食藥監(jiān)改革基層焦慮癥

為了確?！吧嗉狻?上的安全，破除多頭管理等問題，2013年3月，國(guó)務(wù)院在新一輪“大部制”改革中組建了國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局。按照改革時(shí)間表，省、市、縣三級(jí)食品藥品監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)改革工作，原則上應(yīng)于2013年年底前完成。但截至目前，食藥監(jiān)管機(jī)構(gòu)的改革仍未完全落實(shí)。問題出在哪里？

“半挑子”改革

“食藥監(jiān)管體制改革的戰(zhàn)略意圖在地方政府層面上打了折扣，改革過渡期太長(zhǎng)，進(jìn)展與效果不甚理想?！苯洗髮W(xué)江蘇省食品安全研究基地首席專家吳林海對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者表示，從實(shí)際進(jìn)程來看，各級(jí)地方政府的機(jī)構(gòu)改革普遍嚴(yán)重滯后，僅有北京、河北、山西、甘肅4省市按預(yù)定時(shí)間完成了省級(jí)層面改革。

截至2014年底，全國(guó)約有30%的市、50%的縣尚未完成實(shí)質(zhì)性改革。業(yè)內(nèi)人士估計(jì)，全國(guó)范圍內(nèi)的食藥機(jī)構(gòu)改革可能要在2015年底才能基本落實(shí)到基層。

一位不愿署名的全國(guó)人大代表向《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者表示，2013年食藥監(jiān)管改革方案落實(shí)得并不好。目前，省級(jí)完成較好，市級(jí)較差，縣級(jí)基本上沒有完成。同時(shí)，由于執(zhí)行方案模式難以統(tǒng)一，造成政策模糊，執(zhí)行落地相對(duì)困難。比如有的地方把質(zhì)檢、工商、食藥三局合并成市場(chǎng)監(jiān)督管理局，導(dǎo)致專業(yè)性不一致。

上述代表認(rèn)為，針對(duì)食藥監(jiān)管領(lǐng)域的改革，國(guó)家要加大培訓(xùn)力度，一級(jí)管一級(jí)，設(shè)置任務(wù)完成時(shí)間表，到截止時(shí)間沒有完成改革的單位，責(zé)任人需要作出解釋，不要讓改革產(chǎn)生中斷。

以湖南省為例，2014年6月，該省政府以湘政發(fā)[2014]18號(hào)文件下發(fā)市縣食品藥品監(jiān)管體制改革實(shí)施意見，并召開全省電視電話會(huì)議布置市縣改革任務(wù)。當(dāng)年10月，省政府辦公廳以特急明電形式下發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)市縣食品藥品監(jiān)管體制改革工作的通知》，明確提出：“先市縣改革、后鄉(xiāng)鎮(zhèn)建所，先出臺(tái)‘三定’、后調(diào)整職能，先人員到位、后辦理手續(xù)”。

不過，當(dāng)?shù)毓俜街槿耸肯颉敦?cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者透露，2014年11月30日，到了湖南省政府規(guī)定的改革時(shí)限，該省還未有一家縣級(jí)食品藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)出臺(tái)“三定”規(guī)定。這種現(xiàn)象被廣大群眾形象地比喻為“監(jiān)管改革半挑子，上頭熱下頭冷”。

避免“返工”

是什么原因阻礙了改革的推進(jìn)呢？

業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，首先，地市、縣級(jí)政府認(rèn)識(shí)不到位，沒有意識(shí)到食藥監(jiān)管的重要性和必要性;其次，質(zhì)監(jiān)、工商的垂直體制束縛，管理體系復(fù)雜，各方不愿意承擔(dān)過重的責(zé)任，政策難以實(shí)施;再次，局部利益突破難，各方收入差距得不到平衡;最后，食藥領(lǐng)域?qū)I(yè)技術(shù)人員缺乏，得不到有效分配和利用。尤其是農(nóng)村的食藥監(jiān)管力量薄弱，需要大量專業(yè)技術(shù)人員的投入。

