日本私立大學的經(jīng)營自主權(quán)問題研究

[摘 " " " " "要] "日本私立大學在數(shù)量、層級、質(zhì)量等多方面取得的成就得到了世界矚目。能取得如此巨大成就在很大程度上得益于日本私立大學的辦學自主性理念。從日本私立大學的發(fā)展、相關(guān)法律法規(guī)和自主經(jīng)營現(xiàn)狀進行分析，以期對我國的民辦大學發(fā)展有所借鑒。

[關(guān) " 鍵 " "詞] "自主權(quán);法律行政;大學審議會;學校法人

[中圖分類號] "G649 " " " " " [文獻標志碼] "A [文章編號] "2096-0603（2015）09-0050-02

一、日本私立大學發(fā)展簡史

日本的私立大學發(fā)展歷史悠久。1918年，日本政府頒布《大學令》，指出“私學也是‘為國家之需要的’高等教育組織”?！洞髮W令》的頒布，使早稻田大學和慶應義塾大學等八所私立大學得到政府的正式認可，從而確立了民間財團法人等辦學主體的法律地位，私立大學得到了迅速發(fā)展。但是大學的經(jīng)營權(quán)限，仍然受到諸多限制。

日本在第二次世界大戰(zhàn)戰(zhàn)敗以后，在教育公平、民主的思想指導下，進行了由美國占領(lǐng)軍主導的教育民主化改革。在此改革的浪潮之下，日本的高等教育體系也發(fā)生了重大變化，私立大學在規(guī)模和數(shù)量上都取得了高速發(fā)展。根據(jù)2010年統(tǒng)計資料顯示，日本私立大學的總數(shù)達到597所，占全國大學總數(shù)的76.7%，學生總數(shù)達到2，087，200人，占全國在校大學生總數(shù)的73.6%?？梢哉f，無論是學校數(shù)量還是在校學生人數(shù)，私立大學都占據(jù)了日本高等教育的絕大多數(shù)，在日本高等教育由精英化向大眾化過渡的過程當中發(fā)揮了極大的作用。

日本的私立大學能夠短短幾十年時間里取得如此大的發(fā)展，離不開政府的積極推動和規(guī)范的管理手段。政府通過一系列法律法規(guī)，對私立大學實行宏觀管理，私立大學有相當大的經(jīng)營自主權(quán)，注重發(fā)展個性，能夠辦出自己的特色。

二、《私立學校法》等法律法規(guī)的頒布，為私立大學的“自主性”和“獨立性”提供了法律保障

日本政府對私立大學實行法制原則下的教育行政，“法律行政”是其行政管理的基本原則。而私立大學的相關(guān)法律法規(guī)，可以分為直接法律、相關(guān)法律及由文部省制定的各實施規(guī)則組成。直接法律有私立學校振興助成法、私立學校法、日本私立學校振興·共濟事業(yè)團法等。相關(guān)法律有學校教育法、教育基本法、國有財產(chǎn)法、地方自治法等。這一系列的法律法規(guī)，都為日本私立大學的辦學自主權(quán)提供了法律保障。

首先，作為國家教育的根本大法的《教育基本法》，其第八條中就明確規(guī)定，國家和地方公共團體必須尊重私立學校的自主性，必須通過幫助或其他方式來促進私立學校的振興。

1949年，日本政府通過了《私立學校法》。自主性、公益性、政府公共經(jīng)費的導入稱為《私立學校法》的三大基石。與其他法律的制定背景不同，《私學教育法》是在廣大私立學校相關(guān)人士的推動下制定的。1946年12月，日本全國三千余所私立學校組成“日本私學團體總聯(lián)合會”，各個私立學校及相關(guān)人士紛紛向政府和國會請愿，要求設立私立學校相關(guān)的直接法律。在他們的強烈要求之下，《私立學校法》以政府提出的形式在國會進行討論，法律的細節(jié)和條文的制定都以私立學校自身立場出發(fā)，盡可能避免政府權(quán)力的制約。因此，確保私立學校的“自主性”是《私立學校法》的最本質(zhì)特征。

《私立學校法》總則中明確指出：“該法律目的在于，依照私立學校的特性，尊重其自主性，弘揚其公共性，從而謀求私立學校的健康發(fā)展?！睆姆蓪用娲_認了私立學校作為公共教育機構(gòu)的自主性原理。而延伸到私立大學層面，政府應當對私立大學的自治給予尊重，私立大學則應當積極主張自身的獨立性。政府方面為消除對私立大學的強權(quán)管制形象，將私立大學的管理機構(gòu)的名稱由“監(jiān)督廳”改為“所轄廳”。在《私立學校法》中也盡量避免使用“監(jiān)督”“指導”等詞匯。當然，從另一方面來講，由于教育機關(guān)的社會性和公共性的屬性，私立大學也必須服從相應的法律法規(guī)，服從一定程度的行政監(jiān)督管理。

三、經(jīng)營自主權(quán)

