治理視域下的政府職能定位與轉(zhuǎn)型研究

摘 要：黨的十八屆三中全會提出，全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。政府的轉(zhuǎn)型與定位是建設(shè)現(xiàn)代化國家治理體系的關(guān)鍵所在。政府應(yīng)按照國家治理體系現(xiàn)代化的要求，更新理念、轉(zhuǎn)變職能、深化改革，定位于建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。從國家治理體系現(xiàn)代化的整體性出發(fā)，政府職能轉(zhuǎn)型與定位要在理順政府內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上理順政府與市場的關(guān)系、理順政府與社會的關(guān)系、加快政府法治化進程。

關(guān)鍵詞：國家治理體系；政府職能；法治政府；服務(wù)型政府

中圖分類號：D63 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2015）11-0001-02

黨的十八屆三中全會指出，全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[1]。從管理到治理是一次重大的變革，意味著從政府一元中心向政府、市場、社會多元協(xié)同治理的轉(zhuǎn)變。政府治理與國家治理具有交集關(guān)系，國家治理現(xiàn)代化目標的實現(xiàn)主要是通過國家行政體系為代表的治權(quán)體系來實現(xiàn)的[2]，國家治理體系現(xiàn)代化要求政府更新理念、轉(zhuǎn)變職能，治理主體的多元化，要求政府、市場、社會有各自清晰、明確的職責邊界和作用范圍，互補合作，發(fā)揮各自優(yōu)勢，實現(xiàn)政府、市場、社會的動態(tài)平衡，達到協(xié)同治理。在這個過程中，無論是政府內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的重理，還是政府與市場關(guān)系的重塑、政府與社會關(guān)系的重建，都取決于政府角色的轉(zhuǎn)型與定位。政府的轉(zhuǎn)型與定位是建設(shè)現(xiàn)代化國家治理體系的關(guān)鍵所在。因此，要按照國家治理體系現(xiàn)代化的要求積極推動政府職能轉(zhuǎn)型與定位。

一、現(xiàn)代化國家治理體系中政府職能的定位

現(xiàn)代化國家治理體系中政府的轉(zhuǎn)型與定位就是明確政府的角色，明確政府該做什么、不該做什么。政府的改革目標和發(fā)展方向是為實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化服務(wù)的，與之緊密相連。黨的十八屆三中全會為此指明了方向，那就是建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。

（一）建設(shè)法治政府

國家治理體系的現(xiàn)代化要求政府的運行方式必然是法治的，法治政府是政府真正履行服務(wù)職能的前提，只有消除人治的隱患才能使改革目標得到真正的落實。國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，有賴于各個領(lǐng)域的法治化。只有依靠法治才能推動深化改革，運用法治思維和法治方式科學決策、謀劃全局、推動發(fā)展。只有依靠法治才能促進科學發(fā)展，使多元的利益主體能夠形成和凝聚改革發(fā)展的共識，依法維護和追求各自的合法利益，實現(xiàn)依法治理。只有依靠法治才能維護穩(wěn)定，化解社會矛盾，在法治軌道上解決改革過程中出現(xiàn)的各種問題。建設(shè)法治政府的目標定位，有利于規(guī)范政府權(quán)力的運作方式、推進依法行政、提升政府的公信力，有利于社會主義市場經(jīng)濟健康、快速發(fā)展，有利于整個社會的和諧穩(wěn)定，是實現(xiàn)協(xié)同共治的前提和保障。

（二）建設(shè)服務(wù)型政府

服務(wù)型政府是新形勢下，黨和政府提出的行政管理體制改革的目標。黨的十七大報告提出，加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府。黨的十七屆五中全會做出了加快服務(wù)型政府建設(shè)的重大決策。黨的十八大報告提出，建設(shè)職能科學、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。黨的十八屆三中全會結(jié)合全面深化改革的需要對服務(wù)型政府建設(shè)進行了進一步發(fā)展和完善。改革開放以來，黨中央、國務(wù)院不斷推進行政管理體制改革和服務(wù)型政府建設(shè)，取得了明顯成效。政府職能逐漸向公共服務(wù)轉(zhuǎn)變，政府結(jié)構(gòu)有所優(yōu)化，政府效率有所提升。但總體上，與經(jīng)濟社會發(fā)展的要求相比，政府轉(zhuǎn)型還不到位，錯位、越位、缺位并存，加快服務(wù)型政府建設(shè)勢在必行。首先，建設(shè)服務(wù)型政府是政治體制改革的重要內(nèi)容，政府作為治理的重要主體，必須適應(yīng)國家治理體系的發(fā)展要求。其次，建設(shè)服務(wù)型政府是適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的必然要求，政府的主要職能就是為市場和社會提供有效、滿意的服務(wù)，提供良好運行條件和環(huán)境保障。最后，建設(shè)服務(wù)型政府是加強政府自身建設(shè)的重要任務(wù)，是政府的自我革命，促進政府治理能力和服務(wù)能力的提升。

