公共政策制定中公民參與問題思考

摘 要：公民參與在民主理想傳統(tǒng)中居于核心地位。20世紀(jì)90年代興起的協(xié)商民主理論對(duì)公民參與賦予了新的視角，公民參與成為公共政策制定的合法性來源的解釋，是公共政策制定中不可缺少的環(huán)節(jié)。在現(xiàn)代民主政治發(fā)展中，公民參與公共政策的制定對(duì)政府和公民都具有重要的影響作用。但同時(shí)也面臨著理論挑戰(zhàn)與現(xiàn)實(shí)問題的困境。政府決策中的公民參與在理論與實(shí)踐中還需要進(jìn)一步的探索與完善。

關(guān)鍵詞：公民參與；協(xié)商民主；公共政策

隨著當(dāng)代民主的發(fā)展，公民參與公共政策的制定日益受到重視，代表著民主政治發(fā)展的一個(gè)方向。自由民主選舉是現(xiàn)代民主政府產(chǎn)生和權(quán)力更迭的規(guī)范化手段，從根本上改變了政府和社會(huì)的關(guān)系，使公共政策的制定從本質(zhì)上趨向于滿足公民的利益需求和愿望。但這并不是體現(xiàn)民主的唯一方式，同時(shí)還需要有暢通的渠道來反映公民的利益需求，保證各階層的利益在公共政策制定中得到均衡的體現(xiàn)。隨著現(xiàn)代政府事務(wù)的日益復(fù)雜化，公民參與決策與民主選舉共同決定著公共政策的公正性和有效性。公民參與是民主的必然要求，真實(shí)地反映了政府與公民的關(guān)系，更能夠有效的維護(hù)和發(fā)展公民的利益，因此在公共政策制定中，政府與公民的有效互動(dòng)成為備受關(guān)注的問題。

一、公民參與的概念和內(nèi)涵

在民主理想的傳統(tǒng)中，公民參與一直居于核心的地位。政治參與就是公民“參與制訂，通過或貫徹公共政策的行動(dòng)”，“公民參與的有效性，對(duì)于理解民主政治尤其是不可缺的?！?/p>

民主理論誕生于古希臘時(shí)期。公元前15世紀(jì)中葉，希臘人首次使用民主這個(gè)概念，用它來表達(dá)一種新的政治生活方式，概括的是當(dāng)時(shí)以雅典為代表的古希臘城邦所實(shí)行的直接民主政治實(shí)踐，并將“公民大會(huì)”作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)，“公民大會(huì)對(duì)戰(zhàn)和，條約，財(cái)政，立法各種公共事務(wù)，都有最后裁定權(quán)，簡(jiǎn)而言之，范圍廣及一切政府活動(dòng)?！?而這就是一種直接表決，全體參與的直接民主方式，是名副其實(shí)的平民政府。當(dāng)古希臘人把民主界定為“民主即人民的統(tǒng)治或權(quán)力”是就意味著最純正的民主離不開公民的政治參與。近代的民主理論產(chǎn)生于資產(chǎn)階級(jí)的封建專制主義政治，建立于資產(chǎn)階級(jí)民主制度的歷史時(shí)期，并在自由資本主義時(shí)期得到進(jìn)一步的發(fā)展。以盧梭為代表的人民主權(quán)理論，倡導(dǎo)在人人平等基礎(chǔ)上由共同體的所有成員締結(jié)社會(huì)契約而建立的全體人民共同擁有主權(quán)的民主政治。盧梭認(rèn)為，“在一個(gè)真正自由的國家里，一切都是公民親手來做”。 這種直接民主理念廣為推廣公民參與思想，一直影響至今。在自由主義民主理論時(shí)期，由于工業(yè)社會(huì)的巨大變革及官僚組織的出現(xiàn)，人們對(duì)動(dòng)員式的公民參與民主理論進(jìn)行了重新的審視。達(dá)爾認(rèn)為，民主“不是多數(shù)人的統(tǒng)治，而是多重少數(shù)人的統(tǒng)治?！?因此，代議制民主逐漸成為直接民主的最重要實(shí)現(xiàn)形式和一個(gè)完善政府的理想類型。早期的直接民主理想被自由主義民主理論及其代議制實(shí)踐所淹沒。但這種反對(duì)普通大眾積極參與的思想容易產(chǎn)生政治冷漠，或多數(shù)人的暴政等弊端，在此背景下，以哈貝馬斯為代表的協(xié)商民主理論，提出了“以投票為中心”的民主向“以對(duì)話為中心”的協(xié)商民主的轉(zhuǎn)型，強(qiáng)調(diào)以充分提高公民的“話語權(quán)”為核心來重新構(gòu)建公共領(lǐng)域，使得古老的公民參與思想得以復(fù)興。

