“十三五”：智囊與課題

近一個(gè)世紀(jì)前，孫中山在《建國(guó)方略》中以“至進(jìn)步、至莊嚴(yán)、至富強(qiáng)、至安樂”來勾勒未來中國(guó)。中國(guó)共產(chǎn)黨人大大提升并充實(shí)了這一理想。習(xí)近平說：中國(guó)夢(mèng)歸根到底是人民的夢(mèng)。

至2021年，中國(guó)共產(chǎn)黨將迎來百歲生日。第一個(gè)“百年目標(biāo)”即將完成時(shí)，中國(guó)處于怎樣的發(fā)展階段，會(huì)實(shí)現(xiàn)哪些發(fā)展目標(biāo)，以怎樣的坐標(biāo)和姿態(tài)立于世界？這些問題延承百年，破題時(shí)日可待。這也是“十三五”規(guī)劃的要義。

在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，“十三五”規(guī)劃既需要提綱挈領(lǐng)，調(diào)整發(fā)展路徑，理順發(fā)展目標(biāo)，又需要凝聚社會(huì)共識(shí)、催生改革動(dòng)力。如何以戰(zhàn)略思維和全局眼光統(tǒng)籌發(fā)展與改革？“十三五”規(guī)劃的調(diào)研已漸縱深。

解密“十三五”規(guī)劃核心智囊

專家委員會(huì)陣容堪稱強(qiáng)大，55位成員來自政府部門、權(quán)威智庫(kù)和著名企業(yè)。

文/《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者 宋怡青 聶歐 劉琳

一

場(chǎng)大型政策 “頭腦風(fēng)暴”正在進(jìn)行中。這一切都服務(wù)于緊鑼密鼓醞釀中的“十三五”規(guī)劃。

“十三五”規(guī)劃是以習(xí)近平為總書記的黨中央將做出的首個(gè)五年規(guī)劃，不僅體現(xiàn)未來經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新思路?！笆濉币?guī)劃更是實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的細(xì)化方案，將吹響跨越中等收入陷阱、邁向高收入國(guó)家的號(hào)角。

“十三五”規(guī)劃編制過程中，需要大量聽取專家智囊意見。今年由中央財(cái)經(jīng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室原主任王春正、經(jīng)濟(jì)學(xué)家林毅夫領(lǐng)銜，55位來自各個(gè)領(lǐng)域的翹楚組成“十三五”規(guī)劃專家委員會(huì)。這是“十三五”規(guī)劃編制的核心智囊團(tuán)。

“十三五”規(guī)劃的編制還要廣泛征求民意。國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)多次提到“高手在民間”。此次“十三五”規(guī)劃《綱要》編制工作領(lǐng)導(dǎo)小組和起草小組通過媒體、網(wǎng)絡(luò)、微信等平臺(tái)廣撒“英雄帖”，征集大眾意見。

此外，阿里巴巴、復(fù)星集團(tuán)等企業(yè)也首次承擔(dān)了“十三五”規(guī)劃前期課題研究工作。經(jīng)合組織（OECD）、亞洲開發(fā)銀行等一些“洋外腦”也接受委托，積極參與，就中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型等問題參與研究。

《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者近期訪談多位“十三五”規(guī)劃專家、參與討論的企業(yè)代表以及參與規(guī)劃起草的官員，管窺“十三五”規(guī)劃智囊團(tuán)隊(duì)的群貌。

專家如何甄選

今年3月，國(guó)家發(fā)展改革委網(wǎng)站公布了“十三五”國(guó)家發(fā)展規(guī)劃專家委員會(huì)名單，中央財(cái)辦原主任、國(guó)家發(fā)改委原副主任王春正為委員會(huì)主席，著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家林毅夫?yàn)楦敝飨瘑T會(huì)秘書長(zhǎng)由國(guó)家信息中心黨委書記、常務(wù)副主任杜平擔(dān)任。

專家委員會(huì)陣容堪稱強(qiáng)大，55位成員來自政府部門、權(quán)威智庫(kù)和知名企業(yè)。

這些專家里面既有參與過“十五”計(jì)劃、“十一五”規(guī)劃、“十二五”規(guī)劃編制工作的“老兵”林毅夫；也有初次參與五年規(guī)劃編制的新手，如中國(guó)社會(huì)科學(xué)院信息化研究中心主任汪向東。

山東大學(xué)黨委書記李守信，曾任國(guó)家發(fā)改委發(fā)展規(guī)劃司司長(zhǎng)，參與起草過“十二五”規(guī)劃，此次也在“十三五”規(guī)劃專家委員會(huì)名單上。

國(guó)家發(fā)改委發(fā)展規(guī)劃司人士告訴《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者，此次超過半數(shù)的專家都是“十二五”規(guī)劃專家委員會(huì)成員，這是為了保持政策的延續(xù)性。此外，根據(jù)“十三五”時(shí)期的發(fā)展形勢(shì)和重點(diǎn)任務(wù)，發(fā)改委也對(duì)專家的規(guī)模和結(jié)構(gòu)進(jìn)行了調(diào)整。

在選聘專家的標(biāo)準(zhǔn)上，前述發(fā)改委人士說，一是注重專家的權(quán)威性。著重考慮選聘在相關(guān)領(lǐng)域具有權(quán)威地位、有較高知名度和較高專業(yè)研究水平的專家，為“十三五”規(guī)劃的制定提供咨詢和論證。

二是注重專家背景的多樣化。這樣可以廣泛凝聚專家資源，使得最終的規(guī)劃更周全，也更科學(xué)。三是注重結(jié)合“十三五”發(fā)展階段特征，圍繞著重點(diǎn)任務(wù)，選聘為實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級(jí)、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)出謀劃策的人士。

專家來自何處

《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者發(fā)現(xiàn)，55位專家均為經(jīng)濟(jì)、科技、法學(xué)、環(huán)保、公共政策等各研究領(lǐng)域的翹楚。其中46位專家擁有博士學(xué)位或者擔(dān)任博士生導(dǎo)師，占比高達(dá)80.7%。

近半數(shù)的專家擁有海外留學(xué)或擔(dān)任海外訪問學(xué)者的背景。前述國(guó)家發(fā)改委人士稱，目前世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)格局、國(guó)際產(chǎn)業(yè)分工、地緣政治環(huán)境等都在發(fā)生深刻變化，“十三五”規(guī)劃的編制也必須大膽創(chuàng)新，強(qiáng)化全球視野和戰(zhàn)略思維，所以吸納有海外工作、學(xué)習(xí)經(jīng)歷的專家非常有必要。

在工作單位分布中，來自中國(guó)社科院的最多，共有6位；其次是北京大學(xué)，有5位專家入選；清華大學(xué)有4位專家入選。

55位專家中，從事經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域研究的最多，有18位。中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任韓俊、中國(guó)社科院副院長(zhǎng)李培林、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心原副主任劉世錦、北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院教授周其仁、清華大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院院長(zhǎng)錢穎一等知名經(jīng)濟(jì)學(xué)家均在列。

工程科技研究領(lǐng)域的專家數(shù)量?jī)H次于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，有10位。囊括了中國(guó)科學(xué)院院長(zhǎng)白春禮、中國(guó)醫(yī)學(xué)科學(xué)院原院長(zhǎng)劉德培、中國(guó)嫦娥工程總指揮欒恩杰、中國(guó)環(huán)境科學(xué)研究院院長(zhǎng)孟偉等著名科學(xué)家。值得一提的是，有5位專家是兩院院士。

