綜合管廊收費“糊涂賬”

收費機制不完善是困擾管廊建設(shè)城市的普遍難題。完善收費機制，關(guān)系到綜合管廊的科學(xué)建設(shè)和有效使用。

據(jù)《財經(jīng)國家周刊》記者了解，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部正會同國家發(fā)改委研究制定城市地下綜合管廊收費標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)意見。眼下，綜合管廊收費機制不完善是困擾管廊建設(shè)城市的普遍難題，它關(guān)系到建設(shè)運營及使用主體的責(zé)、權(quán)、利，關(guān)系到綜合管廊能否真正實現(xiàn)科學(xué)建設(shè)和有效使用。

近期，記者對蘇州、廈門、廣州等城市的綜合管廊建設(shè)運營及收費情況進行了調(diào)研。從調(diào)研情況看，大多數(shù)城市尚未建立管廊收費機制，個別城市即使進行了收費嘗試，但僅夠維持基本的維護費，很難收回投資成本。

除了長遠的利國利民功效，在當(dāng)下，綜合管廊建設(shè)投資也被稱為“穩(wěn)增長”的“利器”。以每年建設(shè)8000公里和每公里造價1.2億元估算，綜合管廊每年可帶動1萬億元投資。

但在業(yè)內(nèi)人士看來，目前很多城市盯著綜合管廊投資這塊“肥肉”，“鉚足了勁”向中央財政申請補貼支持，但對運營收費制度設(shè)計考慮不足，有“先建了再考慮運營”的心態(tài)，這或會給后續(xù)運營帶來一系列問題。

融資、收費兩頭難

今年以來，綜合管廊建設(shè)被提上重要議事日程。4月，包頭、哈爾濱、蘇州、廈門等10城市被確定為“綜合管廊建設(shè)試點城市”。8月，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于推進城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見》（下稱“《意見》”），綜合管廊由地方試點向全國鋪開。

綜合管廊建設(shè)熱潮之下，各地動作頻頻。從記者調(diào)研的幾個城市看，多數(shù)城市公布了綜合管廊建設(shè)規(guī)劃，有的城市已啟動相關(guān)建設(shè)工作。在綜合管廊建設(shè)中，融資難、協(xié)調(diào)難，是調(diào)研的幾個城市反映的普遍難題。

此外，調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)，很多城市尚停留在忙于考慮如何規(guī)劃、如何建設(shè)，至于綜合管廊建成后的運營收費問題，很多城市的思考并不足。

蘇州是10個綜合管廊試點城市之一。蘇州市市容市政管理局相關(guān)人士對《財經(jīng)國家周刊》記者表示，合理確定各類管線的入廊費用及管廊維護費用、爭取央企性質(zhì)管線權(quán)屬單位對地方綜合管廊建設(shè)的政策支持、制定促進管線權(quán)屬單位積極入廊的配套政策規(guī)定，是目前亟待解決的幾大問題。

事實上，蘇州面臨的難題，矛盾點便集中于管廊建設(shè)的運營收費機制尚未建立。

從全國目前情況看，前幾年進行綜合管廊建設(shè)的城市，大都是由政府財政兜底，缺少明確的收費政策。與蘇州一樣，綜合管廊的收費機制建立，是很多管廊建設(shè)城市面臨的新課題。

“先建成了，后續(xù)運營問題再說?！币晃徊辉妇呙某鞘芯C合管廊建設(shè)人士坦言，這或許是目前大多數(shù)管廊建設(shè)城市的普遍心態(tài)。

在業(yè)內(nèi)人士看來，盡管建設(shè)任務(wù)重，但收費機制這一綜合管廊建設(shè)運營中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)問題不解決，恐怕麻煩會在后續(xù)陸續(xù)爆發(fā)。

理不順的管廊收費

國務(wù)院辦公廳的《意見》明確，“綜合管廊實行有償使用，入廊管線單位向綜合管廊建設(shè)運營單位交納入廊費和日常維護費”。但在具體操作執(zhí)行中，建設(shè)和運營費用如何分?jǐn)?，如何設(shè)計管廊收費的責(zé)、權(quán)、利，困擾著很多城市。

不僅對于綜合管廊收費運營此前沒有觸及的城市，即便對于探索了多年綜合管廊運營收費的城市，如何建立科學(xué)的收費機制，也是一件“頭疼”的事情。

2013年，廈門在全國率先出臺綜合管廊管理辦法，明確入廊管線使用費和管理維護費標(biāo)準(zhǔn)。其中，入廊費參照各管線直埋成本原則確定;日常維護費按占用管廊的空間比例分?jǐn)偂?/p>

《財經(jīng)國家周刊》記者了解，廈門最早建成并運營的未湖邊水庫片區(qū)綜合管廊與集美新城片區(qū)綜合管廊項目部分有收費，其中，涉及市財政投資項目的收費仍在協(xié)商處理中，涉及國家電網(wǎng)投資的收費尚未理順。目前，所收取的管廊維護費不足以支撐兩個項目的運營維護，仍需政府的財政補貼維持。

之所以綜合管廊收費機制建立難，廈門市政園林局相關(guān)負責(zé)人對《財經(jīng)國家周刊》記者表示，一是綜合管廊建設(shè)成本大，但短期內(nèi)經(jīng)濟效益低，按目前的收費標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)化運作存在一定困難;二是綜合管廊運營維護成本較高，綜合管廊是為30-70年的管線預(yù)留空間（結(jié)構(gòu)使用壽命100年），投用后較長一段時間內(nèi)入廊率較低，現(xiàn)階段收取的維護費無法滿足綜合管廊的運營維護要求;三是部分管線單位入廊意愿強烈，但對地下綜合管廊的入廊費繳交較抵觸。

