國(guó)庫(kù)集中支付制度下高校預(yù)算管理的創(chuàng)新探索

【摘 要】國(guó)庫(kù)集中支付制度的實(shí)施，對(duì)高校的預(yù)算管理產(chǎn)生了重大影響?，F(xiàn)行預(yù)算管理實(shí)務(wù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法滿足國(guó)庫(kù)集中支付制度的要求，本文就如何解決現(xiàn)行預(yù)算管理與國(guó)庫(kù)集中支付制度兩者間的不適應(yīng)性，針對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付制度原則和高校資金管理的要求，從高校預(yù)算管理機(jī)構(gòu)設(shè)置、編制方法多種形式、執(zhí)行控制與分析、績(jī)效評(píng)價(jià)與考核等方面提出了自己的創(chuàng)想策略。

【關(guān)鍵詞】國(guó)庫(kù)集中支付制度 高校預(yù)算管理 創(chuàng)新策略

【中圖分類號(hào)】G647 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1674-4810（2015）07-0014-02

一 國(guó)庫(kù)集中支付制度下高校預(yù)管理模式的歷史回顧

中國(guó)國(guó)庫(kù)集中支付制度改革始于2001年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《國(guó)庫(kù)管理制度改革試點(diǎn)方案》（財(cái)庫(kù)〔2001〕24號(hào)）；2002年8月財(cái)政部、教育部進(jìn)一步確定了5所部屬高校作為國(guó)庫(kù)集中支付制度試點(diǎn)單位，探索和積累經(jīng)驗(yàn)后擬在全國(guó)高校全面推廣；2004、2005年又陸續(xù)擴(kuò)大到8所高校及6個(gè)直屬事業(yè)單位；2007年7月1日開(kāi)始，教育部部屬高校全面實(shí)行國(guó)庫(kù)支付制度；目前，中國(guó)公立高校作為中央或地方財(cái)政預(yù)算單位，已在不同程度上全面實(shí)行了國(guó)庫(kù)集中支付制度。

國(guó)庫(kù)集中支付制度改革后，財(cái)政資金不再直接下?lián)艿綄W(xué)校，而是由高校根據(jù)財(cái)政部門審核過(guò)的部門預(yù)算編制用款計(jì)劃，報(bào)經(jīng)財(cái)政部門批復(fù)后，在批復(fù)的計(jì)劃內(nèi)分別以財(cái)政直接支付和授權(quán)支付兩種支付方式下?lián)苜Y金。用款計(jì)劃的編報(bào)和批復(fù)依據(jù)就是高校的預(yù)算，預(yù)算成為高校用款審批和實(shí)際用款的唯一依據(jù)。因此，在國(guó)庫(kù)集中支付制度下，高校預(yù)算的編制及執(zhí)行成為制度順利實(shí)施的核心。

二 國(guó)庫(kù)集中支付制度下高校預(yù)算管理模式的現(xiàn)狀

高校作為一個(gè)特殊的實(shí)體，實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度是財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革的重要組成部分，改革后的國(guó)庫(kù)賬戶處理模式及管理缺失分析如下：

1.國(guó)庫(kù)賬戶處理模式

第一，設(shè)立非稅收入?yún)R繳專戶。用于收繳學(xué)校非稅收入（包括學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)、考試費(fèi)和培訓(xùn)費(fèi)等），并實(shí)行年終零余額管理。非稅收入收繳采取直接繳庫(kù)和集中匯繳兩種方式。

第二，財(cái)政性資金支出管理。在國(guó)庫(kù)集中支付制度下，高校根據(jù)上級(jí)財(cái)政主管部門審核批準(zhǔn)的撥款計(jì)劃編制預(yù)算，財(cái)政性資金主要采取直接支付或授權(quán)支付兩種方式；實(shí)行授權(quán)支付的范圍主要是高校日常發(fā)生的零星支付費(fèi)用，且授權(quán)支付的支出額度會(huì)被控制在預(yù)算總支出一定比例之內(nèi)；用款計(jì)劃具體分到類、款、項(xiàng)，不能調(diào)劑使用，用款計(jì)劃年末未用完的部分不結(jié)轉(zhuǎn)且予以注銷。

第三，設(shè)置國(guó)庫(kù)零余額賬戶。財(cái)政部門在代理商業(yè)銀行開(kāi)設(shè)的賬戶，用于記錄、核算和反映財(cái)政直接支付方式的資金活動(dòng)以及與國(guó)庫(kù)單一賬戶進(jìn)行清算，該賬戶只能轉(zhuǎn)賬。

