提高國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化研究

摘 要：黨的十八屆三中全會(huì)明確把財(cái)政定義為國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，由此財(cái)政的重要作用得以凸顯。財(cái)稅體制的改革對(duì)于市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的發(fā)揮以及社會(huì)公平正義目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)都具有重要意義。要以財(cái)稅體制改革為突破口，提升國(guó)家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：財(cái)政；財(cái)稅體制；治理能力；現(xiàn)代化

中圖分類(lèi)號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2015）11-0037-02

根據(jù)黨的十八屆三中全會(huì)的部署精神，財(cái)政已經(jīng)被視為國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，也就是說(shuō)財(cái)政不是我們通常所理解的收錢(qián)和花錢(qián)的事情這么簡(jiǎn)單，收錢(qián)和花錢(qián)只是一般意義上的收入和支出，財(cái)政也不只是很多人一起來(lái)花錢(qián)，一起來(lái)理財(cái)，財(cái)政絕不僅僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)杠桿，以往對(duì)財(cái)政的定義已經(jīng)不足以適應(yīng)改革的需要。更重要的財(cái)政定義不僅僅指“財(cái)”還包括“政”，這個(gè)“政”其實(shí)就在強(qiáng)調(diào)它是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，對(duì)財(cái)政的定義的高度是前所未有的。

一、財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱

以前我們更多把財(cái)政跟收入和支出，跟收錢(qián)和花錢(qián)聯(lián)系在一起。黨的十八屆三中全會(huì)提出了全面深化改革的總目標(biāo)，即完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。財(cái)政應(yīng)該是在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化里面，找到它應(yīng)有的位置，財(cái)政視為國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱這個(gè)定位，應(yīng)該與全面深化改革的總目標(biāo)是一致的。也就是說(shuō)國(guó)家的現(xiàn)代化建設(shè)離不開(kāi)財(cái)政制度的現(xiàn)代化，財(cái)政制度現(xiàn)代化是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容之一。財(cái)政它是經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)問(wèn)題的交匯點(diǎn)，它不是簡(jiǎn)單的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，也不是簡(jiǎn)單的政治問(wèn)題，而是經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)各種問(wèn)題的交匯點(diǎn)。財(cái)政改革不是指某個(gè)部門(mén)的改革，而是一個(gè)綜合的改革，財(cái)政改革的目標(biāo)非常明確，要服從于整個(gè)國(guó)家改革的總目標(biāo)，就具體而言財(cái)政體制的科學(xué)與否，和整個(gè)國(guó)家的長(zhǎng)治久安是密切相關(guān)的，換句話(huà)說(shuō)，財(cái)政的新定位可以理解為黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)財(cái)政制度賦予了新的使命。實(shí)際上更加突出了財(cái)政應(yīng)有的功能，或者說(shuō)財(cái)政本來(lái)就有這種功能，只是過(guò)去我們更多把財(cái)政注意到“財(cái)”的方面，而忽略了“政”的方面。

二、通過(guò)完善立法來(lái)推動(dòng)財(cái)稅體制改革

財(cái)稅領(lǐng)域要完善立法，法制化的國(guó)家建設(shè)是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容之一。如果說(shuō)一個(gè)現(xiàn)代化國(guó)家沒(méi)有法治，我們很難理解，對(duì)應(yīng)的財(cái)稅領(lǐng)域的立法工作必須加快。簡(jiǎn)單說(shuō)所有的財(cái)稅活動(dòng)應(yīng)該在法律規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行，但是目前中國(guó)財(cái)稅活動(dòng)的依據(jù)，主要是行政法規(guī)，立法層次較低，有的甚至是規(guī)定或者是通知，一些法律亟待修訂，已有的法律比如像預(yù)算法就亟待修訂，需要有效規(guī)范財(cái)政收支活動(dòng)。

