反思土地調(diào)控

2006年《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》出臺以來，土地參與房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控似乎成了不證自明的真理，國土管理部門在參與調(diào)控上不斷提出各種思路，制定各種政策。但是作為一系列的公共政策，土地調(diào)控的理論基礎(chǔ)是否扎實，土地調(diào)控的政策可操作性如何，并沒有經(jīng)過充分討論。

9年時間過去了，相關(guān)理論缺陷與操作中的問題逐步顯現(xiàn)，也具備了從績效上考察土地調(diào)控是否有效的有關(guān)案例與事實基礎(chǔ)，據(jù)此可以多角度對土地調(diào)控進(jìn)行反思。

尷尬的調(diào)控新政策

今年3月，國土資源部與住房城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于優(yōu)化2015年住房及用地供應(yīng)結(jié)構(gòu)促進(jìn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的通知》（下稱《通知》），針對一年來房地產(chǎn)市場低迷的整體形勢，提出“促進(jìn)房地產(chǎn)用地結(jié)構(gòu)調(diào)整”。

通知指出，在房地產(chǎn)供應(yīng)明顯偏多或在建房地產(chǎn)用地規(guī)模過大的市、縣，研究制訂未開發(fā)房地產(chǎn)用地的用途轉(zhuǎn)換方案，通過調(diào)整土地用途、規(guī)劃條件，引導(dǎo)未開發(fā)房地產(chǎn)用地轉(zhuǎn)型利用，用于國家支持的新興產(chǎn)業(yè)、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)、體育產(chǎn)業(yè)等項目用途的開發(fā)建設(shè)。

這體現(xiàn)出國土資源部與住建部在參與宏觀調(diào)控，通過土地供應(yīng)數(shù)量與用途聯(lián)動的方式，對產(chǎn)業(yè)、地方發(fā)展乃至宏觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)節(jié)。

回顧兩年前，國土資源部提出要加快供地以抑制2013年房價的快速上漲，對于供地落實率低的城市進(jìn)行專項督察。在落實供地率的要求下，2013年全國住宅用地供應(yīng)13.82萬公頃，同比增加24.7%，相當(dāng)于前5年平均實際供應(yīng)量9.64萬公頃的143%，為歷年最高水平。

當(dāng)大量出讓的住宅用地進(jìn)入開發(fā)周期時，遇到2014年初開始的房地產(chǎn)下行周期，造成大量土地閑置。尷尬的是，兩年后的今天，當(dāng)初督促供地的主體又要求改變土地用途來消化當(dāng)年督促多供出去的土地。

這種尷尬恰恰來自角色定位錯位，一方面國土系統(tǒng)是地方土地一級市場供應(yīng)的惟一主體，另一方面又肩負(fù)著土地參與宏觀調(diào)控的重任。房價上漲時候不追加供地，必然會承受社會各界的指責(zé)，面對“地價抬高房價”言論必須以擴(kuò)大土地供應(yīng)來緩解社會壓力，也順帶證明國土部門在積極參與調(diào)控。

但是土地的開發(fā)是一個長周期過程，從政府供應(yīng)土地到企業(yè)拿地、規(guī)劃設(shè)計跑流程到最后建造施工直至竣工入住，需要三年以上。在這么長的期間內(nèi)并不能保證房地產(chǎn)市場不出現(xiàn)波動，一旦市場變化，企業(yè)往往通過停止開發(fā)以減少投入和可能的損失。

但承擔(dān)宏觀調(diào)控責(zé)任的部門，對于這種市場的變化反應(yīng)明顯滯后，難以作出及時、適度的應(yīng)對，這很容易引出對土地是否能夠發(fā)揮出所期望的宏觀調(diào)控功能的擔(dān)憂。

《通知》提出的這項政策的難點是，轉(zhuǎn)型利用如何操作？

高價拿來的房地產(chǎn)用地，轉(zhuǎn)型做養(yǎng)老、文化、體育等產(chǎn)業(yè)，企業(yè)不會答應(yīng)。所以國土資源部提出：“對按照新用途或者新規(guī)劃條件開發(fā)建設(shè)的項目，應(yīng)重新辦理相關(guān)用地手續(xù)，重新核定相應(yīng)的土地價款”。但是《通知》并沒有明確地方政府是否退還差價，這就使得很多企業(yè)考慮是否值得去轉(zhuǎn)型利用。

大量已供應(yīng)土地要轉(zhuǎn)型利用的城市，必然是房地產(chǎn)市場下跌較快的地方，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢不好，各地財政收入上漲緩慢甚至負(fù)增長，而2014年以來這一類城市更是面臨土地出讓金大幅下滑，并無能力支付這個差價，如何去推動企業(yè)轉(zhuǎn)型利用？賣地較好有支付能力的地方，卻不需要考慮轉(zhuǎn)型利用問題，這種錯位讓調(diào)控者在邏輯上難以自洽。

對土地調(diào)控的反思

就這樣一個例子可以看出，國土部門兼具調(diào)控、管理與供應(yīng)土地多重角色引出的各種具體的調(diào)控與管理政策的沖突，以及土地調(diào)控自身在理論與可操作性上的缺陷，帶來土地調(diào)控在實際效果上遠(yuǎn)不如人意。