實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度后，高校的預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、收付程序、國(guó)庫(kù)清算形成了統(tǒng)一、高效、規(guī)范的撥款與支付體系。

2.國(guó)庫(kù)賬戶管理的特點(diǎn)

第一，預(yù)算單位要進(jìn)一步加強(qiáng)賬戶的管理，重視銀行賬戶年檢工作。

第二，嚴(yán)格按照《國(guó)庫(kù)管理制度改革試點(diǎn)方案》的要求明確資金的支付方式，屬于直接支付范圍的資金一律采取直接支付方式，授權(quán)支付范圍的資金一律采取授權(quán)支付方式。改變轉(zhuǎn)賬采取直接支付方式、現(xiàn)金采取授權(quán)支付方式的錯(cuò)誤做法。國(guó)庫(kù)集中支付制度的實(shí)施，強(qiáng)化了高校財(cái)政性資金的支出監(jiān)管，規(guī)范了資金的支付行為。

第三，高校國(guó)庫(kù)集中支付制度實(shí)施的其他消極效應(yīng)：如改革法規(guī)的缺失，編制、批復(fù)、付款環(huán)節(jié)中脫節(jié)，財(cái)政預(yù)算、政府采購(gòu)、國(guó)庫(kù)支付三個(gè)環(huán)節(jié)不能實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享等。

長(zhǎng)期以來(lái)在高校教育經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重短缺和辦學(xué)成本不斷增加的情況下，高校實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度后，對(duì)預(yù)算管理提出了更高的要求，支出嚴(yán)格按照預(yù)算指標(biāo)的項(xiàng)目使用，但實(shí)際中的預(yù)算管理活動(dòng)仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于制度要求，主要存在預(yù)算編制依據(jù)不科學(xué)、預(yù)算校內(nèi)校外兩張皮、預(yù)算編制與執(zhí)行脫節(jié)、預(yù)算監(jiān)督與評(píng)價(jià)缺位等缺陷，這些問(wèn)題嚴(yán)重阻礙了國(guó)庫(kù)集中支付制度的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。如何在國(guó)庫(kù)集中支付制度下，完善優(yōu)化高校預(yù)算管理體制，保障高校事業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)健康運(yùn)行，提高財(cái)政資金使用效益，成為高校一線財(cái)務(wù)人員關(guān)注的焦點(diǎn)。

三 國(guó)庫(kù)集中支付制度下高校預(yù)算管理模式的創(chuàng)新策略

1.預(yù)算管理機(jī)構(gòu)設(shè)置的創(chuàng)新措施

第一，設(shè)立權(quán)威性的預(yù)算管理領(lǐng)導(dǎo)小組。組長(zhǎng)由校長(zhǎng)擔(dān)任，校領(lǐng)導(dǎo)任主要成員，財(cái)務(wù)、審計(jì)、人事、監(jiān)察、教務(wù)等部門負(fù)責(zé)人為其他成員。領(lǐng)導(dǎo)小組主要負(fù)責(zé)審定單位預(yù)算原則、政策，審定預(yù)算管理的實(shí)施方案；決策經(jīng)費(fèi)平衡草案，簽署下達(dá)經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算；協(xié)調(diào)解決預(yù)算編制和執(zhí)行中的問(wèn)題，考核預(yù)算執(zhí)行情況，督促完成預(yù)算目標(biāo)。

第二，設(shè)立科學(xué)性的預(yù)算控制評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)設(shè)立在高校財(cái)務(wù)部門，以成本效益為宗旨，建立科學(xué)的預(yù)算支出考核、財(cái)務(wù)分析預(yù)測(cè)指標(biāo)體系。負(fù)責(zé)匯總基層預(yù)算數(shù)據(jù)庫(kù)，如資產(chǎn)與資金布局、人力資源成本、生均教育成本、科研績(jī)效成本等多類別核算體系；加強(qiáng)日常數(shù)據(jù)采集、整理、分析、核實(shí)等基礎(chǔ)工作；利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)工具，對(duì)項(xiàng)目支出進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，隨時(shí)掌握財(cái)務(wù)動(dòng)態(tài)，將實(shí)際的預(yù)算執(zhí)行情況與預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)比較，找出偏差并加以調(diào)節(jié)；對(duì)照預(yù)算執(zhí)行結(jié)果做出合理的評(píng)價(jià)，提高預(yù)算執(zhí)行的準(zhǔn)確性、科學(xué)性、前瞻性。這樣才 2011年湖南省教育廳高?？蒲薪?jīng)費(fèi)項(xiàng)目的階段性研究成果（編號(hào)：11c0279，11c0286）能充分有效地利用有限的資金，才能更好地適應(yīng)國(guó)庫(kù)集中支付制度，提高高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理水平及工作效率。

