審計(jì)風(fēng)暴加速彩票變革

6月25日國(guó)家審計(jì)署年度4號(hào)公告《彩票資金審計(jì)結(jié)果》（以下稱公告）正式公布。加之此前財(cái)政部、公安部等八部委聯(lián)合發(fā)文禁止擅自利用互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票的風(fēng)波，從行業(yè)內(nèi)到廣大彩民，相關(guān)討論久久不息。

此間，諸多媒體與行業(yè)人士曾對(duì)此做過(guò)相關(guān)解讀，但總體而言，外界對(duì)公告本身的理解以及行業(yè)相關(guān)問(wèn)題的認(rèn)知依然不夠到位。

主要問(wèn)題在公益金，而非彩票本身

公告自身數(shù)據(jù)不夠詳實(shí)，概述解釋不夠明晰，過(guò)分突出了數(shù)字占比的表述，這直接將彩票行業(yè)推到輿論的風(fēng)口浪尖。

公告公示后，輿論皆是“涉18省、上千億的彩票資金的使用出現(xiàn)問(wèn)題”、“彩票業(yè)四分之一的資金有貓膩”等，這個(gè)定性幾乎讓所有彩民以及很多普通老百姓都誤認(rèn)為是彩票發(fā)行、銷售環(huán)節(jié)出了很大問(wèn)題。

按照《彩票管理?xiàng)l例》規(guī)定，彩票資金包括彩票獎(jiǎng)金、彩票發(fā)行費(fèi)和彩票公益金。從公告內(nèi)容來(lái)看，出問(wèn)題最主要的部分是公益金，涉及最大頭的彩票返獎(jiǎng)部分并沒(méi)有問(wèn)題。

在中國(guó)彩票管理中，彩票與公益金是完全脫離的?，F(xiàn)行彩票公益金分配政策實(shí)行中央與地方五五分成。其中，上繳中央財(cái)政的彩票公益金按60%、30%、5%和5%分別用于補(bǔ)充全國(guó)社會(huì)保障基金、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的專項(xiàng)公益事業(yè)、民政部和體育總局具體安排的社會(huì)福利事業(yè)和體育事業(yè)。

而上繳省級(jí)財(cái)政的彩票公益金，則按照國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的彩票公益金分配政策，堅(jiān)持依照彩票發(fā)行宗旨使用，由省級(jí)財(cái)政部門(mén)與民政、體育等有關(guān)部門(mén)研究確定分配原則。

國(guó)外部分地區(qū)在發(fā)行某一種彩票的時(shí)候，往往會(huì)事先明確彩票的用途和去向，所以從銷售一直到最后資金（公益金）歸集和使用都是很清晰的一條線管理。

中國(guó)的彩票公益金是個(gè)大池子，當(dāng)所有資金匯總后由財(cái)政統(tǒng)一進(jìn)行分配和處置。這種情況導(dǎo)致部分資金使用情況不清，來(lái)龍去脈不清。說(shuō)彩票具有公益性，但彩民買的這張彩票最后公益到哪里了？彩民不知，甚至彩票發(fā)行、銷售機(jī)構(gòu)也無(wú)權(quán)置喙。

彩票公益金確實(shí)是屬于彩票資金，但中國(guó)彩票資金的組成、監(jiān)管、分配、使用是有別于其他國(guó)家的。公告發(fā)布方應(yīng)將其中的環(huán)節(jié)進(jìn)行剝離、解釋，到底哪個(gè)環(huán)節(jié)、哪些部門(mén)產(chǎn)生的問(wèn)題都應(yīng)該明確，避免讓人對(duì)整個(gè)彩票行業(yè)產(chǎn)生更多的誤解。

盲目追求銷量是問(wèn)題爆發(fā)根源

彩票行業(yè)長(zhǎng)期以來(lái)“銷量為王”的錯(cuò)誤導(dǎo)向是諸多問(wèn)題爆發(fā)的根源。包括銷售機(jī)構(gòu)獎(jiǎng)金發(fā)放不規(guī)范，擅自利用互聯(lián)網(wǎng)售彩等，都是在這個(gè)指揮棒下進(jìn)退失據(jù)、動(dòng)作變形的體現(xiàn)。

審計(jì)中問(wèn)題之一是發(fā)現(xiàn)彩票銷售機(jī)構(gòu)人員收入超標(biāo)。那么，為何會(huì)超標(biāo)？這個(gè)問(wèn)題要具體分析。

簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，一個(gè)省級(jí)彩票發(fā)行中心有三種人員編制，公務(wù)員、事業(yè)編和企業(yè)聘用。省中心是要承諾銷量增長(zhǎng)指標(biāo)的，這與地方政府的收益直接掛鉤，同時(shí)也不得不與機(jī)構(gòu)內(nèi)的三種人員收益掛鉤。這種情況下，為了刺激推動(dòng)銷量，在收益分配上肯定會(huì)出現(xiàn)“因地制宜”的不同標(biāo)準(zhǔn)。

另外，除了激勵(lì)員工，這些機(jī)構(gòu)還要想方設(shè)法去提升銷量，互聯(lián)網(wǎng)售彩就是他們第一個(gè)能想到的大招。而在銷量為王為前提下發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)售彩時(shí)，各種問(wèn)題也相繼出現(xiàn)，包括系統(tǒng)安全性、支付安全性、盜打，吃票、宣傳不規(guī)范、惡性競(jìng)爭(zhēng)、預(yù)防問(wèn)題彩民等問(wèn)題接踵而至。

實(shí)際上，“互聯(lián)網(wǎng)+彩票”的大方向在中央高層已經(jīng)得到高度肯定，7月1日，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于積極推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)+行動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，互聯(lián)網(wǎng)彩票未來(lái)的發(fā)展和前途不可限量。

“互聯(lián)網(wǎng)+彩票”是好，但如果在不夠?qū)徤鞯膽B(tài)度下操作，反倒成為一種行業(yè)亂象。當(dāng)某一個(gè)或者幾個(gè)省大搞互聯(lián)網(wǎng)售彩時(shí)，不跟進(jìn)的省就會(huì)被動(dòng)，于是大家一哄而上，結(jié)果可想而知。

這說(shuō)明網(wǎng)絡(luò)售彩的開(kāi)放必須審慎，必須嚴(yán)加監(jiān)管，在強(qiáng)調(diào)社會(huì)責(zé)任、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、彩民權(quán)益保護(hù)、嚴(yán)格監(jiān)管的前提下，互聯(lián)網(wǎng)售彩會(huì)在審慎推進(jìn)的前提下，適度、逐步地放開(kāi)。

考慮到上述因素，建議中國(guó)彩票業(yè)必須遠(yuǎn)離“銷量為王”的錯(cuò)誤導(dǎo)向。應(yīng)以社會(huì)責(zé)任為先導(dǎo)，在娛樂(lè)、公益的心態(tài)下推動(dòng)彩票業(yè)蓬勃發(fā)展。

要實(shí)現(xiàn)這一良性導(dǎo)向，迫在眉睫的課題就是彩票銷售機(jī)構(gòu)的變革。在現(xiàn)行法律條規(guī)下，省級(jí)彩票中心是彩票的銷售單位，并沒(méi)有監(jiān)管、發(fā)行的職責(zé)。在實(shí)際執(zhí)行中，這幾項(xiàng)權(quán)責(zé)卻混搭在一起。

因此，有必要對(duì)省級(jí)彩票中心重新定性、定位。什么是銷售單位？銷售單位應(yīng)該就是企業(yè)，如果先把省級(jí)彩票中心改制成企業(yè)，管理發(fā)行職能回收到中央一級(jí)單位，或者回到省級(jí)監(jiān)管部門(mén)，很多問(wèn)題都會(huì)迎刃而解，不會(huì)再出現(xiàn)省級(jí)彩票中心既缺乏工作動(dòng)力，身份又很尷尬的狀態(tài)。

“國(guó)家彩票”概念呼之欲出

國(guó)家審計(jì)署公告公示后，財(cái)政部再次提及“國(guó)家彩票”。這意味著彩票業(yè)體制改革或許被重啟，同時(shí)基于“大部門(mén)”概念而衍生出的很多行業(yè)問(wèn)題也有望得到解決。

“國(guó)家彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)”一詞是在今年4月八部委聯(lián)合禁止互聯(lián)網(wǎng)售彩的文中首次出現(xiàn)。以前《彩票管理?xiàng)l例》只提出過(guò)“彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)”一詞，“彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)”在原《條例》中僅僅指中國(guó)福利彩票發(fā)行管理中心和國(guó)家體育彩票發(fā)行管理中心。