專家委員會(huì)在年齡結(jié)構(gòu)上“老、中”兼?zhèn)洌饕性?0歲左右。其中，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所副所長(zhǎng)巴曙松年齡最小，46歲。清華大學(xué)教授、中國(guó)工程院院士錢易年齡最大，79歲。

專家的“身份”

“十三五”國(guó)家發(fā)展規(guī)劃專家委員會(huì)里包括了4名企業(yè)家，分別是中糧集團(tuán)董事長(zhǎng)寧高寧、中國(guó)銀行董事長(zhǎng)田國(guó)立、格力集團(tuán)董事長(zhǎng)董明珠、比亞迪公司董事長(zhǎng)王傳福。

對(duì)于這些企業(yè)家的入選，國(guó)家發(fā)改委人士表示，十八屆三中全會(huì)提出，要更好地發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源配置的決定性作用，實(shí)際上就是要更好地讓企業(yè)作為微觀主體，在決策中起更加直接、更加自主的作用。所以在“十三五”規(guī)劃中會(huì)特別重視更好地發(fā)揮企業(yè)的作用。

王傳福是唯一入選的民營(yíng)企業(yè)家。他1995年辭職，創(chuàng)辦比亞迪公司，短短幾年時(shí)間，發(fā)展成為中國(guó)第一、全球第二的充電電池制造商，2003年比亞迪進(jìn)入整車制造行業(yè)。有評(píng)論稱，在目前大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新引擎的背景下，王傳福的入選正契合這一態(tài)勢(shì)，可以為“十三五”期間如何營(yíng)造創(chuàng)業(yè)氛圍，建言獻(xiàn)策。

“十三五”規(guī)劃專家委員會(huì)中，賈康、劉世錦、馬懷德、孟偉、薛瀾等16位專家，曾為中央政治局集體學(xué)習(xí)授課。

清華大學(xué)公共管理學(xué)院院長(zhǎng)薛瀾就“培育發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)研究”、“當(dāng)代科技發(fā)展趨勢(shì)及我國(guó)的科技發(fā)展”等問題，兩次為政治局集體學(xué)習(xí)授課。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院副院長(zhǎng)蔡昉就“實(shí)施更加積極的就業(yè)政策”、“在新的歷史起點(diǎn)上推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展”、“世界就業(yè)發(fā)展趨勢(shì)和我國(guó)就業(yè)政策研究”等問題，三次坐上政治局集體學(xué)習(xí)的講臺(tái)。

中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)、中國(guó)首位行政訴訟法學(xué)博士馬懷德是名單中唯一的法學(xué)專家，軍事科學(xué)院作戰(zhàn)理論和條令研究部部長(zhǎng)、少將張世平是唯一的軍事領(lǐng)域?qū)＜摇?/p>

“頭腦風(fēng)暴”說了什么

《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者了解到，按慣例，55位專家將參加“十三五”規(guī)劃基本思路的討論、評(píng)估、論證；對(duì)規(guī)劃重大專題提出咨詢意見。

今年4月，“十三五”規(guī)劃專家委員會(huì)召開了全體會(huì)議，專家被分成了兩組，在位于北京市順義區(qū)的國(guó)家發(fā)改委培訓(xùn)基地，用一天時(shí)間討論了“十三五”規(guī)劃的基本思路。

一位與會(huì)專家透露，本次會(huì)議上，國(guó)家發(fā)改委提供了“十二五”規(guī)劃完成情況的總結(jié)材料，介紹了“十三五”規(guī)劃的基本思路。與會(huì)專家都收到一個(gè)冊(cè)子，寫上建議和意見后，提交會(huì)務(wù)組。

會(huì)上，有關(guān)政策的建言和辯論已經(jīng)開始。有專家提到，互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)歸于虛擬經(jīng)濟(jì)，強(qiáng)調(diào)其危險(xiǎn)性。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院信息化研究中心主任汪向東則提出電子商務(wù)的逆勢(shì)高速發(fā)展是穩(wěn)增長(zhǎng)、促轉(zhuǎn)型的重要?jiǎng)恿?，政策的著力點(diǎn)要順勢(shì)而為，否則轉(zhuǎn)型無法完成。他建議在“十三五”規(guī)劃中加強(qiáng)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)和電子商務(wù)的相關(guān)政策表述。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院數(shù)量經(jīng)濟(jì)與技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究所研究員汪同三在會(huì)上建議，“十三五”規(guī)劃要回答好三個(gè)問題：一是如何說清“走出去”的錢從哪兒來，國(guó)內(nèi)需求和“走出去”資金如何平衡利用？二是能否一改之前對(duì)投資諱莫如深的態(tài)度，科學(xué)理順投資與消費(fèi)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)系？三是如何確定“十三五”期間的GDP增速目標(biāo)，做到穩(wěn)增長(zhǎng)與調(diào)結(jié)構(gòu)并重？

前述與會(huì)專家透露，按照以往經(jīng)驗(yàn)，全體會(huì)議還將召開兩次，分別討論、審議“十三五”規(guī)劃的基本框架。

除了全體會(huì)議之外，專家們要參加分組討論會(huì)，參與調(diào)研會(huì)，并參加個(gè)別任務(wù)的分配會(huì)。

會(huì)議討論僅是專家參與“十三五”規(guī)劃的一種形式，不少專家承接了課題研究，闡明建議。

例如，國(guó)家發(fā)改委布置的“十三五”規(guī)劃前期研究中，將文化列成一個(gè)單獨(dú)的課題。領(lǐng)銜這一課題的上海交通大學(xué)城市科學(xué)研究院院長(zhǎng)劉士林表示，“十三五”規(guī)劃基本思路應(yīng)在“加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型”，“加快社會(huì)治理體系建設(shè)”的基礎(chǔ)上，再加上“加快文化創(chuàng)新體系建設(shè)”，“十三五”末，我國(guó)有望初步建成社會(huì)主義文化強(qiáng)國(guó)。

這些專家都在各自領(lǐng)域有著重要的影響力，他們可以通過公開發(fā)表文章、參加部委或地方政策制定、參與規(guī)劃評(píng)審等多種方式，參與到“十三五”規(guī)劃制定中。

還有哪些“外腦”

專家委員會(huì)僅是“十三五”規(guī)劃智囊的一部分。本著廣開言路、廣納善策的原則，在“十三五”規(guī)劃前期調(diào)研中，國(guó)家發(fā)改委就開始不斷借助“外腦”。

《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》了解到，就“十三五”規(guī)劃基本思路，國(guó)家發(fā)改委從2013年下半年曾經(jīng)針對(duì)不同領(lǐng)域，提出了80多個(gè)課題研究。

這些課題研究有的面向全社會(huì)進(jìn)行公開招標(biāo)，所有研究機(jī)構(gòu)都可以按照選題指南報(bào)名競(jìng)標(biāo)。國(guó)家發(fā)改委共收到265份課題申請(qǐng)書，經(jīng)專家評(píng)審后有 27個(gè)機(jī)構(gòu)25個(gè)課題入選。