現(xiàn)行的預(yù)算法，對(duì)地方政府發(fā)展做出了非常嚴(yán)格的限定，國(guó)務(wù)院特殊批準(zhǔn)的例外，就是說(shuō)在一定情況下地方財(cái)政是不許赤字的，地方政府是不能借錢(qián)的。但現(xiàn)實(shí)當(dāng)中存有大量的地方政府性債務(wù)，中國(guó)地方政府性債務(wù)規(guī)模有10.7萬(wàn)億，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)基本在可控范圍內(nèi)，為什么這么說(shuō)呢？地方政府性債務(wù)不等于地方政府直接債務(wù)，只有其中的少數(shù)財(cái)務(wù)可能轉(zhuǎn)化為地方政府直接債務(wù)，而即使把這些全部都視為地方政府直接債務(wù)，從整個(gè)國(guó)家的層面來(lái)說(shuō)，債務(wù)負(fù)擔(dān)率也不會(huì)達(dá)到國(guó)際警戒線(xiàn)，也不會(huì)達(dá)到60%。但是如果不對(duì)地方性債務(wù)進(jìn)行有效監(jiān)控的話(huà)，未來(lái)的問(wèn)題可能就很?chē)?yán)重，所以希望在未來(lái)能夠通過(guò)立法，能夠通過(guò)修訂預(yù)算法，能夠賦予地方政府適當(dāng)?shù)膫鶆?wù)融資權(quán)限，使地方政府在明處借錢(qián)，而不是在暗處，這樣使得財(cái)政部門(mén)能夠統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，然后再對(duì)財(cái)政活動(dòng)進(jìn)行有效的監(jiān)督，這個(gè)問(wèn)題就可以解決了。另外一方面，稅收立法也是非常薄弱的領(lǐng)域，我國(guó)征稅活動(dòng)所依據(jù)的法律包括一部稅收程序法和三部稅收實(shí)體法。稅收實(shí)體法中的企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、車(chē)船稅三大稅種以外的70%以上的稅收收入，依據(jù)的是條例或者是暫行條例，法律欠缺穩(wěn)定性。

社會(huì)各界對(duì)稅收制度的確定性和穩(wěn)定性的訴求越來(lái)越高，所以稅收立法應(yīng)該要有一個(gè)明確的時(shí)間表。從總體上看，稅收立法應(yīng)該和改革進(jìn)程一致，比如說(shuō)營(yíng)業(yè)稅改增值稅的試點(diǎn)工作，從2012年1月1號(hào)上海開(kāi)始，現(xiàn)在已經(jīng)覆蓋到全國(guó)，當(dāng)然現(xiàn)在還只是對(duì)部分行業(yè)進(jìn)行試點(diǎn)，原來(lái)是交通運(yùn)輸業(yè)和部分服務(wù)業(yè)我們是1+6，現(xiàn)在是1+7，在這么做的情況下，增值稅立法工作和試點(diǎn)工作要相適應(yīng)，在試點(diǎn)的基礎(chǔ)之上要形成新的增值稅制，我們過(guò)去的增值稅制，其實(shí)主要是為制造業(yè)設(shè)計(jì)的。營(yíng)改增實(shí)際上提出一個(gè)問(wèn)題，那就是增值稅再造，要重新設(shè)計(jì)增值稅制，讓它既能夠適應(yīng)制造業(yè)發(fā)展的需要，又能夠跟現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展兼容。那么增值稅的立法應(yīng)該和這個(gè)進(jìn)程相適應(yīng)，其他稅法道理也是一樣的，對(duì)于法制化國(guó)家建設(shè)來(lái)說(shuō)要完善立法，需要做的事情還有好多，要構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度，才能符合現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)的要求呢。因此提出了透明預(yù)算，政府所做的事情應(yīng)該盡可能公開(kāi)透明，對(duì)于資金的收入和支出的全過(guò)程，除了極少數(shù)涉及國(guó)家機(jī)密之外都要公開(kāi)，公開(kāi)之后由社會(huì)來(lái)評(píng)判，由相關(guān)部門(mén)、由人大代表、由各種各樣的機(jī)構(gòu)來(lái)做評(píng)判，如果這么去做的話(huà)，一些難題就會(huì)迎刃而解。所以改革既需要勇氣，更需要智慧，可以通過(guò)技術(shù)的改革來(lái)推動(dòng)制度改革。