以房地產(chǎn)市場土地供應(yīng)為例，土地調(diào)控要起到彌補(bǔ)市場的作用，至少要在以下三個方面盡善盡美：

1、全面掌握市場信息，包括已出讓的土地數(shù)量、已供未建面積、在建面積、已銷售的住房面積等，對于國土資源部這個層級就要求掌握全國的信息。問題是，全面數(shù)據(jù)獲取的難度、滯后性以及真實性，從來就沒有得到很好的解決。

2、調(diào)控者能根據(jù)市場信息作出準(zhǔn)確判斷，并制定相應(yīng)的市場策略。在掌握了全面數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，要求調(diào)控者能準(zhǔn)確地判斷市場現(xiàn)狀，同時還要綜合國家宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢，對市場作出準(zhǔn)確的趨勢判斷，并針對發(fā)展趨勢，提前制定出正確的市場策略。要做到如此龐大的數(shù)據(jù)處理與市場預(yù)判，難度自然不少，而現(xiàn)實中每次都是市場變化后才匆匆去應(yīng)對。這不僅是個人能力問題，如此龐大的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行數(shù)據(jù)的處理和判斷，本來就是不可解的，這也是市場存在的理論基礎(chǔ)。

3、調(diào)控政策可以從上到下完整地貫徹執(zhí)行。假設(shè)前兩點調(diào)控者都能做到，制定了完美的調(diào)控方案，還要面臨一個地方政府在執(zhí)行時候的配合問題。地方政府受制于任期，需要短期內(nèi)作出自身的政績，對于各種政策傾向于有利于自身政績建設(shè)的積極執(zhí)行，有礙于自身的就拖延阻攔。前者如中央號召發(fā)展新能源產(chǎn)業(yè)，各地競相壓低土地價格以及幫助融資去發(fā)展本地的光伏產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)致我國光伏產(chǎn)能過剩。后者如此次的轉(zhuǎn)型利用如何補(bǔ)差價，在如此緊張的財政形勢下地方政府難以去執(zhí)行。

建立“彈性供應(yīng)機(jī)制”

在未來一段時間內(nèi)，我國城市土地一級市場的供應(yīng)主體還會保持政府壟斷格局，在這樣的格局下政府如何供應(yīng)土地是必須要解決的一個問題。

市場起作用，是因為供求決定價格，價格又指引資源配置。在政府壟斷土地一級市場的格局里，房地產(chǎn)市場供求關(guān)系決定的房價如果作為政府調(diào)整土地供應(yīng)的依據(jù)，由于土地供應(yīng)后形成產(chǎn)品需要一個很長的周期，它不可能像利率調(diào)整對所有經(jīng)濟(jì)主體立刻產(chǎn)生影響一樣，對房地產(chǎn)市場的供求關(guān)系產(chǎn)生立竿見影的效果。因此跟著房地產(chǎn)價格變動去變化土地供應(yīng)，永遠(yuǎn)沒有辦法擺脫踏錯節(jié)奏的后果。

在政府壟斷一級市場供應(yīng)不變的情況下，可以考慮這樣一種彈性的供應(yīng)機(jī)制：政府一級市場的穩(wěn)定供應(yīng)+二級市場的彈性變化。

具體操作如下：

1、政府根據(jù)城市經(jīng)濟(jì)與人口的增長，給定未來一段時間，比如5年和10年的土地供應(yīng)總量，并按年度平均分配，公告給市場，既保證市場的基本供應(yīng)，又穩(wěn)定市場預(yù)期，避免政府成為市場波動的因素。現(xiàn)在各地都在開始劃定城市發(fā)展邊界，這恰恰說明城市土地供應(yīng)未來必然會在更嚴(yán)格的限定下，政府可以供應(yīng)土地的規(guī)模也相對比較好確定，確定后分步供應(yīng)，穩(wěn)定市場預(yù)期。

2、真正放松二級市場，尤其在城市更新、舊城改造中，強(qiáng)調(diào)原土地使用主體的開發(fā)主體地位，政府制定好規(guī)劃，把開發(fā)權(quán)賦予給原使用者，由其根據(jù)市場情況與自身收益來考慮是否啟動，何時啟動。在市場價格上漲的時候，收益提升會自然帶來更多城市更新改造的土地進(jìn)入市場，起到調(diào)整供應(yīng)彈性作用。市場價格不高的時候，政府供應(yīng)土地可以支撐，這一部分的彈性就會自然收縮。這一類模式其實在2013年國土資源部頒布的有關(guān)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的試點意見中已有初步的構(gòu)建。

根據(jù)科斯在《耐久性與壟斷》一文中提到的基本原理，土地是耐久的，之前供應(yīng)的土地可以成為之后供應(yīng)土地的競爭者。過去我國土地二級市場包括城市更新改造都被政府控制過于嚴(yán)格，沒有形成一級市場壟斷下的市場彈性補(bǔ)充的作用?，F(xiàn)在恰恰可以考慮如何構(gòu)建這樣的一種市場形態(tài)。