另有的課題是直接委托研究。一些在國(guó)內(nèi)外有影響力的企業(yè)接受了委托，如阿里巴巴集團(tuán)承接了信息經(jīng)濟(jì)研究課題；上海復(fù)星集團(tuán)承接了大健康產(chǎn)業(yè)課題；而民生銀行則承接了金融體系改革的研究課題。

前述國(guó)家發(fā)改委人士透露，之所以聘請(qǐng)這些企業(yè)，看中的是他們對(duì)新經(jīng)濟(jì)模式、新技術(shù)的深刻理解。

除企業(yè)之外，“十三五”規(guī)劃的前期研究借助了“洋外腦”。經(jīng)合組織（OECD）、亞洲開發(fā)銀行等國(guó)際機(jī)構(gòu)，就世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)及中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型問題提供了意見和建議。而美國(guó)的一家公司則就世界技術(shù)未來的走勢(shì)及對(duì)中國(guó)的影響，給出了自己的評(píng)估報(bào)告。

“洋外腦”與國(guó)內(nèi)智囊的雙重驅(qū)動(dòng)，有助于“十三五”規(guī)劃的制定者能站在全球的視野，及時(shí)掌握世界經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的最新趨勢(shì)和理念。

一位參與過國(guó)家“十二五”規(guī)劃制定的人士透露，此前諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主斯彭斯（Spence）、戴蒙德（Diamond）、羅默（Romer）等知名專家學(xué)者都曾接受委托，就中國(guó)向知識(shí)型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型提出研究建議，也收到了不錯(cuò)的效果。他預(yù)計(jì)，“十三五”規(guī)劃或?qū)⒗^續(xù)聘請(qǐng)這些世界級(jí)經(jīng)濟(jì)學(xué)家進(jìn)行研究，確保決策的專業(yè)化、科學(xué)化。

前述國(guó)家發(fā)改委人士稱，之所以聘請(qǐng)如此多的機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究是因?yàn)椋和粋€(gè)問題，不同主體可以從多角度提出構(gòu)想，有利于規(guī)劃制定者拓展視野，廣泛吸取不同觀點(diǎn)。

《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者了解到，此次“十三五”規(guī)劃，還對(duì)重大項(xiàng)目、重大政策、重大工程進(jìn)行了研究。這也是國(guó)家制定五年規(guī)劃首次就這些內(nèi)容開展專門研究。

大眾建言獻(xiàn)策

國(guó)家發(fā)改委主任徐紹史提出，要堅(jiān)持開放民主編制規(guī)劃，使“十三五”規(guī)劃更加適應(yīng)時(shí)代要求，更加符合發(fā)展規(guī)律，更加反映人民意愿。

“十三五”規(guī)劃的制定不僅大量聽取專家智囊的意見，還力求接地氣，即采取更多形式征求和搜集公眾的意見。

征求公眾意見除了傳真、郵寄、媒體、電子郵件等傳統(tǒng)渠道外，國(guó)家發(fā)改委還首次開通了“建言‘十三五’”微信公眾平臺(tái)，邀請(qǐng)公眾參與國(guó)家“十三五”規(guī)劃編制，共同謀劃國(guó)家未來發(fā)展。國(guó)家發(fā)改委也通過該平臺(tái)發(fā)布“十三五”規(guī)劃編制工作最新動(dòng)態(tài)。

《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者了解到，目前該平臺(tái)收到了上萬條建議，從建言內(nèi)容看，涉及的內(nèi)容非常廣，幾乎包括了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各個(gè)方面。公眾關(guān)注最多的還是民生領(lǐng)域，如醫(yī)療衛(wèi)生體制改革、養(yǎng)老等問題。

國(guó)家發(fā)改委人士稱，打開決策窗口，將征詢意見的主體定位為社會(huì)公眾，收到的建言最為廣泛，主題也更貼近民生。正如國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)所言“高手在民間”。

“十三五”大課題

規(guī)劃要取得好的成效，科學(xué)的前期研究就變得尤為重要。

文/《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者 劉琳

“我

們很期待再過一段時(shí)間，就可以通過草案初稿看到課題的研究成果，是如何被采納到‘十三五’規(guī)劃中了?！?“十三五”國(guó)家發(fā)展規(guī)劃專家委員會(huì)委員、上海交通大學(xué)城市科學(xué)研究院院長(zhǎng)劉士林對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者表示。

國(guó)家發(fā)改委在5月5日召開了“十三五”規(guī)劃《綱要》編制工作領(lǐng)導(dǎo)小組和起草小組的第一次全體會(huì)議，意味著《綱要》編制工作正式啟動(dòng)，預(yù)計(jì)今年年底前《綱要》草案將形成初稿。

早在2014年4月23日，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布“十三五”規(guī)劃前期研究重大課題遴選公告。劉士林在2014年5月承接了其中的文化類課題：“十三五”建設(shè)社會(huì)主義文化強(qiáng)國(guó)研究，并在11月份將研究成果提交了國(guó)家發(fā)改委。

《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者了解到，上述國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的重大課題基本都已在去年底或今年初結(jié)題。而各部委與地方政府在編制自身的“十三五”規(guī)劃前也都啟動(dòng)了重點(diǎn)課題研究工作。大部分課題在今年年中陸續(xù)收官，進(jìn)入成果提交或匯報(bào)總結(jié)的環(huán)節(jié)。

“‘十三五’規(guī)劃與以往五年規(guī)劃的背景，還是有較大不同的。”一位接近國(guó)家發(fā)改委的人士表示。過去多年，我國(guó)都在延續(xù)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的道路上前行，但“十三五”時(shí)期，中國(guó)勢(shì)必進(jìn)入一個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要轉(zhuǎn)折期。

“未來將面臨一系列的新問題、新任務(wù)，規(guī)劃要想取得好的成效，科學(xué)的前期研究就變得尤為重要。”上述人士稱。

少而精

“少而精，是‘十三五’課題與以往有所不同的地方?！鄙鲜鼋咏鼑?guó)家發(fā)改委的人士表示。

“十三五”規(guī)劃的25個(gè)前期研究重大課題均由國(guó)家發(fā)改委設(shè)定，并根據(jù)課題清單公開遴選承接單位。相比之下，“十二五”規(guī)劃前期重大問題研究選題指南則公布了39個(gè)選題方向，由課題申報(bào)單位按照這些方向上報(bào)課題，最終國(guó)家發(fā)改委確定了60項(xiàng)入選課題。

“雖然課題數(shù)目減少了，但很有針對(duì)性，覆蓋了正在面臨且未來五年將對(duì)國(guó)家發(fā)展有重大影響的問題?！鄙鲜鋈耸空f。

從課題內(nèi)容上來看，經(jīng)濟(jì)類課題占據(jù)了大半部分，“十三五”經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)動(dòng)力機(jī)制和制度環(huán)境研究、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的主攻方向和戰(zhàn)略舉措研究等大約一半課題，都與經(jīng)濟(jì)發(fā)展或改革有直接關(guān)系。

與“十二五”時(shí)的課題對(duì)比可以發(fā)現(xiàn)，擴(kuò)大消費(fèi)需求長(zhǎng)效機(jī)制研究、信息經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究、企業(yè)“走出去”發(fā)展戰(zhàn)略研究等幾項(xiàng)課題，都是“十三五”的新課題，指向新情況、新戰(zhàn)略。

