專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付瘦身難

在深化財(cái)稅體制改革中，壓縮專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，是其中重要一項(xiàng)。十八屆三中全會(huì)《決定》提出：“清理、整合、規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，逐步取消競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)和地方資金配套?！?/p>

一直以來(lái)，我國(guó)的轉(zhuǎn)移支付體系都存在一般性轉(zhuǎn)移支付過(guò)低、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付過(guò)高的問(wèn)題。由于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付涉及專項(xiàng)資金安排權(quán)，緊密聯(lián)系“部門權(quán)力”，為了爭(zhēng)取更多的專項(xiàng)資金，“跑部錢進(jìn)”現(xiàn)象屢禁不止，同時(shí)也形成專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付“小、散、亂”的特點(diǎn)。

為了規(guī)范此現(xiàn)象，今年起實(shí)施的新預(yù)算法對(duì)轉(zhuǎn)移支付的設(shè)立原則、目標(biāo)、預(yù)算編制方法、下達(dá)時(shí)限等作出了規(guī)定。國(guó)務(wù)院2月出臺(tái)的《關(guān)于改革和完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見(jiàn)》（下稱《意見(jiàn)》）則制定了更為詳細(xì)的細(xì)則。

實(shí)際操作中，地方政府雖努力壓縮專項(xiàng)，但只能針對(duì)省級(jí)及以下財(cái)政。中央一級(jí)壓縮專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的阻力依然很大。

“專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付實(shí)際是權(quán)力配置問(wèn)題，只有上級(jí)政府的決心才能推動(dòng)?！眹?guó)家行政學(xué)院教授時(shí)紅秀對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者表示。

四川定向轉(zhuǎn)移支付改革

在壓縮專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付上，四川省從2013年就自創(chuàng)了定向財(cái)力轉(zhuǎn)移支付改革。具體做法是建立介于“專項(xiàng)”和“一般”之間的過(guò)渡資金，將部分轉(zhuǎn)移支付資金項(xiàng)目管理權(quán)下放市縣，由市縣自主統(tǒng)籌安排，調(diào)動(dòng)市縣積極性，明確市縣主體責(zé)任。

“我們?cè)噲D在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和一般轉(zhuǎn)移支付之間找到一個(gè)過(guò)渡帶。”四川省財(cái)政廳廳長(zhǎng)王一宏向《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者介紹道：“專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付本來(lái)是部門自己負(fù)責(zé)管項(xiàng)目管資金，現(xiàn)在要把它過(guò)渡到誰(shuí)都說(shuō)了不算，按照制度走，不定項(xiàng)目，把轉(zhuǎn)移支付的決策權(quán)交給受益一方，由受益方層級(jí)政府去行使項(xiàng)目管理權(quán)?！?/p>

定向財(cái)力轉(zhuǎn)移支付在規(guī)劃方案初期就堅(jiān)持保持三個(gè)不變：歸屬不變，管資金的部門不變，該部門的基本權(quán)限不變。變的是方式：原來(lái)直接把專項(xiàng)資金分到具體的個(gè)別項(xiàng)目上，現(xiàn)在只需要定方向，把額度分到需要支持的地區(qū)，由該地區(qū)政府根據(jù)實(shí)際情況決定使用方向。

“以教育生活設(shè)施為例，權(quán)屬還在教育廳，但是錢具體給哪所學(xué)校，是建浴室還是宿舍，由當(dāng)?shù)卣f(shuō)了算?！蓖跻缓暾f(shuō)，誰(shuí)花錢誰(shuí)負(fù)責(zé)，權(quán)屬單位今后就照此去做檢查、評(píng)價(jià)。

這種“明確方向、額度下達(dá)、項(xiàng)目備案、績(jī)效掛鉤”的模式，從制度上避免了跑項(xiàng)目、爭(zhēng)資金的問(wèn)題，也是優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)、減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的現(xiàn)實(shí)選擇。把以前過(guò)多過(guò)散的專項(xiàng)，合并起來(lái)改為一般性轉(zhuǎn)移支付。

“現(xiàn)在下發(fā)預(yù)算的時(shí)間明顯提前，以前省里要把錢先分到項(xiàng)目，等齊了要到下半年，現(xiàn)在資金的使用效率大大提高?！蓖跻缓暾f(shuō)。

這將逐步統(tǒng)計(jì)到一般轉(zhuǎn)移支付中，因?yàn)榉弦话戕D(zhuǎn)移支付不帶項(xiàng)目的特征。啟動(dòng)實(shí)施這項(xiàng)改革以來(lái)，四川省級(jí)專項(xiàng)預(yù)算項(xiàng)目壓縮了40%以上。

也有財(cái)稅專家認(rèn)為，按照法律，預(yù)算編制必須要到項(xiàng)目，強(qiáng)調(diào)預(yù)算細(xì)化。這種不到項(xiàng)目的預(yù)算怎么編，如何向人大報(bào)告，值得探討。