公民參與始終是民主無法回避的，各種民主理論及其創(chuàng)造物都對(duì)公民參與留有余地，只是在不同的民主政治發(fā)展時(shí)期，公民參與的廣度和深度不同而已。但在當(dāng)代社會(huì)，公民參與已經(jīng)是公共管理中必須要面對(duì)的問題，公民參與不僅僅是政治民主的需要，同時(shí)也是行政民主的需要。公民參與到公共管理的行政活動(dòng)中的一種新的民主政治的思路，并將發(fā)揮舉足輕重的作用。

二、公民參與當(dāng)代公共政策制定的必要性

（一）協(xié)商民主理論的興起提供了理論依據(jù)

協(xié)商民主是20世紀(jì)90年代以來在西方政治學(xué)界興起的一種民主理論與民主制度，是針對(duì)代議制民主政治體制在當(dāng)代發(fā)展過程中，出現(xiàn)的不利于改善社會(huì)不平等現(xiàn)象，政府失靈現(xiàn)象，弱勢(shì)群體長(zhǎng)期處于不利地位等問題而出現(xiàn)的對(duì)自由民主的一種修正。協(xié)商民主的核心是理性的公共協(xié)商，即通過對(duì)討論，審議，對(duì)話和交流，從而實(shí)現(xiàn)立法和決策的共識(shí)?！肮矃f(xié)商是政治共同體成員參與公共討論和批判性地審視具有集體約束力的公共政策的過程……公共協(xié)商的主要目標(biāo)是不是狹隘的追求個(gè)人利益，而是理性尋求能夠最大限度地滿足所有公民意愿的政策。……為所有人提供平等的表達(dá)機(jī)會(huì)，消除參與公共協(xié)商制度性障礙，形成所有公民能夠自由參與協(xié)商過程的可獲得性論壇，可以保證對(duì)所有公民需求的系統(tǒng)考慮?！?協(xié)商民主理論對(duì)公民參與公共政策制定的合法性，必要性作了合理的解釋。在民主制度中，公民應(yīng)該充當(dāng)著裁判者與參與者的雙重角色，但不能一味的去強(qiáng)調(diào)公民的裁判作用而忽視公民的參與性。特別是在公共政策的制定過程中，需要引入公民的參與和討論，使各方了解彼此的立場(chǎng)，將私利的表達(dá)與沖動(dòng)降到最低，增強(qiáng)公共政策與公民需求的相互適應(yīng)性，進(jìn)而把私利提升為公利，以“擴(kuò)大的心胸”對(duì)待存在的分歧。整個(gè)參與過程是相互說服達(dá)到共識(shí)的過程，這樣可以更好的了解公民的需求，更好的維護(hù)公民的利益。因此，協(xié)商民主理論的興起激發(fā)了公民參與公共事務(wù)的熱情，為公民參與開拓了新的視野，促進(jìn)了政策制定的正當(dāng)性、合法化，為公民參與公共政策制定提供了理論依據(jù)。

（二）公民參與公共政策制定是公民與政府的政治博弈

公共政策是現(xiàn)代政府權(quán)威性地分配社會(huì)價(jià)值，解決社會(huì)公共問題，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益的主要手段。一個(gè)國家的民主程度最終體現(xiàn)就是看其政府的公共政策，即政府向社會(huì)提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，是否均衡合理地反映各階層的利益。在民主國家里，公民都享有廣泛的政治權(quán)利。因此，公共政策制定過程中必然會(huì)發(fā)生政府與社會(huì)的互動(dòng)。公民的參與實(shí)際是公民與政府之間的政治博弈，對(duì)于人們生存與發(fā)展具有重要影響的公共政策，公民期望參與決策過程來改變政策分配利益的狀況。在民主政治體制中，民意的表達(dá)，匯聚和綜合在公共政策中得到充分體現(xiàn)，公共政策代表社會(huì)公共利益，才能成為政治存在和運(yùn)行的內(nèi)在要求。公民參與公共政策制定中使公民的民主權(quán)利從選舉代議者延伸到直接影響公共政策，使得民主政治更深化的發(fā)展。