第三，建立精細(xì)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)亩?jí)預(yù)算機(jī)構(gòu)。各二級(jí)單位應(yīng)提供

各項(xiàng)支出的理論依據(jù)；負(fù)責(zé)本部門內(nèi)部預(yù)算的編制、上報(bào)；嚴(yán)格執(zhí)行批復(fù)的經(jīng)費(fèi)收支，及時(shí)跟蹤部門預(yù)算執(zhí)行情況，改進(jìn)執(zhí)行中的不足；提出預(yù)算調(diào)整方案，協(xié)助學(xué)校經(jīng)費(fèi)使用效益考核等。利用各種激勵(lì)手段，激發(fā)各二級(jí)預(yù)算單位的責(zé)任主體行為動(dòng)機(jī)，調(diào)動(dòng)他們?yōu)閷?shí)現(xiàn)預(yù)算目標(biāo)而努力的積極性和主動(dòng)性。

2.預(yù)算管理編制方法的創(chuàng)新措施

國(guó)庫(kù)集中支付的最大特點(diǎn)是有預(yù)算才有支出，預(yù)算渠道不得隨意變更，用款計(jì)劃年末要注銷，第二年再做追加預(yù)算，重新申報(bào)用款計(jì)劃?？梢?jiàn)，在國(guó)庫(kù)集中支付制度下，高校預(yù)算的編制及執(zhí)行成為制度順利實(shí)施的核心。目前，中國(guó)不少高校的財(cái)務(wù)預(yù)算編制實(shí)際上采用的是一種形式上的部門預(yù)算編制模式。高校預(yù)算編制可以根據(jù)學(xué)校的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃及核算管理的需要綜合采用零基預(yù)算、綜合預(yù)算、定員定額標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算，發(fā)揮信息化在預(yù)算中的作用，提高預(yù)算透明度、維護(hù)公平、減少違法，切實(shí)解決預(yù)決算“兩張皮”的問(wèn)題。

第一，更新理念，推行零基預(yù)算。編制預(yù)算時(shí)對(duì)所有預(yù)算支出均以零為基底，不考慮以往情況如何，從根本上研究分析每項(xiàng)預(yù)算是否有支出的必要和支出數(shù)額的大小。零基預(yù)算對(duì)任何一個(gè)預(yù)算期，任何一種費(fèi)用項(xiàng)目的開(kāi)支數(shù)，不是從現(xiàn)有的基礎(chǔ)出發(fā)，也不考慮目前的費(fèi)用水平，而是一切從零出發(fā)，以零為起點(diǎn)，即以無(wú)費(fèi)用、無(wú)服務(wù)、無(wú)收益作為預(yù)算的起點(diǎn)，完全按照有關(guān)部門的職責(zé)范圍和業(yè)務(wù)需要，從根本上考慮各費(fèi)用項(xiàng)目的必要性與規(guī)模。

零基預(yù)算要在中國(guó)高校推行，既需要國(guó)家的政策傾斜與配套協(xié)助，更需要高校打破每年預(yù)算只能升不能降的陳舊觀念，改革現(xiàn)有的預(yù)算編制模式和預(yù)算管理模式，形成內(nèi)外互動(dòng)的良好預(yù)算管理體系，使學(xué)校的各項(xiàng)支出行為得到較有效的規(guī)范，從而達(dá)到國(guó)庫(kù)集中支付經(jīng)費(fèi)的目標(biāo)。這樣既切實(shí)發(fā)揮單位預(yù)算管理在單位財(cái)務(wù)管理中的基礎(chǔ)作用，又保證國(guó)庫(kù)集中支付工作的順利實(shí)施。

第二，細(xì)化預(yù)算單位，推行綜合平衡。在預(yù)算安排時(shí)，堅(jiān)持“總量控制、逐項(xiàng)分解”的原則，區(qū)分輕重緩急，量力而行，要求各部門編制詳細(xì)的經(jīng)費(fèi)使用說(shuō)明，明確支出的范圍、內(nèi)容、限額，實(shí)行經(jīng)費(fèi)定員、定額測(cè)算，專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)滾動(dòng)預(yù)算，項(xiàng)目追蹤審計(jì)，做到責(zé)權(quán)利良性結(jié)合。