經(jīng)濟(jì)類課題占比大，并不意味著其他領(lǐng)域不受重視。相反，25項(xiàng)重大課題涵蓋經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明多個(gè)方面，凸顯“五位一體”的特點(diǎn)。

其中，社會(huì)和生態(tài)文明方面引入了多項(xiàng)“十二五”時(shí)未作為明確重點(diǎn)的領(lǐng)域或政策概念，比如人口發(fā)展戰(zhàn)略和政策研究、健康保障發(fā)展問題研究、完善扶貧脫貧機(jī)制研究、公共服務(wù)重點(diǎn)和財(cái)政保障機(jī)制研究、環(huán)境治理重點(diǎn)及模式創(chuàng)新研究、應(yīng)對(duì)全球氣候變化及綠色低碳發(fā)展研究等。

文化類課題則從“十二五”時(shí)的提高國(guó)家文化軟實(shí)力戰(zhàn)略研究、農(nóng)村公共文化服務(wù)體系研究，升級(jí)為“十三五”建設(shè)社會(huì)主義文化強(qiáng)國(guó)研究。劉士林表示，這是國(guó)家發(fā)改委第一次在五年計(jì)劃中將文化上升為“社會(huì)主義文化強(qiáng)國(guó)”這個(gè)高度來研究，也是第一次為文化類課題專門成立了研究課題組。

“由于課題是由國(guó)家發(fā)改委設(shè)置，少而精，所以這些新課題的提出，對(duì)未來五年政策研究和布局的重點(diǎn)在哪里，有很大導(dǎo)向作用?！鄙鲜鼋咏鼑?guó)家發(fā)改委的人士說。

課題網(wǎng)

不僅是國(guó)家發(fā)改委，其他各部委以及地方政府都在編制各自的“十三五”前期研究，課題先行。

以環(huán)保部為例，環(huán)保部相關(guān)人士告訴《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者，2013年1月起他們就啟動(dòng)了“十三五”規(guī)劃前期研究和編制工作，明確了2013年至2015年的工作重點(diǎn)：2013年主要開展規(guī)劃戰(zhàn)略研究，2014年主要開展規(guī)劃重點(diǎn)任務(wù)研究，2015年則以前兩年研究為基礎(chǔ)，開展規(guī)劃編制工作。

“我們當(dāng)時(shí)設(shè)置了6大類、21個(gè)研究課題組，約150項(xiàng)研究任務(wù)?！鄙鲜霏h(huán)保部相關(guān)人士說。

2013年8月和2014年7月，通過公開招標(biāo)遴選的方式，環(huán)保部選聘了41家研究單位來承擔(dān)36項(xiàng)課題。這些課題既包括環(huán)境規(guī)劃評(píng)估、環(huán)保目標(biāo)指標(biāo)研究等自身領(lǐng)域內(nèi)的課題，還包括環(huán)境對(duì)食品安全的影響、城鎮(zhèn)化與環(huán)境規(guī)劃銜接等跨學(xué)科課題，課題經(jīng)費(fèi)在8萬元到20萬元不等。

值得注意的是，在承接了國(guó)家發(fā)改委“十三五”規(guī)劃前期研究重大課題的負(fù)責(zé)人中，只有4位是其牽頭的“十三五”規(guī)劃專家委員會(huì)成員，不過，專家們大都參與了其他部委的有關(guān)課題。

以文化領(lǐng)域?yàn)槔?，中?guó)傳媒大學(xué)文化發(fā)展研究院院長(zhǎng)范周身兼國(guó)家發(fā)改委“十三五”國(guó)家發(fā)展規(guī)劃專家委員會(huì)成員和文化部等部委專家組成員等多重角色，承接了新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的文化發(fā)展、小微文化企業(yè)發(fā)展問題研究等來自文化部的“十三五”規(guī)劃課題。

這些課題作為文化部的重大課題，其成果對(duì)編制部委規(guī)劃具有直接影響。

而國(guó)家發(fā)改委組織編制的規(guī)劃綱要草案中，關(guān)于文化部分內(nèi)容很有可能從文化部規(guī)劃中選取。這意味著部委發(fā)起的課題，往往與國(guó)家“十三五”規(guī)劃綱要草案的編制有著千絲萬縷的聯(lián)系。

劉士林認(rèn)為，國(guó)家發(fā)改委的課題往往時(shí)間性規(guī)劃較強(qiáng)，需要針對(duì)未來五年有一個(gè)全局性的安排。而部委課題則多是空間性規(guī)劃，比如住建部做城鎮(zhèn)化方面的課題、國(guó)土資源部做國(guó)土開發(fā)方面的課題，是根據(jù)自身的工作領(lǐng)域在空間上展開。

地方政府的課題則往往與國(guó)家發(fā)改委和其他部委聯(lián)動(dòng)，課題與規(guī)劃在各自垂直領(lǐng)域具有上下傳遞的特點(diǎn)。各地的“十三五”規(guī)劃前期課題均由地方發(fā)改委設(shè)定，記者查閱發(fā)現(xiàn)，各地課題清單多是國(guó)家發(fā)改委25項(xiàng)重大課題的地方落地版本。

“通常來說地方一個(gè)部門的五年規(guī)劃和課題，都要跟它的上級(jí)部門保持一致?！眲⑹苛终f，“有些部門的課題和規(guī)劃還要報(bào)到上級(jí)部門審批，例如國(guó)土規(guī)劃領(lǐng)域?！?/p>

如此，從中央到地方、從各部委到國(guó)家發(fā)改委的規(guī)劃草案編制起草小組，就形成了一張條塊相連、時(shí)間和空間雙向交錯(cuò)的課題網(wǎng)，將對(duì)規(guī)劃草案的編制發(fā)揮重要影響。

超前研究

對(duì)“十三五”規(guī)劃具有如此重要意義的課題研究，又將如何展開和成文？

“各家政府機(jī)構(gòu)在形成課題前，都要進(jìn)行充分的調(diào)研，調(diào)研是形成課題和編制規(guī)劃的基礎(chǔ)?！狈吨鼙硎尽?/p>

一般來說，調(diào)研的課題又分為兩種類型。

一是既有問題的研究。在以往尤其是過去五年的發(fā)展中，究竟存在什么問題？這首先要通過調(diào)研做到心中有數(shù)。拿文化來說，范周認(rèn)為，“文化園區(qū)發(fā)展不平衡、地級(jí)市及以下公共文化建設(shè)欠賬、新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中文化的缺位等等，都是我們?cè)诟鞯卣{(diào)研中發(fā)現(xiàn)的問題，于是把這些問題通過課題的形式一個(gè)一個(gè)地進(jìn)行專題研究?！?/p>

二是超前性研究。如果只著眼當(dāng)下，長(zhǎng)達(dá)五年的規(guī)劃恐怕難以趕上時(shí)代的變化。2014年4月，國(guó)家發(fā)改委就啟動(dòng)“十三五”規(guī)劃編制工作舉行的新聞發(fā)布會(huì)上，發(fā)展規(guī)劃司司長(zhǎng)徐林表示，“十三五”規(guī)劃所面臨的大的環(huán)境和體制背景正在變化。