對(duì)于公共部門而言而言，公民參與奠定了公共政策的合法化基礎(chǔ)。公民參與是政策制定是獲得社會(huì)認(rèn)同，使公眾普遍接受的合法性基礎(chǔ)。當(dāng)政策獲得了社會(huì)廣泛的支持，才能獲得較高的合法性。公民參與同時(shí)可以從不同的角度，不同的層次為政策的制定提供豐富的信息資源，反映不同的利益需求，凝聚更廣泛公民的智慧來影響政府決策的過程，同時(shí)進(jìn)行對(duì)公共政策制定監(jiān)督，以提高公共政策的科學(xué)性和民主性。對(duì)于公民自身而言，政府的任何一項(xiàng)決策都會(huì)影響到其涉及范圍內(nèi)的公民的利益，公民參與為公民提供了表達(dá)需求、意見的機(jī)會(huì)，使自己的利用需求、主張可以在公共政策制定過程中得到體現(xiàn)，對(duì)政府權(quán)力的運(yùn)用進(jìn)行監(jiān)督，避免政策制定中的暗箱操作。所以，公民參與公共政策制定是公民維護(hù)自身利益的重要渠道。

三、公民參與公共政策制定的困境

（一）理論挑戰(zhàn)

1.公民參與的“共識(shí)”

在現(xiàn)代多元化的社會(huì)中，公民有著不同的利益需求。公民對(duì)公共政策的價(jià)值判斷也不盡相同，在協(xié)商民主理論框架下，公民參與政策注重政府官員、專家、公民之間的復(fù)雜互動(dòng)，需要通過理性討論達(dá)成共識(shí)，但這種“共識(shí)”是否會(huì)存在呢？以“多元主義”為假設(shè)前提的“阿羅不可能定理”認(rèn)為公民參與中的個(gè)人偏好不會(huì)隨著社會(huì)互動(dòng)，政府參與的變化而改變，因此公民通過參與政策的協(xié)商結(jié)果是無法達(dá)成“共識(shí)”的。那么公民參與決策將是毫無意義的。而協(xié)商民主理論的假設(shè)前提認(rèn)為政治參與的過程能夠使人們改變偏好，更具有公共精神，有助于人們形成交往理性并達(dá)成共識(shí)。如果這種“共識(shí)”的假設(shè)成立，那么公民在公民參與公共決策的討論過程中是不是會(huì)因?yàn)樽非蟆肮沧R(shí)”而忽視了真正的需求，甚至是損害到自身的需求呢？因此，公民參與公共政策制定的理論依據(jù)并不是十分完善的，不可避免的存在著自身的困境。

2.公民參與公共政策制定缺乏動(dòng)力：集體行動(dòng)的困境

“組織的實(shí)質(zhì)之一就是它提供了不可分割的，普遍的利益”?！叭魏渭w或組織，不管其大小，都是為某一集體利益服務(wù)的，其本質(zhì)就是使集團(tuán)中的成員收益?！?在公共政策制定過程中，以政府為主體與各個(gè)階層的成員的共同利益相關(guān)的，政策成功則所有成員增進(jìn)某種利益，政策失敗則所有人利益受損。但公民作為追求效用最大化的經(jīng)濟(jì)人，對(duì)于受到集體利益共同感興趣，對(duì)此付出成本卻沒有公共的興趣。因此，公民參與公共政策制定是要投入個(gè)人時(shí)間，精力和其他成本的，如果所造成的收益卻要和沒有進(jìn)行參與的公民共享，尤其是當(dāng)付出的成本與收益不對(duì)稱時(shí)，就會(huì)導(dǎo)致公民參與的消沉，對(duì)于理性的公民則會(huì)期待他人出頭，出現(xiàn)“搭便車”的現(xiàn)象。公民對(duì)于公共事務(wù)普遍缺乏持久的參與熱情和切實(shí)的責(zé)任感成為一種普遍現(xiàn)象。