“去年底，我專門寫給全國(guó)人大一份關(guān)于加強(qiáng)基層食品安全機(jī)構(gòu)監(jiān)管的建議?！笔称匪幤窓z驗(yàn)領(lǐng)域?qū)＜?、中?guó)農(nóng)工民主黨湖南省委專職副主委蔣秋桃告訴《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者，我國(guó)地市、縣級(jí)食品藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革事關(guān)廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)的食品藥品安全，為了確保廣大人民群眾飲食用藥安全，實(shí)現(xiàn)省、地市、縣三級(jí)監(jiān)管部門高效聯(lián)合監(jiān)管是當(dāng)務(wù)之急。

這并非杞人憂天。安徽省南部某市市長(zhǎng)對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者表示，該市的縣一級(jí)食藥監(jiān)管部門已開始合并，市一級(jí)的改革方案也已上報(bào)。但存在一些問題，比如，工商、質(zhì)檢、食藥監(jiān)管合并成一個(gè)部門后，上級(jí)單位下基層調(diào)研時(shí)，發(fā)現(xiàn)有的部門還保留原來牌子。有意思的是，未保留牌子的部門會(huì)受到有關(guān)單位的批評(píng)，工作成績(jī)就會(huì)大打折扣，而保留牌子的則會(huì)受到贊揚(yáng)。

食藥監(jiān)管改革的還存在工作人員緊缺的現(xiàn)實(shí)問題。上述市長(zhǎng)表示，原來監(jiān)管食品安全的工商、質(zhì)檢、食藥3部門相關(guān)職能合并后，需要消減人員編制，多的地方10人左右，少的只有四五個(gè)人?？梢韵胂螅瑤讉€(gè)人管理一個(gè)縣的食藥安全，難度有多大。

地方食藥監(jiān)機(jī)構(gòu)和職能改革，多數(shù)是參照國(guó)家部委模式，將有關(guān)職能整合到食監(jiān)管部門，少數(shù)是將工商、質(zhì)監(jiān)、食藥三個(gè)部門直接“三合一”。

吳林海認(rèn)為，將工商、質(zhì)監(jiān)、食藥“三合一”的“大市場(chǎng)”改革，或有助于解決食品安全多頭管理、權(quán)責(zé)不清的頑癥，但由于食品的特殊屬性，如果實(shí)施“歸并”模式，并冠以市場(chǎng)監(jiān)管局的帽子，恰恰弱化了食藥監(jiān)管體系的相對(duì)統(tǒng)一性、降低了專業(yè)性，今后面臨“翻燒餅”的可能。簡(jiǎn)單地“歸并”，可能將十多年來艱難建成的食藥基層監(jiān)管體系效力大大弱化。

針對(duì)食藥監(jiān)管下一步改革的問題，蔣秋桃認(rèn)為，除了加大問責(zé)力度以外，還需要中央深改組和國(guó)務(wù)院督促省級(jí)政府加快實(shí)施質(zhì)監(jiān)、工商垂直管理體制改革，將用人權(quán)、財(cái)權(quán)等下放給當(dāng)?shù)卣芾恚瑸橥苿?dòng)地市、縣級(jí)食品藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革掃除阻力。

同時(shí)，要督促國(guó)家食品藥品監(jiān)管部門，盡快拿出如何解決縣級(jí)食品藥品監(jiān)管問題的實(shí)施意見，公職人員協(xié)力配合工作的調(diào)動(dòng)，以幫助基層減輕負(fù)擔(dān)、解決實(shí)際困難。吳林海認(rèn)為，在改革未完成的市縣設(shè)置獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，盡可能地避免未來很可能的“返工”。對(duì)已實(shí)施改革的地區(qū)，對(duì)改革現(xiàn)狀應(yīng)該進(jìn)行全面督查，總結(jié)出有代表性的模式，避免盲目跟風(fēng)。