行合法性監(jiān)督與制約?！?/p>

2、政黨制度

英國是當(dāng)今世界上較為典型的兩黨制國家，英國的兩黨制是指整個(gè)國家由資產(chǎn)階級(jí)兩大政黨采用輪流執(zhí)政的方法實(shí)行統(tǒng)治，保守黨和工黨是英國兩大主要政黨。在議會(huì)中占多數(shù)席位的政黨成為執(zhí)政黨，多數(shù)黨的領(lǐng)袖是當(dāng)然的內(nèi)閣首相，由首相組織責(zé)任內(nèi)閣，挑選閣員，直接行使國家權(quán)力。值得注意的是，在英國，由議會(huì)下院中獲得次多數(shù)席位的反對黨領(lǐng)袖挑選該黨在下院中有影響的成員，按照內(nèi)閣的模式組成了“影子內(nèi)閣”?！坝白觾?nèi)閣”會(huì)給當(dāng)任內(nèi)閣施加種種壓力，其存在是為了促使當(dāng)任內(nèi)閣倒臺(tái)，并最終取而代之。在這里需指出，英國的兩黨制中的兩大黨派并不是敵對的，而是競爭性的。

與英國不同，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作、政治協(xié)商制度是我國現(xiàn)行的政黨制度，也是我國的基本政治制度之一。這一制度使得中國共產(chǎn)黨在整個(gè)國家政治體系中占據(jù)當(dāng)然的核心領(lǐng)導(dǎo)地位。中國共產(chǎn)黨作為中國唯一的執(zhí)政黨，通過建立與各級(jí)政府直接相對應(yīng)的、嚴(yán)密的層級(jí)節(jié)制的組織系統(tǒng)行使領(lǐng)導(dǎo)職能，并直接干預(yù)行政政策的制定、實(shí)施、監(jiān)督等過程。

3、社會(huì)團(tuán)體

英國的社會(huì)團(tuán)體發(fā)展比較完善，社會(huì)團(tuán)體在英國政黨政治中發(fā)揮著重要的作用。社會(huì)團(tuán)體在聯(lián)系政黨和群眾中有著獨(dú)特的便利條件，政黨也通過加強(qiáng)聯(lián)系和派員參加社會(huì)團(tuán)體的形式來對社會(huì)團(tuán)體施加影響，所以英國政府在官僚體制外尋找合作者以解決英國社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)的問題。例如，“英國科技社團(tuán)在英國公共政策過程中具有重要地位，是英國政府科學(xué)擬定和采納政策方案， 使政策制定科學(xué)化，實(shí)現(xiàn)政策目的的重要智力來源?！痹谖覈?，隨著人民經(jīng)濟(jì)文化生活水平的不斷提高，同時(shí)也由于黨和政府還權(quán)于社會(huì)和社會(huì)管制的逐步放松，社會(huì)公眾的自我意識(shí)與責(zé)任感不斷增強(qiáng)，我國的社團(tuán)組織很快得到了社會(huì)的認(rèn)同并迅速成長起來。國務(wù)院于1998年頒布了《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》通過法律的形式對社會(huì)團(tuán)體的存在表示認(rèn)可并保障了社會(huì)團(tuán)體的合法權(quán)利?！澳壳拔覈鐖F(tuán)組織在快速發(fā)展的同時(shí)，也存在諸多問題，如法制不完善、政社不分、活動(dòng)經(jīng)費(fèi)不足、專業(yè)能力不強(qiáng)等。”

（三）文化生態(tài)環(huán)境

文化生態(tài)環(huán)境主要包括以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：行政神話，即社會(huì)民眾在社會(huì)化過程中逐漸形成的關(guān)于基本社會(huì)價(jià)值的認(rèn)知和總體價(jià)值取向模式；行政功能文化，是關(guān)于行政系統(tǒng)的功能結(jié)構(gòu)觀；行政運(yùn)行文化，是行政運(yùn)行機(jī)制的認(rèn)知與價(jià)值取向模式；行政公共關(guān)系文化，是行政系統(tǒng)各種對外關(guān)系的統(tǒng)稱。

1、行政神話

塞繆爾·亨廷頓認(rèn)為，西方文明與其他文明的不同之處，不在于發(fā)展方式的不同，而在于其價(jià)值觀和體制的獨(dú)特性。強(qiáng)調(diào)人作為一個(gè)獨(dú)立主體的特殊性，尊重他人的自由選擇，這也是英國行政文化的最主要特點(diǎn)?！坝辛藢€(gè)人權(quán)利的尊重，必然要求產(chǎn)生一套合理的制度，來確立和維系利益主體間的實(shí)踐形式和 權(quán)利體系，這個(gè)制度是在自由商談和共識(shí)交往理性原則下建立的?！庇闹贫仍诟旧弦髮φ臋?quán)力加以限制，以保護(hù)個(gè)人的自由，而且英國的法律并不是把國家視為一個(gè)法律實(shí)體，所有的政府公務(wù)員都是“國王的仆人”。