（二）現(xiàn)實(shí)問題

1.參與公共政策制定人員的能力影響到公共政策的質(zhì)量

在現(xiàn)代社會(huì)高度專業(yè)分工的情況下，人們知識(shí)的儲(chǔ)備更多集中在部分領(lǐng)域。在自己所擅長(zhǎng)的領(lǐng)域內(nèi)，人們的思考力、判斷力也許會(huì)非常好，可是一旦離開自己所學(xué)的專業(yè)或相關(guān)專業(yè)的知識(shí)領(lǐng)域，人們對(duì)問題的解決，政策的判斷力將會(huì)非常有限?，F(xiàn)代政府的職能不斷擴(kuò)張，所涉及的范圍和知識(shí)面也越來越廣，政府在做出公共政策的決策越來越趨向于專業(yè)性公共問題。從這個(gè)角度來說，對(duì)于公民參與者我們需要素質(zhì)、能力具有較強(qiáng)專業(yè)性傾向的公民。但是這些所謂的“專家”、“精英”在參與政策制定過程中所能作出的較高判斷的僅限于所涉及的專業(yè)問題，對(duì)于政府管理過程中不斷延伸的新的領(lǐng)域其政治判斷力，政治行為能力必然會(huì)有所下降，必然會(huì)影響到政策制定的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。同時(shí)會(huì)帶來參與公平性的問題。同樣普通公民的參與存在著類似的問題，盡管在現(xiàn)代社會(huì)整個(gè)國民的教育水平都有所提高，政治民主化程度也在不斷提升，公民可以通過例如大眾傳媒等渠道更多的了解到社會(huì)知識(shí)和政治信息，但并不意味著公民在公共政策制定過程中是一個(gè)具備充分知識(shí)能力的行為主體。就以我國為例，關(guān)于提高農(nóng)民及農(nóng)民工在人大代表中的比例問題一直是一個(gè)熱門話題，從理論角度來看，這是一中民主思想的體現(xiàn)，通過提供機(jī)會(huì)平等的手段來更好的維護(hù)農(nóng)民及農(nóng)民工的利益。但是以現(xiàn)實(shí)的角度分析，農(nóng)民及農(nóng)民工在參與公共政策制定過程中是否有能力正確認(rèn)識(shí)到自己的需求？是否可以真實(shí)、清楚的將自己所代表群體的利益表達(dá)出來？是否可以為公共政策提供正確的價(jià)值取向，保證政策實(shí)施的有效性？這些問題都是切實(shí)存在的，也是不容忽視的。

2.公民參與公共政策制定中出現(xiàn)盲區(qū)

公共政策所要做的是對(duì)公共問題的解決。而公共問題又可以分為不同的種類。按與公民利益是否具有直接聯(lián)系的角度劃分為兩大領(lǐng)域，一是與普通公民具體利益直接關(guān)聯(lián)的政策領(lǐng)域，如個(gè)人所得稅、物價(jià)政策、工資政策、社會(huì)福利政策等；二是與大多數(shù)公民的具體利益不存在明顯的、直接關(guān)聯(lián)的政策領(lǐng)域，如國防、外交、政府機(jī)構(gòu)改革、行業(yè)管制、核戰(zhàn)略、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃等。 公民更多的興趣點(diǎn)會(huì)集中在與自己的日常生活息息相關(guān)的政策方面。因此公民參與在這些領(lǐng)域會(huì)更加積極，相應(yīng)的敏感程度也會(huì)高一些。而對(duì)于第二個(gè)領(lǐng)域公民一方面會(huì)難以對(duì)問題深入了解，另一方面又缺乏興趣，則對(duì)于參與決策會(huì)變的冷淡，甚至是漠不關(guān)心，所以這些領(lǐng)域會(huì)成為少數(shù)決策者的壟斷控制領(lǐng)域，而成為公民參與的盲區(qū)。

