政府主導(dǎo)公益創(chuàng)投的探索之路

我國政府參與公益創(chuàng)投2009年始于上海，深圳、東莞等地的實(shí)踐亦起步較早。近年來隨著社會建設(shè)的加速，政府對公益創(chuàng)投的重視日益加強(qiáng)，杭州、蘇州、無錫、昆山、廣州等地亦紛紛跟進(jìn)，公益創(chuàng)投開始在國內(nèi)“遍地開花”。

然而，在對待公益創(chuàng)投這個新生事物方面，地方政府的認(rèn)知和操作還存在許多誤區(qū)，突出體現(xiàn)在資金來源、運(yùn)作模式、投資工具和評估手段等方面，常常與政府專項(xiàng)資助和購買服務(wù)混同，不僅沒有合理使用公共資源，也限制了公益創(chuàng)投的作用效果。

政府是公益創(chuàng)投主導(dǎo)力量

目前，我國公益創(chuàng)投的主要參與者有政府、企業(yè)、非營利組織、基金會、風(fēng)投機(jī)構(gòu)等。相比其他主體，地方政府在公益創(chuàng)投事業(yè)中扮演了重要的角色，并成為當(dāng)前開展公益創(chuàng)投的主導(dǎo)力量。

自從2009年上海市率先開展公益創(chuàng)投活動以來，公益創(chuàng)投在我國迅速興起，在橫向上呈現(xiàn)由沿海城市逐漸向內(nèi)陸地區(qū)延伸，在縱向上呈現(xiàn)由省市向區(qū)縣層級延伸的雙重特征。不同地方政府的公益創(chuàng)投活動形式差別較大。

從發(fā)起方式上看，政府發(fā)起公益創(chuàng)投的方式分為單獨(dú)部門發(fā)起、多部門發(fā)起和政府聯(lián)合外部組織三種。單獨(dú)發(fā)起的主要部門有民政局、慈善會和共青團(tuán)等，其中尤其以民政部門為主要發(fā)起方，在多部門發(fā)起中民政部門也常常作為主導(dǎo)部門。此外，政府還聯(lián)合外部組織發(fā)起設(shè)立公益創(chuàng)投，如廣東省政府開展的“集思公益 幸福廣東 支持婦女計(jì)劃”公益創(chuàng)投活動就聯(lián)合了香港李嘉誠基金會共同出資。

在實(shí)際運(yùn)行中，政府發(fā)起的公益創(chuàng)投的運(yùn)行模式包括獨(dú)立運(yùn)作和委托運(yùn)作兩大類。

獨(dú)立運(yùn)作是指為了打造服務(wù)社會組織的公共平臺，培育社會需要的社會組織，政府發(fā)起公益創(chuàng)投大賽，并由政府主辦方或組織專家進(jìn)行項(xiàng)目評審，然后根據(jù)評審結(jié)果對優(yōu)秀的公益項(xiàng)目進(jìn)行資助，最后再由政府組織專人進(jìn)行評估的模式。

獨(dú)立運(yùn)作模式包括三種情況：第一種是政府獨(dú)立運(yùn)作，比如九江市公益創(chuàng)投就由江西省社會組織公益創(chuàng)投領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室組織人員進(jìn)行評審，省公益創(chuàng)投領(lǐng)導(dǎo)小組審定、省民政廳同意后才可以立項(xiàng)，再由政府組織專門人員進(jìn)行驗(yàn)收；第二種是政府將活動交給某一政府部門或者官辦NGO承辦，如靖江市公益創(chuàng)投就由居委會承辦，河南省公益創(chuàng)投通過河南省慈善總會承辦；第三種是政府專門注冊一家社會組織用于承接公益創(chuàng)投服務(wù)，如佛山市順德區(qū)專門成立了法定機(jī)構(gòu)順德社會創(chuàng)新中心。由于后兩種方式依然屬于體制內(nèi)循環(huán)，可以將其歸類為獨(dú)立運(yùn)作模式。

而委托運(yùn)作一般是指政府提供公益創(chuàng)投資金，委托第三方（社會組織）提供專業(yè)的人員和服務(wù)進(jìn)行評審、監(jiān)督和評估的模式，比如蘇州的公益創(chuàng)投活動由蘇州恩派公益組織發(fā)展中心承辦，廣州的公益創(chuàng)投活動交給廣州市創(chuàng)意經(jīng)濟(jì)促進(jìn)會承辦。委托運(yùn)作模式是市級以上政府最普遍采用的公益創(chuàng)投操作模式。