二、現(xiàn)代化國家治理體系中政府職能轉(zhuǎn)型的路徑

在全面深化改革的新形勢、新任務(wù)下，實現(xiàn)從“一元”到“多元”、從“人治”到“法治”、從“重管理”到“重服務(wù)”的轉(zhuǎn)變，構(gòu)建法治政府和服務(wù)型政府，必須從國家治理體系現(xiàn)代化的整體性出發(fā)[3]，理順政府內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，建立政府、市場、社會關(guān)系的動態(tài)平衡，加快政府法制化進程。

（一）理順政府與市場的關(guān)系

黨的十八屆三中全會提出，經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。這是一次重要的突破，是對政府和市場關(guān)系的重新定位。改革開放以來，我國一直探索和實踐中，不斷認識和發(fā)展政府與市場關(guān)系，但始終沒有離開“基礎(chǔ)性作用”，沒有把資源配置的決定權(quán)交給市場[4]。這造成政府與市場爭利的現(xiàn)象，政府過多的干預(yù)市場，管得多、管得細、管得亂，該管的沒管好、不該管的非要管。現(xiàn)代化的國家治理體系要求重塑政府與市場關(guān)系，政府必須簡政放權(quán)，使市場在資源配置中起決定性作用，同時更好地發(fā)揮政府的作用，把該管的事情管好、管到位。

第一，簡政放權(quán)、發(fā)揮市場決定性作用。市場是有效資源配置的手段，市場經(jīng)濟是人類發(fā)展社會中最為有效的發(fā)展生產(chǎn)力、增強社會發(fā)展活力的手段。隨著我國進程的不斷推進，市場經(jīng)濟體制越來越完善，市場在經(jīng)濟發(fā)展中的作用越來越被人們重視。因此，要充分發(fā)揮市場的作用就應(yīng)該放權(quán)于市場，把應(yīng)該由市場決定的還給市場，限制政府在資源配置中的行政干預(yù)。加強市場的作用，要加大行政審批的改革力度，簡政放權(quán)，在法律、法規(guī)的范圍內(nèi)將行政審批權(quán)取消、下放，增強市場在配置中的推動作用。

第二，加強宏觀調(diào)控和監(jiān)管、營造良好的市場發(fā)展環(huán)境。市場和政府是資源配置中的主體，強調(diào)市場重要作用的同時并不能否定政府的作用。政府在市場中發(fā)揮良好的作用，是市場更好地發(fā)揮作用的前提和保障。由于市場并不是完美的，市場規(guī)則也不是人人都遵從的，這就更需要政府的監(jiān)管作用。在市場經(jīng)濟中，政府的作用主要是保證宏觀經(jīng)濟環(huán)境的穩(wěn)定、提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)、保證市場中的公平競爭、加強市場監(jiān)管維護市場秩序以及彌補市場失靈等。因此，在放權(quán)于市場的同時，政府應(yīng)當擔當好市場體系調(diào)控者和監(jiān)管者的責任，為市場體系的健康運行提供良好的社會環(huán)境。

（二）理順政府與社會的關(guān)系

社會是政府和市場的補充，是國家治理體系中的重要主體之一。我國不僅確立了社會生活秩序的自主性，同時也開始培養(yǎng)民間組織，為民間組織參與社會管理，與國家協(xié)同治理社會提供通道。這就為重新界定政府和社會的關(guān)系，推進國家模式的創(chuàng)新和發(fā)展提供了新的途徑。