“比如說大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，那應(yīng)該怎樣創(chuàng)業(yè)和創(chuàng)新？如果說全面創(chuàng)新的重點(diǎn)之一放在信息消費(fèi)上，那什么叫信息消費(fèi)？”范周認(rèn)為，對(duì)這些現(xiàn)在發(fā)生和將要發(fā)生的問題，在做‘十三五’規(guī)劃的課題安排時(shí)則應(yīng)要適度超前，這也是超前性研究的價(jià)值所在。

此外，規(guī)劃草案的編制過程，多次上下征求意見的過程，也都有新課題產(chǎn)生的空間，如果在這些過程中感到有些問題還很突出，就會(huì)臨時(shí)增加一些新的課題。

“反復(fù)研究和完善形成的課題研究成果，才會(huì)成為規(guī)劃編制的重要依據(jù)?！狈吨苷f。

“十三五”規(guī)劃將如何出臺(tái)

五年規(guī)劃須歷時(shí)兩年半時(shí)間，歷經(jīng)反復(fù)調(diào)研、研討、審議及修改。

文/《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者 聶歐 宋怡青

一

份五年規(guī)劃的編制，大約歷時(shí)兩年半時(shí)間，歷經(jīng)意見征求、頭腦風(fēng)暴和前期調(diào)研，以及對(duì)前一個(gè)五年規(guī)劃的評(píng)估和數(shù)十個(gè)重大課題部署等流程，加之反復(fù)討論、修改、過審，方能最終提交至全國(guó)人大審議。而其具備法律效力之后，才會(huì)交由各部委、各地方政府依此來形成各自配套的五年規(guī)劃明細(xì)。

期間的兩個(gè)重要節(jié)點(diǎn)，一為制定黨中央關(guān)于規(guī)劃的建議，二為制定規(guī)劃的基本思路。兩者分別由中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室和國(guó)家發(fā)改委牽頭，“兩條腿走路”，最終會(huì)同合力，以《綱要》形式來囊括中央指導(dǎo)意見和各界建言，以提升規(guī)劃的可預(yù)見性、可執(zhí)行力。

這前后僅在中央層面便須成立三個(gè)專門工作小組：國(guó)家發(fā)改委前期牽頭成立規(guī)劃綱要編制工作領(lǐng)導(dǎo)小組和起草小組，中財(cái)辦牽頭成立規(guī)劃建議起草小組。五年規(guī)劃便是由小組意見上升至全黨意見并最終形成規(guī)劃綱要，走完從思路、建議到綱要的全過程.

“理論上很嚴(yán)密，但真正落地總會(huì)遇到些尷尬?！币晃粡摹笆濉逼陂g就開始參與起草工作的人士坦言，過去的規(guī)劃有不接地氣的地方，落到各部委、各地方，有的“不懂也要裝懂”，有的“懂也要裝不懂”，有的“似懂非懂”。

但很顯然，“十三五”規(guī)劃跟以往不同。中央主要領(lǐng)導(dǎo)同志提高了規(guī)劃的期望和要求，前期工作“海納百川”的力度也更大，不僅采用了國(guó)家發(fā)改委宏觀研究院、中國(guó)社科院等傳統(tǒng)“內(nèi)腦”，還首次邀請(qǐng)來自業(yè)界和民間的智囊加入，甚至聽取了亞開行等“外腦”的意見。

這一次，中央要求“十三五”規(guī)劃須耳目一新，從步驟、形式到內(nèi)容，完全杜絕口號(hào)性語言，要實(shí)實(shí)在在出“干貨”。

兩條腿走路

兩份重要文件的出臺(tái)——《關(guān)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的基本思路》（下稱《基本思路》）和《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》（下稱《建議》），前者從民主到集中，后者從集中到民主，形成十三五規(guī)劃《綱要》編制的基礎(chǔ)。

《基本思路》一旦落定，就為后續(xù)的調(diào)查研究、廣泛納言奠定了基礎(chǔ)，促進(jìn)了《建議》的形成與完善，盡管兩者的前期工作幾乎同時(shí)開展，但內(nèi)容上遵循從《基本思路》到《建議》，再到最終《綱要》的原則。

而國(guó)家發(fā)改委和中財(cái)辦“兩條腿走路”，是整個(gè)過程的關(guān)鍵。

為此，國(guó)家發(fā)改委率先成立了規(guī)劃編制工作領(lǐng)導(dǎo)小組和起草小組，前者由發(fā)改委領(lǐng)導(dǎo)和各司局長(zhǎng)擔(dān)任，后者主要由發(fā)改委發(fā)展規(guī)劃司人員組成，同時(shí)還吸收了其他司局人員，以及發(fā)改委下屬的國(guó)家信息中心、宏觀經(jīng)濟(jì)研究院等事業(yè)單位人員。

國(guó)家發(fā)改委主任徐紹史召集了以上兩個(gè)小組的首次全體會(huì)議，啟動(dòng)和部署規(guī)劃綱要編制工作。

徐紹史提出，“十三五”規(guī)劃的編制，要注重全面建成小康社會(huì)、全面深化改革、全面依法治國(guó)、全面從嚴(yán)治黨“四個(gè)全面”，深入研究新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和綠色化“五化同步”的路徑設(shè)計(jì)，并研究如何統(tǒng)籌推進(jìn)京津冀、“一帶一路”和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶三大國(guó)家戰(zhàn)略。

“領(lǐng)導(dǎo)很看重‘新’，在規(guī)劃理念、框架、內(nèi)容、方法、文本和實(shí)施機(jī)制上都要求創(chuàng)新。”一位國(guó)家發(fā)改委人士稱，“十三五”的新任務(wù)、新導(dǎo)向明顯多于以往，規(guī)劃編制工作很不輕松。

同樣，為完成《建議》的編制，中財(cái)辦亦牽頭成立了《建議》起草小組，成員來自于部委和地方官員，以及部分專家學(xué)者。

那么，《建議》與最終《綱要》有何區(qū)別？

國(guó)家發(fā)改委西部開發(fā)司司長(zhǎng)、規(guī)劃司原副司長(zhǎng)田錦塵解釋稱，《建議》是《綱要》的基礎(chǔ)，是對(duì)后者提出的指導(dǎo)性意見，更具戰(zhàn)略性、宏觀性和導(dǎo)向性。而后者要對(duì)前者進(jìn)行具體落實(shí)和細(xì)化，根據(jù)前者提出的指導(dǎo)思想、基本要求、奮斗目標(biāo)和主要任務(wù)來細(xì)化要求。簡(jiǎn)單說來，《建議》可謂是《綱要》的“綱要”。

“《綱要》的篇幅通常是《建議》的兩倍以上?！碧镥\塵稱，這是從“七五”時(shí)期就開始的傳統(tǒng)，以《建議》來體現(xiàn)黨對(duì)經(jīng)濟(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)。

而《基本思路》將和《建議》一同成為《綱要》不同階段、不同層次的基礎(chǔ)工作，前兩者將從以下幾個(gè)階段對(duì)《綱要》帶來深刻影響：

其一，前期研究階段，要求對(duì)未來五年發(fā)展可能面臨的重大目標(biāo)、重大項(xiàng)目等重大問題深入研究，奠定基礎(chǔ)；

其二，《基本思路》的起草階段，提出未來發(fā)展的方向性思路，明確發(fā)展方向和規(guī)劃要解決的重大問題；

其三，《綱要》的正式起草階段，根據(jù)黨中央《建議》的精神，具體完成《綱要》的起草工作；

其四，銜接論證階段，在規(guī)劃草案的基礎(chǔ)上，組織規(guī)劃專家委員會(huì)對(duì)規(guī)劃進(jìn)行咨詢、論證并提出咨詢報(bào)告。該報(bào)告將隨著《綱要》一同提交全國(guó)人大進(jìn)行審議；