私立大學的經(jīng)營自主權(quán)，主要表現(xiàn)在大學審議會制度和學校法人制度的建立上。

（一）大學審議會制度

對私立學校的政府行政管理，《私立學校法》也做出了相應規(guī)定。文部大臣和都道府縣的知事負責私立教育的管理，而為了對政府的行政管理形成制約，盡可能限制其對私立學校的行政干預，《私立學校法》第二章中還對私立學校審議會的建立作出了規(guī)定。審議會屬于咨詢性質(zhì)的機構(gòu)，可以說是政府和私立大學之間的中間組織，經(jīng)費由政府負擔，雖然審議會不是國家行政機關(guān)，但握有審定權(quán)，具有很強的權(quán)威性。審議會委員不是國家正式公務員，而是私立教育機關(guān)相關(guān)的專業(yè)人士。由于具有專業(yè)性和廣泛的代表性，在實現(xiàn)政府制定私立大學相關(guān)教育政策決策的民主性、公開性和科學性方面，都起到了重要作用。

關(guān)于審議會對政府教育行政的制約作用，我們可以參照《學校教育法》中的相關(guān)規(guī)定，將政府對公立大學和私立大學的管理權(quán)限加以對比。

《學校教育法》規(guī)定，政府教育主管部門（所轄廳）對學校行使以下權(quán)力：

1.行使學校設置、廢止、設置人變更及其他事項的審批權(quán)。（第四條）

2.下達關(guān)閉學校的行政命令。（第十三條）

3.下達關(guān)于設備、授課等方面的更改命令。（第十

四條）

4.呈報收支預算決算報告。（第十五條）

但是，《私立學校法》中則取消了第3點和第4點的政府行政管理職權(quán)。不僅如此，對于第1點和第2點的行政職能，也加以限制。規(guī)定教育管理部門如果要實行以上職權(quán)，必須事先征求私立學校審議會的意見，否則將被視為非法。

而在私立大學的層面，文部大臣的管理權(quán)限被限定在大學設立的認可權(quán)和關(guān)閉大學的命令權(quán)方面，對于大學的人事、學費、授課及其他運營相關(guān)管理，文部大臣則不享有行政命令等權(quán)力，可以說，《私立學校法》中審議會制度的確立，最大限度地確保了私立大學經(jīng)營方面的自主權(quán)。既體現(xiàn)了教育的公共性，又將政府對大學的影響減到了最低。

（二）學校法人制度的建立

《私立學校法》的制定，將私立大學的經(jīng)營主體形態(tài)由戰(zhàn)前的財團法人，變更為學校法人。學校法人，是“以設置私立學校為目的，以相關(guān)法律為基準而設立的特別法人?！?/p>

根據(jù)民法規(guī)定，一般財團法人的管理部門，不僅行使對法人設立、捐贈相關(guān)行為的許可權(quán)，還行使對法人業(yè)務的全面監(jiān)督權(quán)，可以隨時檢查法人的業(yè)務和會計狀況，甚至取消設立的許可命令或發(fā)出解散命令。與此相對，學校法人是一種特殊的財團法人，其管理機構(gòu)的行政管理權(quán)限被限制在：

1.對法人設立、捐贈行為變更、合并、解散決議的審批權(quán)。

2.對學校經(jīng)營性收益的制止權(quán)和解散學校法人的命令權(quán)。

因此，相對于一般財團法人，學校法人雖仍然要受到管理部門的監(jiān)督，但卻限制了其管轄權(quán)限，而且管理部門在行使這些管轄權(quán)的時候，也必須征詢私立大學審議會的意見。這樣，就盡量排除了管理部門對學校具體經(jīng)營業(yè)務的干涉權(quán)。

（三）經(jīng)費助成與私立大學的自主性

文部省對私立大學的管理，主要是采用經(jīng)濟資助手段。1975年，日本政府通過了《私立學校振興助成法》，政府采用經(jīng)濟資助手段，間接控制私立大學發(fā)展，使私立大學的發(fā)展朝著政府要求的方向邁進。政府的管制和支援均以間接的形式進行。有外國研究者指出，“日本的私立大學盡管自主性很高，但是還能夠得到政府的經(jīng)費補助，這一點讓我們非常羨慕?！比毡菊畬λ搅⒋髮W的經(jīng)費資助逐年增加，為了維護私立大學的自主性理念，政府及大學在預算的使用方面采取了一系列措施。給予私立大學的經(jīng)費助成時，不設定特定的預算使用范圍，預算的分配政府也不直接參與，由各私立大學的相關(guān)人員組成私學振興會等組織團體進行策劃分配。這樣就盡量排除了管理部門對學校具體資金使用情況的干涉權(quán)。

四、私立大學的自主性面臨的新問題

日本私立大學的發(fā)展與高等教育的需求量的增加同步推進。私立大學如何發(fā)展，可以說國家?guī)缀鯖]有設立相應的政策。私立大學幾乎是在市場中自律地發(fā)展而來的。因此，有人提出：“日本高等教育大眾化或規(guī)?；且誀奚|(zhì)量為代價的?！?/p>

為此，政府對私立大學的財政支援的政策性統(tǒng)制方面也在逐年加強。戰(zhàn)后高揚的“私立大學自主性”雖然仍然作為私立大學的基本理念寫在教育基本法和私立學校法當中，但其實質(zhì)卻發(fā)生了一定的改變。在當今條件下，私立大學成為國家人才培養(yǎng)的中堅力量。在供求的調(diào)整、保證教育質(zhì)量方面，僅僅依靠市場和私立大學的自律性調(diào)節(jié)是很難取得良好結(jié)果的。如何參與到政府高等教育的政策決策當中，在“保證教育質(zhì)量”的同時，與國公立大學共同實施社會責任，已成為私立大學的自主性理念面臨的新問題。

參考文獻：

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