山東建立引導(dǎo)基金

山東的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付改革也有較大進(jìn)展。省級(jí)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移資金從2013年的243項(xiàng)壓減到了今年的71項(xiàng)，兩年減少70.8%。今年山東省的一般性轉(zhuǎn)移支付占到公共財(cái)政的62.1%，這意味著專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付只有37.9%，達(dá)到《意見(jiàn)》規(guī)定40%的水平。

改革前山東的專項(xiàng)資金涉及50多個(gè)部門和單位，幾乎每個(gè)政府部門都有專項(xiàng)，有的部門甚至十幾項(xiàng)，不少項(xiàng)目跨部門交叉重復(fù)。

從2013年開始推進(jìn)轉(zhuǎn)移支付改革后，山東采取“壓減一批、結(jié)合一批、調(diào)整一批、整合一批、下放一批、并入一批”的辦法，省級(jí)專項(xiàng)資金從2013年的243項(xiàng)壓減到去年的99項(xiàng)，今年又進(jìn)一步壓減到71項(xiàng)。并且，2015年新增的財(cái)政支出，全部通過(guò)現(xiàn)有資金統(tǒng)籌解決，首次實(shí)現(xiàn)省級(jí)年度預(yù)算不新設(shè)專項(xiàng)。

“今年年初我們安排預(yù)算的時(shí)候，專項(xiàng)資金的數(shù)，統(tǒng)統(tǒng)壓減10%，產(chǎn)業(yè)性資金再拿出30%建立政府引導(dǎo)資金，等于產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域我們壓了40%?！鄙綎|省財(cái)政廳廳長(zhǎng)于國(guó)安對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者說(shuō)。

由此收回資金23.66億元，加上清理收回的到期和一次性項(xiàng)目資金34.18億元，共同用于增加一般性轉(zhuǎn)移支付和公共服務(wù)支出。

山東省財(cái)政廳還將改革進(jìn)行了制度化，出臺(tái)《省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金管理暫行辦法》，給專項(xiàng)資金的設(shè)立和管理定下規(guī)則。按照辦法，今后凡市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)比較充分的領(lǐng)域，一律不再安排專項(xiàng)資金;各級(jí)要在“十三五”前大幅度壓減或取消競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)。

“搞引導(dǎo)資金是改變過(guò)去的部門分錢，引導(dǎo)社會(huì)資本來(lái)參與建設(shè)。這個(gè)基金政府不干預(yù)，只規(guī)定方向，具體的投資由基金公司來(lái)投?！庇趪?guó)安介紹。

山東省準(zhǔn)備用三年時(shí)間拿出100億元，籌建13支左右的基金，吸引社會(huì)資本1000億元。

部委壓專項(xiàng)太難

資料顯示，去年，中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目從220個(gè)減少至150個(gè)左右，壓縮了近三分之一。今年的財(cái)政預(yù)算報(bào)告中，中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付為50764.71萬(wàn)億，其中專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為21534.34萬(wàn)億，占比42.2%。

但是真實(shí)的情況可能并沒(méi)有這么樂(lè)觀。根據(jù)審計(jì)署曾經(jīng)披露的數(shù)據(jù)顯示，2012年專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付加上一般性轉(zhuǎn)移支付中具有限定用途的5項(xiàng)資金后，實(shí)際規(guī)定了專門用途的轉(zhuǎn)移支付占中央轉(zhuǎn)移支付的比例為64.42%。

限定具體用途的一般性轉(zhuǎn)移支付性質(zhì)上等同于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，按此計(jì)算，2012年一般性轉(zhuǎn)移支付的比例僅為35.58%。2013年及2014年的數(shù)據(jù)未披露，但可以想到，2014年真實(shí)的一般性轉(zhuǎn)移支付占比可能比預(yù)想中低。

接近財(cái)政部的相關(guān)人士告訴《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者，合并更多來(lái)自技術(shù)層面，實(shí)際上，各個(gè)分管專項(xiàng)的部委并沒(méi)有被壓縮掉分錢的權(quán)力。今年有部委的專項(xiàng)資金沒(méi)減反增，又增加了數(shù)百億元。

上述內(nèi)部人士表示：“跟省里壓專項(xiàng)靠省委省政府一樣，財(cái)政廳能做的有限。部委一級(jí)情況類似，須要中央的決心和魄力?！?/p>

“現(xiàn)在對(duì)于轉(zhuǎn)移支付的法律法規(guī)，更多的是從管理流程上的改良和規(guī)范，但是離真正的規(guī)范還早著呢，這是公共資源配置的問(wèn)題?！睍r(shí)紅秀說(shuō)。他認(rèn)為厘清政府間事權(quán)和支出責(zé)任，進(jìn)行政府間財(cái)政體制的調(diào)整才是關(guān)鍵。