其五，審批公布階段，《綱要》進(jìn)一步修改完善后，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)報(bào)全國(guó)人大審議通過，然后公布實(shí)施。

《基本思路》：四大階段打磨

前述國(guó)家發(fā)改委人士介紹，《基本思路》類似于正式起草規(guī)劃之前，決策者開展的前期工作，也相當(dāng)于打開了決策窗口，鼓勵(lì)各方公共政策專家積極參與研討。這一時(shí)期，政策討論空前活躍，決策者通常會(huì)敞開心扉，不設(shè)前提，迎接“頭腦風(fēng)暴”。

對(duì)于“十三五”規(guī)劃來說，這一階段從2013年就開始了，首先是對(duì)“十二五”的中期評(píng)估。2013年下半年，國(guó)家發(fā)改委開展了“十二五”規(guī)劃中期評(píng)估，組織各部門、各地方開展內(nèi)部評(píng)估，并委托世界銀行駐華代表處、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心等智庫(kù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行第三方評(píng)估。在此基礎(chǔ)上，國(guó)家發(fā)改委起草了《“十二五”規(guī)劃實(shí)施情況中期評(píng)估報(bào)告》，并于2013年12月25日由徐紹史向十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第六次會(huì)議第二次全體會(huì)議做了報(bào)告。

隨后，國(guó)家發(fā)改委牽頭了“十三五”前期重大課題調(diào)研，分別以內(nèi)部研究和分赴全國(guó)各地調(diào)研等形式展開。

例如，去年9月，國(guó)家發(fā)改委國(guó)土開發(fā)和地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)高國(guó)力就奔赴黔東南州，就“十三五”期間山地特色的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展做了調(diào)研；今年1月，國(guó)家發(fā)改委國(guó)際合作中心主任助理、城市發(fā)展咨詢?cè)涸洪L(zhǎng)陳喆也率隊(duì)至貴州省獨(dú)山縣，就“十三五”期間小城鎮(zhèn)建設(shè)和生態(tài)旅游等課題進(jìn)行調(diào)研。

第三階段，國(guó)家發(fā)改委開始了大規(guī)模的公共政策研究。

2013年底至2014年初，國(guó)家發(fā)改委通過內(nèi)部各司局征集意見，提出了八大領(lǐng)域的數(shù)十個(gè)重大課題，一部分直接委托中國(guó)社科院等進(jìn)行研究，更多的則是面向全社會(huì)公開招標(biāo)，所有研究機(jī)構(gòu)都可按照選題指南報(bào)名競(jìng)標(biāo)。最終，國(guó)家發(fā)改委共收到265份課題申請(qǐng)書，經(jīng)評(píng)審后留下了27個(gè)研究機(jī)構(gòu)的25個(gè)課題。

“我們于去年8月提交了課題最終報(bào)告?！眹?guó)家發(fā)改委對(duì)外經(jīng)濟(jì)研究所國(guó)際合作室主任張建平告訴《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者，他帶領(lǐng)的團(tuán)隊(duì)承擔(dān)了“十三五”期間企業(yè)、資本“走出去”課題的研究工作。

一位任職于高校、承擔(dān)了相關(guān)課題的人士稱，根據(jù)具體情況，國(guó)家發(fā)改委給予每個(gè)機(jī)構(gòu)一定的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，“報(bào)酬不多，但榮譽(yù)感很強(qiáng)”。

“為增強(qiáng)科學(xué)性，一些重要課題還同時(shí)委托了多家機(jī)構(gòu)，開展競(jìng)爭(zhēng)性研究?！鼻笆鰢?guó)家發(fā)改委人士稱，譬如《“十三五”創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的戰(zhàn)略重點(diǎn)與創(chuàng)新型國(guó)家建設(shè)研究》，就同時(shí)委托了清華大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院和中國(guó)生產(chǎn)力學(xué)會(huì)創(chuàng)新推進(jìn)委員會(huì)兩家機(jī)構(gòu)承擔(dān)。

半年后，《基本思路》的編制進(jìn)入最后時(shí)期，即廣泛納言的階段。

這其中，除去須由國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開國(guó)務(wù)院參事會(huì)議，聽取國(guó)務(wù)院參事、中央文史研究館館員、國(guó)務(wù)院參事室特約研究員的意見外，國(guó)家發(fā)改委也陸續(xù)召開各種形式的研討會(huì)，包括“十三五”規(guī)劃專家委員會(huì)議和多種論壇，以及與亞開行等“外腦”召開專門座談會(huì)等。

頭腦風(fēng)暴之后，前述規(guī)劃起草小組將匯總信息，起草《基本思路》送審稿，形成“頭腦風(fēng)暴——完善初稿——頭腦風(fēng)暴——形成終稿”的路徑。

根據(jù)慣例，送審稿的完善將一方面通過座談會(huì)來實(shí)現(xiàn)，即分別召開東、中、西、東北四個(gè)地區(qū)的“片會(huì)”和全國(guó)改革發(fā)展會(huì)議，及時(shí)向地方通報(bào)中央精神，并征求各地方的意見。另一方面，國(guó)家發(fā)改委還將召開專家委員會(huì)來獲取權(quán)威專家的意見。

反復(fù)修改之后，國(guó)家發(fā)改委會(huì)向國(guó)務(wù)院提交《基本思路》，再由中央政治局常委會(huì)詳細(xì)討論后達(dá)成政治共識(shí)，向各方通報(bào)，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，進(jìn)行政治動(dòng)員。

“各種實(shí)地調(diào)研、研討會(huì)、座談會(huì)正在密集召開。”前述國(guó)家發(fā)改委人士稱。如果按照“十二五”的傳統(tǒng)，還可能舉辦專題研究班，意在給中青年官員、學(xué)者提供建言獻(xiàn)策的機(jī)會(huì)。

《建議》：數(shù)百場(chǎng)會(huì)議研討

另一份關(guān)鍵性文本——《建議》的編制歷程也極為嚴(yán)謹(jǐn)。

2014年年初，中財(cái)辦成立《建議》文件起草組，在中央領(lǐng)導(dǎo)下牽頭起草工作。全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院、全國(guó)政協(xié)的相關(guān)部門也參與其中。

2014年上半年，國(guó)務(wù)院各部門均開展專題研究。下半年，國(guó)務(wù)院布置了十幾個(gè)重大專題，每個(gè)專題均有十幾個(gè)部門參與，研究歷時(shí)了半年多。

2014年3月全國(guó)兩會(huì)期間，政協(xié)委員們對(duì)“十三五”規(guī)劃也有過深入探討，并提交了不少提案。之后，全國(guó)人大和全國(guó)政協(xié)均密集開展專題調(diào)研，其中全國(guó)人大還組織了有關(guān)課題的專門委員會(huì)和工作委員會(huì)，與人大代表一起組成調(diào)研小組分赴22個(gè)省區(qū)市，并在全國(guó)人大常委會(huì)上做了專題匯報(bào)。