在執(zhí)行層面，政府發(fā)起的公益創(chuàng)投包括“項(xiàng)目征集、項(xiàng)目評審、報(bào)請審批、簽訂合同、項(xiàng)目實(shí)施”等五個環(huán)節(jié)。項(xiàng)目征集階段包括項(xiàng)目申請和項(xiàng)目初篩；項(xiàng)目評審包括專家評審、社會公示、民政局審批等，專家評審一般由相關(guān)專業(yè)人士、慈善公益專家、社區(qū)代表、有影響力的社會人士等構(gòu)成；獲選項(xiàng)目實(shí)施階段需接受承辦方的監(jiān)測、評估和能力建設(shè)培訓(xùn)等；項(xiàng)目總結(jié)包括十佳項(xiàng)目評選、項(xiàng)目交流展示、項(xiàng)目案例梳理等。

通過審批的項(xiàng)目一般會獲得財(cái)務(wù)支持和非財(cái)務(wù)支持。在財(cái)務(wù)支持方面，基本都是以資助形式進(jìn)行支持，一般而言，資助額度比較小，在幾萬元以內(nèi)，個別城市上限可以達(dá)到30萬（廣州），資助資金分前期、中期和后期支付，并設(shè)置相應(yīng)評估機(jī)制。在非財(cái)務(wù)支持方面，通常是以能力建設(shè)和培訓(xùn)為主，包括項(xiàng)目設(shè)計(jì)、項(xiàng)目運(yùn)作、團(tuán)隊(duì)建設(shè)、財(cái)務(wù)管理、督導(dǎo)評估、宣傳推廣等。

創(chuàng)投與購買服務(wù)剪不斷理還亂

目前，政府參與的公益創(chuàng)投在某種程度上與公益創(chuàng)投本質(zhì)發(fā)生了偏離，在一定意義上又回到了政府購買服務(wù)的思路上去（上海等地甚至規(guī)定，享受了公益創(chuàng)投的組織不能再獲得政府購買服務(wù)），這不僅造成了公共支出的浪費(fèi)，并且沒有充分發(fā)揮出公益創(chuàng)投在培育社會組織方面的作用。

這一現(xiàn)象導(dǎo)致的結(jié)果是，政府行政主導(dǎo)的痕跡依然過強(qiáng)，突出表現(xiàn)在公益創(chuàng)投的社會參與度不夠。首先，各地公益創(chuàng)投基本以政府公共支出投入為主；其次，多數(shù)地方政府的公益創(chuàng)投活動主要專注于公益服務(wù)項(xiàng)目的業(yè)務(wù)達(dá)成，這與公益創(chuàng)投關(guān)注組織長期發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)也相去甚遠(yuǎn)；最后，在政府委托過程中普遍存在著“非競爭性購買”，也就是指定某一家社會組織來承接公益創(chuàng)投活動，這種做法帶來了很大的尋租空間，容易引發(fā)腐敗，同時，也阻礙了更優(yōu)秀的公益創(chuàng)投組織的進(jìn)入。

與此同時，政府發(fā)起的公益創(chuàng)投的資金主要來源于各級民政部門的福利彩票公益金，由于《福利彩票公益金使用辦法》限定了資金使用領(lǐng)域?yàn)椤胺隼稀⒅鷼垺⒕裙?、?jì)困”等，導(dǎo)致大多數(shù)在支持對象方面上受到嚴(yán)格的限制。受福彩基金結(jié)算的周期影響，多數(shù)公益創(chuàng)投活動的實(shí)施周期較為固定，一般為半年或1年，難以發(fā)揮長效支持的作用。

另外，由政府發(fā)起的公益創(chuàng)投活動還面臨著一大難題，那就是如何將商業(yè)上的量化評價方法應(yīng)用到非營利組織的社會影響之上。目前開展的公益創(chuàng)投大多是對項(xiàng)目資金的使用過程進(jìn)行審計(jì)和監(jiān)督，少數(shù)開展社會影響評估的地方在評估工具選擇上缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，難以提供用于比較的量化績效評估結(jié)果，而如果不能嚴(yán)格地界定公益創(chuàng)投所帶來的社會影響和運(yùn)行效率，這一領(lǐng)域就很難獲得資本的垂青。