第一，創(chuàng)新管理體制、培育社會組織發(fā)展。服務(wù)型政府要清晰地界定自己的職能范圍，防止泛行政化的現(xiàn)象。讓政府和社會各司其職，這就需要加快事業(yè)單位分類改革，推動事業(yè)單位與主管部門理順關(guān)系和去行政化，放權(quán)與社會。政府要充分尊重市場經(jīng)濟、多元文化、開放的社會條件下社會秩序的生成和演化的內(nèi)在規(guī)律，要積極培養(yǎng)社會組織，使社會整合過程中獲得新的組織載體，主要包括社會團體、基金會以及民辦非企業(yè)單位等社會組織形式。

第二，引導社會組織參與社會治理、激發(fā)社會組織活力。傳統(tǒng)的治理模式是以增長壓倒一切、穩(wěn)定壓倒一切，這種治理模式造成政府包攬社會事務(wù)以及短期化的治理取向，忽略通過培育公民社會來建立社會秩序的方式。這種維穩(wěn)方式也是不計后果、不擇手段的社會靜態(tài)穩(wěn)定，其加劇了我國社會轉(zhuǎn)型過程中的風險。市場經(jīng)濟實質(zhì)上是自由平等以及法制的經(jīng)濟。是普通的公眾個體意識到自己具有的合理合法的個人權(quán)益，他們以社會組織或是個體的名義向政府表達自己的利益訴求。通過培育公民社會可以激起公民通過社會組織以及其他非政府組織的方式參與社會管理的積極性，可以充分發(fā)揮公民的利益訴求表達和公共服務(wù)供給的社會作用。

（三）加快法治政府建設(shè)進程

黨的十八屆四中全會指出，全面推進依法治國，總目標是建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家[5]。目前法治建設(shè)還存在諸多問題，必須深入推進依法行政，加快建設(shè)法治政府。進行法治建設(shè)是政府職能轉(zhuǎn)型的根本保障，是政府治理體系現(xiàn)代化建設(shè)中的重要突破口。

第一，堅持依法行政。政府職能的轉(zhuǎn)型要堅持有法必依，依法行政。政府作為公權(quán)力的代表，政府人員要自覺學法、守法、用法。切實提高法律在我國發(fā)展中的地位和有效作用以及運用法律的手段和思維方式解決社會問題的能力。政府要根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定職能職權(quán)依法行政、行使職責，要排除政府行政中的人治，增進執(zhí)法過程中的公平性。依法行政還要明確各個政府部門的法定職責、減少執(zhí)法的層級以減少政府在社會管理中的多頭執(zhí)法和亂執(zhí)法問題。因此，依法行政是政府職能轉(zhuǎn)變的重要保障。

第二，推進政務(wù)公開。政府職能轉(zhuǎn)型過程中還要全面推進政務(wù)公開，政務(wù)公開是社會參與社會事務(wù)、監(jiān)督政府過程中資訊獲取的主要途徑。政務(wù)公開重點要做到信息公開，政府要切實貫徹信息公開條例，要積極公開法律規(guī)定的信息，要向全社會開放。要推進財政預(yù)算、公共資源配置以及重大民生建設(shè)項目等領(lǐng)域內(nèi)的政務(wù)公開，以促進政府在提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)過程中的公平公正。

第三，強化行政監(jiān)督與問責。一方面要切實加強上級行政機關(guān)對下級的監(jiān)督和領(lǐng)導，及時糾正不當?shù)男姓袨?。要切實發(fā)揮審計和監(jiān)察部門的作用，依法履行職責，對財政預(yù)算、投資、工程建設(shè)以及政府的其他行為進行審計和監(jiān)管[6]。另一方面，要切實發(fā)揮社會的監(jiān)督作用，要積極培養(yǎng)公民、社會組織和其他團體對政府的監(jiān)督意識，鼓勵他們監(jiān)督政府行為，拓展這些社會組織的監(jiān)督通道。通過兩方面的努力強化我國行政機關(guān)的監(jiān)督和問責機制，促進行政機關(guān)的廉政建設(shè)。

參考文獻：

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[2]王浦劬.國家治理、政府治理和社會治理的含義及其相互關(guān)系[J].國家行政學院學報，2014（3）：11-17.

[3]王玉.邏輯與路徑——轉(zhuǎn)變政府職能與完善政府權(quán)責體系[J].理論探討，2014（1）：166-169.

[4]盧中原.政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)允巧罨母锏闹攸c[J].國家行政學院學報，2013（6）：10-11.

[5]中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定[N].人民日報，2014-10-29.

[6]楊小軍.從法律與行政關(guān)系論政府職能法治化[J].國家行政學院學報，2013（3）：67-71.