從公民參與組織的規(guī)模來看，公民對(duì)于中央政府政策的參與熱情低于對(duì)基層政府的參與熱情。從盧梭的小城邦社會(huì)觀點(diǎn)可以看出，“在地方性的共同體內(nèi)，人們的整合程度相當(dāng)高，認(rèn)同感強(qiáng)，參與程度也更高?！?公民與基層政府的聯(lián)系相對(duì)于中央更直接，接觸更多一些?；鶎诱疀Q策所要解決的問題大多是現(xiàn)實(shí)中正在面臨的問題，與公民利益關(guān)系更密切。因此更容易引起公民的參與興趣。再加之基層政府的管理行為更容易被公民了解，公民有更多的渠道參與到政府決策中去。因此，公民參與在基層政府中的活躍程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于在中央政府中的。中央政府的決策對(duì)于普遍公民的參與也漸近于盲區(qū)。同時(shí)由于公民對(duì)于基層政府的決策的影響使基層政府陷入了與中央政府或上級(jí)政府的決策角色沖突中，在對(duì)于公民意愿和利益的維護(hù)同中央、上級(jí)政府的政策的執(zhí)行過程中類似地方利益保護(hù)、“上有政策，下有對(duì)策”等基層管理問題屢見不鮮。在現(xiàn)實(shí)中使公民參與陷入尷尬的位置，利與弊難以劃清界線。

3.政府對(duì)公民參與的約束與限制

公民參與公共政策制定是同政府在進(jìn)行一場(chǎng)政治博弈，公民試圖影響的對(duì)象是政府，通過參與的方式獲得更多的政治力量來維護(hù)自身的利益需求。而政府同樣需要擁有更多的政府資源來有效的控制社會(huì)，運(yùn)用所掌握的權(quán)力來約束，限制公民參與以拓寬政府活動(dòng)的自主活動(dòng)空間。政府同公民相比，政府在各個(gè)方面都處于強(qiáng)勢(shì)地位。政府可以運(yùn)用法律、行政手段來限制公民參與的渠道。例如，利用法律的形式將部分政治活動(dòng)進(jìn)行保密來限制公民對(duì)決策過程的影響，或是將部分為公民參與提供渠道的機(jī)構(gòu)權(quán)力架空，使之成為擺設(shè)，僅從形式上接納公民參與等。政府同樣有能力對(duì)信息資源及社會(huì)傳媒進(jìn)行控制，盡管現(xiàn)代社會(huì)是信息時(shí)代，例如網(wǎng)絡(luò)傳媒的信息傳播功能非常強(qiáng)大，為公民參與提供了更廣闊的平臺(tái)。但政府作為一種有組織的強(qiáng)勢(shì)力量可以對(duì)信息來源進(jìn)行控制，影響和塑造民意。它可以阻止重要的消極的信息發(fā)布，發(fā)布積極的失真的信息，大多是對(duì)政策的預(yù)先宣傳。而公民對(duì)于重大公共政策的信息來源只被控制在通過領(lǐng)導(dǎo)講話，新聞發(fā)布會(huì)等渠道來獲取。政府依據(jù)利己的原則控制著信息的發(fā)布，從而影響公民參與政策制定的判斷力或價(jià)值取向，潛在的創(chuàng)造著民意。因此由這種基本力量的不對(duì)稱進(jìn)而引起的信息不對(duì)稱嚴(yán)重降低了公民參與的實(shí)際效果，公民會(huì)對(duì)公共政策制定的參與產(chǎn)生強(qiáng)烈的無力感，對(duì)于政府參與的積極性也會(huì)受到挫傷。公民參與也將會(huì)流于形式，不能充分發(fā)揮積極作用。

四、結(jié)語

公民參與公共政策制定是對(duì)民主的追求，同時(shí)也是對(duì)效率即提高公共政策質(zhì)量的追求。在當(dāng)代民主政治取得重大進(jìn)展的當(dāng)代，公民參與公共政策制定過程中的地位和作用越來越來重要。但民主與效率的關(guān)系經(jīng)常會(huì)處于矛盾的狀況并不容易找到一個(gè)平衡點(diǎn)。政府與公民在社會(huì)結(jié)構(gòu)中的地位關(guān)系也沒有根本性的突破。公民參與到公共政策制定在現(xiàn)實(shí)中存在著根本無法回避的困境。如何緩解理想與現(xiàn)實(shí)沖突，如何進(jìn)一步完善政府與公民的良性互動(dòng)機(jī)制是學(xué)術(shù)界和公共部門必須要面對(duì)的問題，公民參與在政府活動(dòng)的實(shí)踐中需要進(jìn)行不斷的探索與創(chuàng)新。

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