“十二五”規(guī)劃《建議》編制期間，當(dāng)時(shí)的起草小組就組成了8個(gè)調(diào)研組，歷時(shí)3個(gè)多月分赴13個(gè)省區(qū)市調(diào)研，東部包括天津、江蘇、浙江等5個(gè)，中部包括河南、湖南和安徽3個(gè)，西部包括四川、山西、甘肅等4個(gè)，東北包括遼寧1個(gè)，同423位官員、學(xué)者和基層群眾共召開了31個(gè)座談會(huì)，訪問了上百個(gè)農(nóng)村、社區(qū)、企業(yè)等基層單位，最終形成了8份有分量、有見解的調(diào)研報(bào)告。

“難點(diǎn)不在調(diào)研，而在對(duì)《建議》的邊起草、邊討論、邊修改。”一位中財(cái)辦官員告訴《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者。

按照慣例，起草小組需要在北京玉泉山集中封閉，學(xué)習(xí)中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議以及當(dāng)年中央領(lǐng)導(dǎo)同志的講話精神，并參考國(guó)家發(fā)改委的前期研究成果——《基本思路》和重大課題研究報(bào)告。

在“十二五”規(guī)劃《建議》初步成稿的6個(gè)多月里，起草組曾召開數(shù)次全體會(huì)議和數(shù)十次工作班子會(huì)議，并將《建議》的各階段稿件提交國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人討論，以及發(fā)到各省市、各黨派、各社會(huì)團(tuán)體征求意見。

根據(jù)“十二五”的情況來看，《建議》還會(huì)經(jīng)歷兩輪意見征求——首輪面向100多個(gè)單位的離退休干部和黨外人士；次輪則將在今年下半年的十八屆五中全會(huì)上，由中央領(lǐng)導(dǎo)人召集會(huì)議，征求與會(huì)代表的建議。

“‘十二五’這項(xiàng)工作中，初稿就修改了30多次?！鼻笆鲋胸?cái)辦人士回憶，僅首輪意見征求，就對(duì)文件進(jìn)行了360多處修改，吸收了780多條建議。

他預(yù)計(jì)，如無意外，下半年將對(duì)“十三五”規(guī)劃《建議》進(jìn)行兩次集體審議，一次是7月中旬的中央政治局常委會(huì)會(huì)議和中央政治局會(huì)議審議，另一次是五中全會(huì)上經(jīng)由全會(huì)分組討論，最終在全體會(huì)議上獲得通過。“這是一個(gè)黨中央集體決策的關(guān)鍵過程，容不得絲毫差池”。

“十二五”收官進(jìn)行時(shí)

立足“十二五”發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，“十三五”規(guī)劃將更務(wù)實(shí)，更高遠(yuǎn)。

文/《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者 聶歐 宋怡青

“制

定五年規(guī)劃的意義，在于闡明國(guó)家戰(zhàn)略意圖并明確政府工作要點(diǎn)，進(jìn)而引導(dǎo)市場(chǎng)主體行為。”一位從“十五”時(shí)期便開始參與國(guó)家五年規(guī)劃編制的人士表示。

從1953年我國(guó)按照蘇聯(lián)模式編制出第一個(gè)五年計(jì)劃起，五年計(jì)劃（從“十一五”起改為規(guī)劃）便成為總結(jié)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果、引導(dǎo)國(guó)家中長(zhǎng)期發(fā)展方向的抓手。

但2008年全球金融危機(jī)的到來，對(duì)諸多國(guó)家現(xiàn)有發(fā)展模式造成沖擊，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型成為全球性話題，供給結(jié)構(gòu)、需求結(jié)構(gòu)深刻變化。眼下，我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入“新常態(tài)”，國(guó)際國(guó)內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的不確定性空前加大，五年規(guī)劃重要性顯而易見。

中央對(duì)此堅(jiān)定指出，每一個(gè)五年規(guī)劃都是國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的宏偉藍(lán)圖，是全國(guó)各族人民共同的行動(dòng)綱領(lǐng)，也是政府履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、公共服務(wù)職能的重要依據(jù)。同時(shí)，“十三五”規(guī)劃將在形式、內(nèi)容、深度、細(xì)節(jié)上做足文章。

“要讓‘十三五’規(guī)劃比以往更接地氣、更與時(shí)俱進(jìn)，很大程度上來自于對(duì)現(xiàn)狀的深刻認(rèn)識(shí)。”前述人士稱，“十二五”收官總結(jié)是否客觀、全面，因而變得至關(guān)重要。

“相對(duì)保守”的增長(zhǎng)目標(biāo)

在不少專家看來，從“九五”至今的20年，是中國(guó)特色的五年計(jì)劃/規(guī)劃日益變得指向明確、主題突出且可執(zhí)行度不斷加強(qiáng)的20年。

例如，“九五”計(jì)劃首次明確提出了兩個(gè)具有全局意義的根本性轉(zhuǎn)變：一是經(jīng)濟(jì)體制從傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變；二是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式從粗放型向集約型轉(zhuǎn)變?！笆濉庇?jì)劃則提出要全方位對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行戰(zhàn)略調(diào)整，提出要大力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)；“十一五”期間，正值全球金融危機(jī)來襲，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的弊端顯露，因而“十一五”規(guī)劃全面開啟了一場(chǎng)加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的改革。

而“十二五”規(guī)劃，則在總結(jié)前幾個(gè)五年規(guī)劃的基礎(chǔ)上，提出了以科學(xué)發(fā)展觀為主題，以加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為主線，實(shí)現(xiàn)綜合性、系統(tǒng)性、戰(zhàn)略性的轉(zhuǎn)變。

今年全國(guó)兩會(huì)期間，國(guó)家發(fā)改委主任徐紹史表示，今年是完成“十二五”規(guī)劃任務(wù)和目標(biāo)的關(guān)鍵。在國(guó)家發(fā)改委向全國(guó)人大提供的規(guī)劃執(zhí)行情況報(bào)告中，“十二五”規(guī)劃的24個(gè)主要指標(biāo)絕大多數(shù)達(dá)到了預(yù)期要求。一些指標(biāo)，比如城鎮(zhèn)新增就業(yè)、城鎮(zhèn)參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)等，還提前完成了規(guī)劃目標(biāo)。

“關(guān)鍵還是GDP增速指標(biāo)?！鼻笆鋈耸空f，編制“十二五”規(guī)劃時(shí)，最大的顧慮是擔(dān)心經(jīng)濟(jì)增速太快，考慮到地方GDP增速目標(biāo)通常會(huì)比中央高出約2個(gè)百分點(diǎn)，中央就“相對(duì)保守地”定下了7%的增長(zhǎng)目標(biāo)。他回憶道，2010年10月在西安參加“十二五”規(guī)劃調(diào)研會(huì)，與會(huì)的12位地方副省級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)均斗志昂揚(yáng)地表示GDP增速要實(shí)現(xiàn)13%的目標(biāo)。在場(chǎng)的中央部委官員則擔(dān)心這與總體規(guī)劃指標(biāo)難以銜接。商討之下，最終對(duì)地方給出了居民收入水平和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)同步的要求，指出勞動(dòng)報(bào)酬與生產(chǎn)率進(jìn)步須同時(shí)進(jìn)行，“才將地方官員的GDP熱情降下來”。