作為全國運行管廊收費模式比較早的廣州大學(xué)城綜合管廊項目，其收費運營模式曾被多個城市考察學(xué)習(xí)。廣州大學(xué)城投資經(jīng)營管理有限公司通過與各管線單位簽訂管理公約和租用合同，約定各方權(quán)利、義務(wù)，按物價局核定的收費標(biāo)準(zhǔn)，向管線單位收取入廊費和日常維護費。

其中，管線入廊費參照各管線直埋成本的原則確定，對進駐綜合管廊的管線單位一次性收取入廊費，按實際鋪設(shè)長度計收;管廊日常維護費根據(jù)各類管線設(shè)計截面空間比例進行分?jǐn)偂?/p>

“大學(xué)城綜合管廊每年收取的日常維護費用約200萬元，其中，約100萬元用于人工費用，100萬元用于綜合管廊的水電費、維護費，基本可實現(xiàn)‘運營管理收支平衡’。但隨著設(shè)備的老化和人工成本的增加，日常維護費用明顯不足?！睆V州大學(xué)城綜合管廊項目負責(zé)人說。

更為尷尬的是，對于廣州大學(xué)城綜合管廊而言，每年200萬元的收費，僅夠維持目前的一般運營，至于建設(shè)成本（3—4億元）的收回則遙遙無期。

另據(jù)了解，因在管廊建設(shè)之初收費機制沒有理順，在管廊投運的頭3-4年里，入廊管線單位對繳納入廊費和日常維護費有抵觸，經(jīng)過數(shù)次溝通協(xié)調(diào)，甚至訴諸法院裁決，才最終理順關(guān)系。

在管廊建設(shè)之初沒有理順收費機制，造成后續(xù)的一系列麻煩，廣州大學(xué)城綜合管廊曾經(jīng)的教訓(xùn)，是當(dāng)下只顧埋頭建設(shè)，沒有理順收費機制的城市一個警示。

如何破題

大岳咨詢有限公司總經(jīng)理金永祥表示，國內(nèi)綜合管廊建設(shè)剛起步，運作體制和管理機制都處于探索階段，從政策上講，國家主張管廊建設(shè)運營收費，但收費的體制和機制建立是難題。

“具體是管廊運營方向入廊企業(yè)收費，企業(yè)再向用戶收費，還是管廊運營方直接向用戶收費？入廊企業(yè)是否愿意讓出這一部分權(quán)力？如何確保費用收上來？目前從體制上還沒有理順。”金永祥說。

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部一位不愿具名的內(nèi)部人士表示，綜合管廊的收費標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計，總體原則是“誰受益，誰繳費”，內(nèi)容涉及到入廊管線單位具體是買斷還是出租管廊;另外一個關(guān)鍵點是“資金如何可回收”，即費用通過什么方式繳納，以確保費用的有效收繳。在綜合管廊運營管理中，可能會存在入廊管線單位欠費或延遲繳費問題，這類問題如何規(guī)避，是制度設(shè)計的關(guān)鍵。

中國城市規(guī)劃協(xié)會地下管線專業(yè)委員會副主任吳繪忠認(rèn)為，解決綜合管廊的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是對管廊性質(zhì)的定位，它涉及投融資及投資回報問題。綜合管廊有兩大費用：一是入廊建設(shè)費，一是運營維護費。如果定位為公益性的，政府就要立法，每年拿出一定的預(yù)算;若果定位商業(yè)運作的話，就要弄清楚具體由誰來投資，各自的投資比例，若形不成循環(huán)的話，就會造成“半拉子”工程;如果定位為公益+商業(yè)，就要立法明確公益部分政府投多少，商業(yè)部分投多少。

對此，吳繪忠建議，公益+商業(yè)模式，政府投資至少占60%，商業(yè)部分占40%。

盡管綜合管廊建設(shè)面臨重重難題，但各地的探索創(chuàng)新并未停止。廈門在翔安新機場片區(qū)運用PPP模式，通過招標(biāo)選擇社會資本共同成立項目公司，負責(zé)投融資、建設(shè)、運營維護，項目公司通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報。

為調(diào)動入廊管線單位的積極性，以及為后續(xù)運營收費管理提供方便，蘇州市創(chuàng)新投融資模式，目前由城投公司牽頭，與供電、水務(wù)、電信、移動、聯(lián)通、江蘇有線6家公司共同出資組建了蘇州城市地下綜合管廊開發(fā)有限公司，作為市區(qū)范圍內(nèi)地下綜合管廊投資建設(shè)運營主要實施主體，被授予特許經(jīng)營權(quán)25年。

蘇州市一位不愿具名的業(yè)內(nèi)人士對《財經(jīng)國家周刊》記者表示，單純由管廊單位建設(shè)運營，最終不一定符合管線單位的使用標(biāo)準(zhǔn)，管線單位可能以不符合管線使用標(biāo)準(zhǔn)為理由拒絕入廊，而成立合資公司，投資和收益共擔(dān)，有利于調(diào)動管線單位的積極性，為后續(xù)的入廊談判減少一系列的阻力。

有業(yè)內(nèi)人士表示，管廊前期投資巨大，通過收取入廊費用，只能抵扣部分建設(shè)成本，缺口很大。建議吸引社會資本參與，在一定年限內(nèi)（比如25年），對社會投資每年按一定比例（如6%）由城市建設(shè)維護費補貼，保障社會投資的成本回收和適當(dāng)回報率，一定年限后，管廊歸政府所有。