形成事權(quán)，說(shuō)白了，就是解決政府要做什么？事權(quán)問(wèn)題，應(yīng)該屬于行政管理體制的問(wèn)題，屬于政治體制的問(wèn)題，但是我們講到財(cái)政制度改革，有財(cái)有政，政這個(gè)里面體現(xiàn)了政治制度，那么事權(quán)的明確問(wèn)題，自然而然變成是一個(gè)與財(cái)政制度改革密切相關(guān)的問(wèn)題，政府有哪些事權(quán)必須明確，當(dāng)前中國(guó)政府正在轉(zhuǎn)變職能，比如說(shuō)現(xiàn)在提到了地方政府原則上不能再新建國(guó)有企業(yè)了，那么這一個(gè)規(guī)定如果得到很好地貫徹，我們剛才前面所說(shuō)的地方政府性債務(wù)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大問(wèn)題，就可以在很大程度上得到解決。

那么我們現(xiàn)在談轉(zhuǎn)變政府職能，這是一個(gè)政府改革的問(wèn)題，我們明確提出了改革的目標(biāo)，在經(jīng)濟(jì)上面我們可以看到，仍然要堅(jiān)持市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，但是簡(jiǎn)單說(shuō)，市場(chǎng)能做的事就交給市場(chǎng)做，市場(chǎng)不能做政府做得更好，才由政府做，社會(huì)能做的事情就交給社會(huì)，社會(huì)做不好，政府做得更好，才要交給政府，這是明確事權(quán)的基本原則。當(dāng)然原則是簡(jiǎn)單的，現(xiàn)實(shí)當(dāng)中有的時(shí)候出現(xiàn)這種情況，本來(lái)市場(chǎng)做得更好，但是因?yàn)槲覀兏母锏钠瘘c(diǎn)是傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，也就是說(shuō)本來(lái)是市場(chǎng)做的事情，但是政府已經(jīng)做了，在這個(gè)時(shí)候市場(chǎng)和市場(chǎng)的作用就得不到充分發(fā)揮，我們就努力創(chuàng)造條件，讓市場(chǎng)和社會(huì)作用得到充分的發(fā)揮，要拆除阻礙市場(chǎng)和社會(huì)作用的藩籬，要把這個(gè)籬笆給拆掉，不是一件容易的事情。剛才我們說(shuō)了，政府信息的有效公開(kāi)，可以促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，會(huì)讓政府職能轉(zhuǎn)變的步伐會(huì)更快一些。

三、明確事權(quán)，合理劃分中央與地方權(quán)責(zé)

有什么樣的事權(quán)，往往意味著對(duì)應(yīng)的支出責(zé)任。明確事權(quán)，不能不考慮對(duì)財(cái)政支出的影響和財(cái)政的承載能力。巧婦難為無(wú)米之炊，如果事權(quán)的界定超過(guò)了財(cái)政的能力，最后的結(jié)果對(duì)政府來(lái)說(shuō)相當(dāng)于許空諾，它只會(huì)損害政府的公信力，這與現(xiàn)代國(guó)家治理理念嚴(yán)重不符。現(xiàn)代國(guó)家治理理念首先要強(qiáng)調(diào)公信力，因此要調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性。黨的十八屆三中全會(huì)提出要發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，這是非常務(wù)實(shí)的一種提法。中央與地方財(cái)政關(guān)系的規(guī)范化，是現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)的重要內(nèi)容之一，中央和地方財(cái)政關(guān)系的規(guī)范化，我們可以理解為分稅制財(cái)政管理體制改革的延續(xù)，1994年進(jìn)行了分稅制財(cái)政管理體制改革，這個(gè)改革注重發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，它的實(shí)質(zhì)應(yīng)該是分級(jí)財(cái)政，那么未來(lái)應(yīng)該要突破1994年分稅制財(cái)政管理體制改革的一些局限性，收入的劃分，不應(yīng)該只是分稅，因?yàn)檎莆盏馁Y源不只是稅收，政府還掌握著大量的國(guó)有資源，國(guó)有資源會(huì)帶來(lái)租金收入，政府控制大量的國(guó)有企業(yè)，國(guó)有企業(yè)有效益就會(huì)分紅，所以現(xiàn)在如果要提分級(jí)財(cái)政管理體制，合理的提法是分稅、分租、分利相結(jié)合的分級(jí)財(cái)政管理體制。