調(diào)研結(jié)束后，國(guó)家發(fā)改委牽頭編制“十二五”規(guī)劃時(shí)，在“十一五”指標(biāo)基礎(chǔ)上又加入了生態(tài)、能源、資源領(lǐng)域等指標(biāo)，并對(duì)一些約束性指標(biāo)加大了定責(zé)力度。

也正是由于相對(duì)謹(jǐn)慎，“十二五”規(guī)劃任務(wù)眼下才得以較為順利地完成。

一位國(guó)家發(fā)改委人士告訴《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者，“十二五”期間發(fā)展的亮點(diǎn)大概有六大方面：一是前四年GDP增速保持了8%的較高水平；二是戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)對(duì)GDP占比高速攀升；三是全社會(huì)研發(fā)經(jīng)費(fèi)從“十二五”初期的1.8%增至2014年底的2.9%；四是我國(guó)糧食總產(chǎn)量首次實(shí)現(xiàn)“十連增”；五是財(cái)政性教育投入占比超過了4%；六是我國(guó)城鄉(xiāng)居民收入增長(zhǎng)加快，全國(guó)基尼系數(shù)顯著縮小。

此外，作為深化改革的重要五年，“十二五”在改革領(lǐng)域取得了新突破。

例如，去年對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行了改革，提出了養(yǎng)老金并軌制；今年以來實(shí)施了國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬改革，年薪實(shí)行封頂制等等。同時(shí)，各大部委簡(jiǎn)政放權(quán)、資本市場(chǎng)醞釀注冊(cè)制改革，以及上海自貿(mào)區(qū)改革和“一帶一路”戰(zhàn)略等，均為“十二五”期間可圈可點(diǎn)的亮點(diǎn)。

未竟之功

參與“十二五”規(guī)劃制定工作的相關(guān)人士對(duì)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的癥結(jié)性問題，給出了詳盡的總結(jié)。

首先，“十二五”期間全國(guó)需求結(jié)構(gòu)矛盾突出，表現(xiàn)為需求結(jié)構(gòu)不合理，投資消費(fèi)結(jié)構(gòu)失衡，尤其居民消費(fèi)下降。究其原因，就在于我國(guó)目前產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不甚合理，服務(wù)業(yè)比例仍然過低，且城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量均偏低。

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和城市內(nèi)的二元分化，使大部分人無法享受平等的公共服務(wù)待遇，加之區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)不合理，中東西部發(fā)展差距大，導(dǎo)致問題進(jìn)一步加重。

其次，之前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，資源環(huán)境代價(jià)過高，人均資源短缺且能源資源消耗過高等問題日益突出。我國(guó)目前單位GDP能耗遠(yuǎn)高于歐美國(guó)家。并且，還面臨著水體及土壤的嚴(yán)重污染。

再者，我國(guó)企業(yè)、機(jī)構(gòu)的科技創(chuàng)新能力仍然不強(qiáng)。

盡管“十二五”期間，企業(yè)、機(jī)構(gòu)的研發(fā)投入略有增長(zhǎng)，但相對(duì)支出的占比仍然偏低，有效科技產(chǎn)出不足，成果轉(zhuǎn)化率低?，F(xiàn)有的科技成果中來自高校的不足5%，大量的研發(fā)投入遭遇到轉(zhuǎn)化通道不暢等難題。

第四，當(dāng)下的財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)仍然突出。

近兩年，我國(guó)中央和地方的財(cái)政收入增速普降，但財(cái)政支出卻存在剛性，加之京津冀、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、新型城鎮(zhèn)化和“一帶一路”等國(guó)家戰(zhàn)略安排，財(cái)政壓力甚重。同時(shí)，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)至今仍居高不下，企業(yè)債務(wù)偏高、實(shí)體經(jīng)濟(jì)困境不減，以及房地產(chǎn)市場(chǎng)不景氣、產(chǎn)能過剩和影子銀行等問題仍然存在。

最后，社會(huì)矛盾復(fù)雜多發(fā)問題未有根本性改善。

例如，我國(guó)城鄉(xiāng)居民收入分配差距過大，醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的改革意見又難以統(tǒng)一，加之社會(huì)信用體系不健全、不健康，導(dǎo)致區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)不斷加大。

站在新起點(diǎn)上

汲取了“十二五”經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的“十三五”規(guī)劃，將以怎樣的形象面世？

5月，徐紹史在國(guó)家發(fā)改委一次“十三五”規(guī)劃編制工作會(huì)議上表示，“十三五”規(guī)劃將注重全面建成小康社會(huì)、全面深化改革、全面依法治國(guó)、全面從嚴(yán)治黨這“四個(gè)全面”。

“四個(gè)全面中，小康社會(huì)是目標(biāo)，其余三個(gè)是保障?！鼻笆鰢?guó)家發(fā)改委人士闡釋，“十三五”是實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的攻堅(jiān)階段，也是全面深化改革的關(guān)鍵時(shí)期?！岸ê煤侠砟繕?biāo)，給出可行的改革方向，是‘十三五’規(guī)劃的重點(diǎn)”。

根據(jù)目前的調(diào)研及討論方向，改革導(dǎo)向上，“十三五”將強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提質(zhì)、增效和升級(jí)，把發(fā)展的質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)效益擺在關(guān)鍵位置，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)從數(shù)量型向質(zhì)量型轉(zhuǎn)變，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)從中低端向中高端發(fā)展，同時(shí)繼續(xù)堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與居民收入增長(zhǎng)同步的原則。

“時(shí)間緊、任務(wù)重。”“十三五”規(guī)劃專家委員會(huì)委員、中國(guó)社科院學(xué)部委員汪同三對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者表示，我國(guó)的內(nèi)外部環(huán)境之于“十二五”，已然產(chǎn)生了深刻變化，政治、經(jīng)濟(jì)的不確定性較以往更甚。

國(guó)際環(huán)境方面，盡管美國(guó)主導(dǎo)全球經(jīng)濟(jì)的地位并未改變，但各國(guó)均在爭(zhēng)搶話語權(quán)，大國(guó)博弈進(jìn)入新階段。同時(shí)，全球經(jīng)濟(jì)仍在調(diào)整和分化中艱難前行，美歐國(guó)家再工業(yè)化的進(jìn)程與我國(guó)的發(fā)展構(gòu)成競(jìng)合關(guān)系。全球科技變革亦正在拉開序幕，中國(guó)要么一箭在前，要么則很快被拉開差距。

國(guó)內(nèi)環(huán)境也不樂觀，經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，處于工作年齡的勞動(dòng)力人口占比也在2010年到達(dá)拐點(diǎn)，人口紅利的消失速度超過預(yù)期。

“傳統(tǒng)要素投入拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，慣性猶在但不可持續(xù)，新的發(fā)展在于實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新的雙輪驅(qū)動(dòng)?！鼻笆鰢?guó)家發(fā)改委人士指出，“十三五”期間中國(guó)經(jīng)濟(jì)的最大挑戰(zhàn)，或在于如何跨越中等收入陷阱，而最大機(jī)遇，則在于市場(chǎng)能否在資源配置中起決定性作用。

（實(shí)習(xí)生石璐對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)）