公益創(chuàng)投應(yīng)該結(jié)合多種投資工具，例如資助、貸款、股權(quán)、債券等，并且伴隨著清晰完善的退出計(jì)劃，但多數(shù)地方政府發(fā)起的公益創(chuàng)投活動普遍采取無償?shù)默F(xiàn)金資助方式，缺乏對其他社會投資工具的使用，更沒有建立起相應(yīng)的退出機(jī)制，部分城市只是針對中期考核出現(xiàn)問題或者無法完成預(yù)期目標(biāo)的組織停止撥付剩余資金或者追回已經(jīng)撥入的資助。

積極探索金融服務(wù)體系創(chuàng)新

針對目前政府參與的公益創(chuàng)投面臨的制約，可以從政策和立法規(guī)范、發(fā)展服務(wù)性組織以及探索社會金融體系創(chuàng)新等方面進(jìn)行破題。

在政策和立法層面，建議民政部通過起草《公益創(chuàng)投項(xiàng)目管理指導(dǎo)性意見》和《關(guān)于規(guī)范地方開展公益創(chuàng)投和公益招投標(biāo)活動的通知》，對各級政府開展的公益創(chuàng)投活動予以肯定，并鼓勵更多的地方政府開展公益創(chuàng)投活動，培育社會組織發(fā)展。與此同時，通過規(guī)范項(xiàng)目操作模式和管理流程，可以約束公益創(chuàng)投的無序性，杜絕可能產(chǎn)生的尋租。這種政策支持對公益創(chuàng)投迅速成長、吸引媒體關(guān)注、建立公眾認(rèn)知都至關(guān)重要。此外，建議結(jié)合正在修訂的社會組織三大條例，進(jìn)一步明晰社會組織的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，允許民辦非企業(yè)單位通過面向特定對象進(jìn)行貸款、股權(quán)交易或發(fā)行債券等多種渠道籌集資金，并依據(jù)財(cái)務(wù)表現(xiàn)向債權(quán)人支付低額利息，從而為社會組織獲得公益創(chuàng)投支持提供合法性空間。

通過研究歐美國家公益創(chuàng)投的發(fā)展歷程可以得知，歐美國家公益創(chuàng)投的發(fā)展得益于大量服務(wù)或經(jīng)紀(jì)組織（支持性組織）的大力支持，他們?yōu)樯鐣M織提供培訓(xùn)和籌資機(jī)會，積極游說政府，開展研究，吸引媒體報(bào)道，并撰寫相關(guān)文件和報(bào)告。

近年來，我國也出現(xiàn)了許多支持性公益組織，比如英國使館文化教育處的社會企業(yè)家技能培訓(xùn)項(xiàng)目、恩派公益組織孵化器等，還有其他一些企業(yè)性質(zhì)的包括心創(chuàng)益、浩盈創(chuàng)投、社會資源研究所、深德咨詢、瑞森德企業(yè)社會責(zé)任機(jī)構(gòu)、深圳創(chuàng)新企業(yè)社會責(zé)任促進(jìn)中心等。

但距離龐大的社會組織群體的多元化需求來說還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。政府可以考慮通過三個方面發(fā)展服務(wù)或經(jīng)紀(jì)社會組織：一是在現(xiàn)在的行業(yè)協(xié)會商會類、公益慈善類、科技類和城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類放開登記之外，適當(dāng)延伸到面向支持性社會組織的放開登記；二是在現(xiàn)有的政府支持社會力量服務(wù)中專門劃出服務(wù)或經(jīng)紀(jì)組織一類，以促進(jìn)這些公益創(chuàng)投機(jī)構(gòu)的發(fā)展；三是聯(lián)合財(cái)稅部門積極為服務(wù)和支持性組織提供稅收優(yōu)惠等形式的支持。

目前，社會組織通常通過捐贈、政府專項(xiàng)資助和購買服務(wù)等方式啟動和運(yùn)轉(zhuǎn)，下一步還可以通過一系列的融資方案獲取投資資金。政府在參與公益創(chuàng)投的同時，鼓勵社會各界通過貸款、股權(quán)、準(zhǔn)股權(quán)等多種方式為社會組織提供金融支持，并積極主動開展同這些組織的合作。

與此同時，可以進(jìn)一步探索和學(xué)習(xí)歐美國家的先進(jìn)融資經(jīng)驗(yàn)，比如英國目前已經(jīng)試點(diǎn)成功的社會影響債券和社會證劵交易所等，為社會投資者與社會組織牽線搭橋。