過(guò)去我們?cè)谟懻撝醒牒偷胤疥P(guān)系的時(shí)候，總是糾纏于集權(quán)和分權(quán)，是多集中還是少集中，是多分權(quán)還是少分權(quán)，而真正怎么分卻不一定有一個(gè)最理想的方案，但是應(yīng)該有一個(gè)原則，即哪一級(jí)政府提供的公共服務(wù)最有效率，那么這個(gè)公共服務(wù)就應(yīng)該由這級(jí)政府來(lái)提供。影響全局的事權(quán)自然應(yīng)該歸中央，例如國(guó)防、外交等，是國(guó)家保證長(zhǎng)治久安的需要，是維持國(guó)家統(tǒng)一的需要，而帶有地方特征的事權(quán)，應(yīng)由地方政府來(lái)做。比如公共服務(wù)、消防、道路清潔、垃圾處理，主要覆蓋本地區(qū)，從事權(quán)的劃分來(lái)說(shuō)應(yīng)該屬于地方提供的公共服務(wù)，但是因?yàn)樗鼛в械貐^(qū)間的外部性，完全可以由地方政府合作來(lái)提供，由中央承擔(dān)事權(quán)，可以通過(guò)委托的方式交給地方政府來(lái)做。確定好提供方式之后，還有提供標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題。例如養(yǎng)老保障各地情況差異很大，有的地方可能是支出壓力特別大，有的地方支出壓力相對(duì)比較少，那么在這種背景下，中央如果統(tǒng)一的話(huà)，怎么保證中央提供的服務(wù)不會(huì)低于提供的最好地方的公共服務(wù)呢。我們不可能采取一種平均化的措施，平均化的措施對(duì)于提供水平相對(duì)比較差的地方會(huì)滿(mǎn)意，但是對(duì)于提供水平相對(duì)好的地方就會(huì)不滿(mǎn)意。如果按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)我們可以看到，上收事權(quán)意味著支出壓力的累積，而且從政府職能的轉(zhuǎn)變、從政府改革的角度來(lái)看，經(jīng)濟(jì)建設(shè)的職能越來(lái)越少，養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、社會(huì)保障的職能在集中。要形成科學(xué)的財(cái)稅體制，事權(quán)的劃分應(yīng)該是動(dòng)態(tài)的，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展、信息技術(shù)的發(fā)展，都會(huì)影響財(cái)政管理機(jī)制的選擇。當(dāng)務(wù)之急是要確立一個(gè)原則，保證事權(quán)劃分的確定性和穩(wěn)定性。劃分之后保持相對(duì)的穩(wěn)定，如果確定性、穩(wěn)定性解決了，地方的積極性就會(huì)得到充分的體現(xiàn)。如果調(diào)動(dòng)積極性的角度來(lái)說(shuō)，每一次事權(quán)的調(diào)整都應(yīng)該有對(duì)應(yīng)的財(cái)權(quán)和財(cái)力的轉(zhuǎn)移。

這就涉及改革稅制與稅負(fù)穩(wěn)定。稅制改革本身就是財(cái)稅改革的重要內(nèi)容，要明確改革怎么改，改革的目標(biāo)是什么，改革之后會(huì)產(chǎn)生什么樣的結(jié)果。稅制改革還要保證稅負(fù)的穩(wěn)定，就是說(shuō)在穩(wěn)定稅負(fù)的前提下進(jìn)行的改革，這個(gè)提法跟之前的結(jié)構(gòu)性減稅似乎有一定的差距，結(jié)構(gòu)性減稅是2008年實(shí)施積極財(cái)政政策的背景下提出來(lái)的，希望通過(guò)減稅來(lái)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。現(xiàn)在提穩(wěn)定稅負(fù)是不是意味著減稅不可行呢？不是這樣的，我們提穩(wěn)定稅負(fù)是因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)當(dāng)中各種公共服務(wù)的支出壓力巨大，財(cái)政收入必須保持穩(wěn)定，所以從保證制度的穩(wěn)定性來(lái)看，財(cái)政收入規(guī)模必須保持基本穩(wěn)定，而稅收是財(cái)政收入最主要的來(lái)源，所以我們提穩(wěn)定稅負(fù)。

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