3.預(yù)算管理效力的創(chuàng)新措施

國(guó)庫(kù)集中支付制度是一種國(guó)家財(cái)政資金管理模式，不再“以撥定支”，而是“以實(shí)為支”，盤(pán)活了單位閑置資金，減少了支出的結(jié)算環(huán)節(jié)，提高了資金使用效率，強(qiáng)化了財(cái)政支出管理，促進(jìn)和保障高校預(yù)算管理的順利進(jìn)行，從而提升了預(yù)算管理的成效。

高校作為財(cái)政支出體系的重要組成部門，經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)種類繁多、內(nèi)容龐雜，增加了國(guó)庫(kù)集中支付制度的實(shí)施難度。高校應(yīng)細(xì)化校內(nèi)綜合預(yù)算，建立項(xiàng)目法人組織體系。部門人員和公用經(jīng)費(fèi)實(shí)行定額定員測(cè)算管理，專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)實(shí)行滾動(dòng)預(yù)算，建立預(yù)算項(xiàng)目明細(xì)臺(tái)賬，嚴(yán)格執(zhí)行；實(shí)行責(zé)任預(yù)算與目標(biāo)管理相結(jié)合的機(jī)制，業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)與責(zé)任追究結(jié)合，按管理級(jí)別，將收入支出的監(jiān)控權(quán)分解到各單位，責(zé)、權(quán)、利結(jié)合，及時(shí)總結(jié)改進(jìn)，獎(jiǎng)懲到位，從根本上強(qiáng)化高校預(yù)算管理。預(yù)算一經(jīng)確定，在學(xué)校內(nèi)部具有“法律效力”，不得隨意變更和調(diào)整，從而保證預(yù)算的權(quán)威性、統(tǒng)馭性。

4.預(yù)算執(zhí)行績(jī)效考核的創(chuàng)新措施

高校是自主辦學(xué)的獨(dú)立法人，除了財(cái)政撥款，還有學(xué)費(fèi)收入、科研撥款、社會(huì)資金投入等多渠道來(lái)源，這就要求高校根據(jù)科學(xué)、合理、有效的方法，結(jié)合財(cái)政預(yù)算資金績(jī)效評(píng)價(jià)制度建設(shè)，借鑒ABM和ABB的思想，將成本觀和效益觀引入高校預(yù)算管理體制，強(qiáng)調(diào)績(jī)效預(yù)算的原則，建立與預(yù)算管理改革、國(guó)庫(kù)集中收付制度改革等財(cái)政制度相配套的信息化監(jiān)督評(píng)價(jià)管理系統(tǒng)，制定一套完善的評(píng)價(jià)制度和評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對(duì)各預(yù)算執(zhí)行部門進(jìn)行全面評(píng)價(jià)，突出高校預(yù)算管理集控制與激勵(lì)于一體的綜合性管理功能。

中國(guó)高校預(yù)算管理績(jī)效考核應(yīng)包括預(yù)算執(zhí)行追蹤、指標(biāo)差異分析、專項(xiàng)支出監(jiān)控、資金綜合效益評(píng)價(jià)四大方面。

部門預(yù)算指標(biāo)是國(guó)庫(kù)集中支付的保證，校內(nèi)各用款單位密切配合，準(zhǔn)確及時(shí)報(bào)送用款計(jì)劃，資金嚴(yán)格按預(yù)算用途支付，維護(hù)預(yù)算的剛性管理。每個(gè)月、季，財(cái)務(wù)部門就將預(yù)算執(zhí)行實(shí)際情況與預(yù)算計(jì)劃對(duì)比，分析偏差的原因及程度，為下一步實(shí)施進(jìn)行指導(dǎo)與調(diào)節(jié)，確保學(xué)校經(jīng)費(fèi)實(shí)現(xiàn)最大化合理利用。預(yù)算項(xiàng)目結(jié)束后，財(cái)務(wù)部門還需對(duì)執(zhí)行效益進(jìn)行評(píng)價(jià)，為未來(lái)預(yù)算編制積累數(shù)據(jù)。

財(cái)務(wù)和審計(jì)紀(jì)檢部門監(jiān)督資金投向和預(yù)算進(jìn)程，采取日常監(jiān)督、定期檢查、專項(xiàng)審計(jì)結(jié)合，建立結(jié)果公告制度，對(duì)違法違紀(jì)行為，予以曝光，并依照《財(cái)政違法處罰條例》等法規(guī)，追究相關(guān)責(zé)任人的行政責(zé)任，進(jìn)一步推動(dòng)“陽(yáng)光財(cái)政”。

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〔責(zé)任編輯：林勁〕