在我國，傳統(tǒng)計(jì)劃集權(quán)體制下，中國占主流的行政總體價(jià)值觀是管制型行政價(jià)值觀，這種類型的行政體系往往需要靠行政強(qiáng)制與命令加以維持；隨著改革開放的進(jìn)一步深入，服務(wù)導(dǎo)向型的行政文化已經(jīng)開始萌芽并迅速成長。這種價(jià)值觀要求行政組織以提供公共產(chǎn)品與服務(wù)、改善人民經(jīng)濟(jì)文化生活為基本功能與價(jià)值取向。它的興起，將對在管制型行政文化觀念下建立起來的行政體制產(chǎn)生巨大沖擊，要求行政系統(tǒng)在功能、結(jié)構(gòu)、運(yùn)行程序與規(guī)則等各個(gè)方面作出相應(yīng)的變革。

2、行政功能文化

英國的行政傳統(tǒng)是將政府權(quán)力限定在一個(gè)合理的范圍內(nèi)，以充分保障公民的權(quán)利，政府的存在只是要其維持原有的制度，行政功能文化呈現(xiàn)出有限分工的特征。傳統(tǒng)的計(jì)劃集權(quán)體制下我國政府的行政功能文化是全能普化型，即政府是全能的，政府有能力也有責(zé)任總攬所有社會(huì)事務(wù)。但在當(dāng)今時(shí)代，經(jīng)過幾十年的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展之后，我國政府的行政功能文化已朝著有限分工型逐步轉(zhuǎn)變，有限政府觀與專業(yè)化傾向日益在行政文化體系中占據(jù)著主導(dǎo)地位。

3、行政運(yùn)行文化

在實(shí)踐中，英國和我國的行政運(yùn)行文化都兼具法治和人治的特征，但由于特定的歷史國情，英國的法律體系顯然相對完善，法治色彩也更為濃厚。我們都知道，英國是不成文憲法國家，英國法律的基礎(chǔ)是普通法的傳統(tǒng)，它是幾百年來由法官們通過判例而發(fā)展起來的一種“法官造法”制度，先例判決是英國法律制度的一個(gè)重要淵源。

改革開放前，在我國占據(jù)主流的是自律本位的行政文化體系，即行政主體根據(jù)自己的內(nèi)在意志和個(gè)人情感引申出道德規(guī)范，并選擇與之相適應(yīng)的行為模式，人治色彩非常濃厚。而市場經(jīng)濟(jì)的興起為法律本位型的行政文化的上升提供了契機(jī)，它從人性不完善的基本假定出發(fā)，強(qiáng)調(diào)法律的至上性，認(rèn)為行政系統(tǒng)應(yīng)該規(guī)范化、法治化，要求行政權(quán)力應(yīng)受法律制約。自十五大提出建設(shè)社會(huì)主義法治國家以來，法律本位的行政運(yùn)行文化觀逐漸在新的時(shí)期取得了主導(dǎo)地位。

4、行政公共關(guān)系文化

從中世紀(jì)后期開始，英國人就一直以一種獨(dú)立存在的個(gè)性反對宗教的桎梏和封建專制，主體性意識(shí)逐漸增強(qiáng)。英國工業(yè)革命前夕，人性解放、文藝復(fù)興、新教倫理以及其后的啟蒙運(yùn)動(dòng)，形成了英國民主、自由的思想。英國的行政公共關(guān)系文化強(qiáng)調(diào)民治，民治是民主的前提。此外，英國傳統(tǒng)文化中存在著妥協(xié)、節(jié)制的精神，且具有較強(qiáng)的合作性，加之傳統(tǒng)的保守主義精神，決定了英國政治、行政改革的漸進(jìn)性和穩(wěn)定性。

依附服從型行政公共關(guān)系文化觀從我國的封建官僚專制體制下一直存續(xù)到新中國成立后的計(jì)劃集權(quán)體制時(shí)期，這一時(shí)期的社會(huì)民眾的人格基礎(chǔ)是權(quán)威崇拜以及對權(quán)威的依附。但隨著社會(huì)的逐漸開放與發(fā)展，人們的自主觀念、權(quán)利意識(shí)、參與精神日益增強(qiáng)，自主參與型的價(jià)值取向模式逐漸取代傳統(tǒng)的行政公共關(guān)系觀。人們?yōu)榱司S護(hù)自身利益，政治參與度不斷增大，試圖去影響政府過程，并促使行政系統(tǒng)發(fā)生相應(yīng)的變化；同時(shí)，各個(gè)層級(jí)的行政主體、社會(huì)團(tuán)體也要求決策過程的民主參與權(quán)。

三、 結(jié)語

系統(tǒng)論與生態(tài)學(xué)認(rèn)為，任何實(shí)踐都是在具體的生態(tài)環(huán)境中發(fā)生于運(yùn)行的，且只能在與生態(tài)環(huán)境的互動(dòng)過程中實(shí)現(xiàn)自身的維持與發(fā)展。我們應(yīng)該結(jié)合具體的行政生態(tài)環(huán)境更有效地理解和把握自身的維持與發(fā)展。但有利的行政生態(tài)環(huán)境既需要摒棄傳統(tǒng)行政生態(tài)環(huán)境中不利的因素，也需要借鑒他國行政生態(tài)環(huán)境中有價(jià)值的因素。對我國和英國行政生態(tài)要素的各個(gè)組成進(jìn)行比較研究，可以讓我們更加深刻的了解到我國在經(jīng)濟(jì)生態(tài)、政治生態(tài)以及文化生態(tài)上與發(fā)達(dá)國家之間的差異所在，從而可以有針對性的對我國行政生態(tài)環(huán)境進(jìn)行改造。

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（作者單位：武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院）