所謂國(guó)家彩票概念是指各國(guó)政府在設(shè)立、發(fā)行彩票時(shí)，從國(guó)家整體戰(zhàn)略、布局出發(fā)，并不針對(duì)或者傾向于任何部門(mén)而設(shè)立、發(fā)行的彩票。這樣就意味著原有彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)概念有可能會(huì)有進(jìn)一步的外延。就國(guó)家彩票概念而言，未來(lái)彩票公益金的覆蓋范圍將越來(lái)越廣，可以涉及民生、文體、環(huán)保、醫(yī)療、教育、軍事等各個(gè)領(lǐng)域。

這個(gè)大方向無(wú)疑鼓舞人心，因?yàn)樗粌H僅是一個(gè)概念，而且會(huì)解決很多問(wèn)題。以彩票公益金使用為例，現(xiàn)在都是沿用財(cái)政部的《公益金管理辦法》進(jìn)行規(guī)范。這個(gè)辦法由彩票監(jiān)管部門(mén)制定，是否進(jìn)行過(guò)公開(kāi)聽(tīng)證？是否代表了國(guó)家整體利益？國(guó)家彩票的出現(xiàn)，將有望厘清這些問(wèn)題。

審計(jì)未提及的行業(yè)弊病

目前我國(guó)不僅沒(méi)有“彩票法”，涉及彩票參與者權(quán)益的法規(guī)也是無(wú)人問(wèn)津。彩票之所以有年近4000億銷售額，主要靠彩票購(gòu)買者的支持和付出，對(duì)這個(gè)群體的責(zé)任和義務(wù)如何體現(xiàn)？

彩票與博彩雖然只有一墻之隔，但其具有博彩的負(fù)面性是必須承認(rèn)的，如何做好彩民心理疏導(dǎo)，防止問(wèn)題彩民的產(chǎn)生，禁止未成年人購(gòu)彩等等問(wèn)題都是彩票從業(yè)者的責(zé)任。

全國(guó)有50多萬(wàn)彩票站點(diǎn)，這些站點(diǎn)為彩票業(yè)發(fā)展付出了巨大的努力。他們的生存環(huán)境如何，店面盈虧狀況如何，打票員的社會(huì)保障如何解決，這些問(wèn)題都要有機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)。

此外，我國(guó)彩票站點(diǎn)的管理、規(guī)范、宣傳沒(méi)有制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。有媒體報(bào)道引用的數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)大陸每年有近萬(wàn)億元（數(shù)據(jù)來(lái)自網(wǎng)絡(luò)）非法賭資外流。事實(shí)上，我國(guó)部分站點(diǎn)也經(jīng)常會(huì)受到私莊的威逼利誘，如果管理和保護(hù)規(guī)范不到位，在這個(gè)環(huán)節(jié)出的問(wèn)題，會(huì)影響到彩票業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

我國(guó)彩票業(yè)發(fā)展至今30年，仍然沒(méi)有一家全國(guó)性的行業(yè)協(xié)會(huì)，彩票業(yè)參與者和彩票的監(jiān)管、發(fā)行、銷售幾者間無(wú)法進(jìn)行常態(tài)的溝通、交流，呈上不通，下不達(dá)的態(tài)勢(shì)。

體彩福彩不如合并

在中國(guó)彩票分為體彩和福彩兩大塊，除去歷史原因，這種劃分的重要目的是為了在優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和良性競(jìng)爭(zhēng)的前提下，共同推動(dòng)彩票行業(yè)的發(fā)展。但在樂(lè)透型和數(shù)字彩票上，兩彩中心都是各有各的玩法，部分玩法甚至規(guī)則和形式完全一致。

同時(shí)由于區(qū)域差異，任何銷量強(qiáng)勢(shì)的一方都會(huì)自然地排斥另一方。體彩強(qiáng)勢(shì)的省份不允許福利彩票和其共同經(jīng)營(yíng)，福彩強(qiáng)勢(shì)的省份也不允許體彩與其店面共同經(jīng)營(yíng)。

這種怪異的形態(tài)已經(jīng)阻礙了彩票業(yè)正常的發(fā)展。彩民只知道彩票，只知道彩票是國(guó)家的，并不會(huì)區(qū)劃到底是體育的，還是福利的。

按照優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，共同發(fā)展的原則，體育彩票就應(yīng)該在賽事、競(jìng)技方面突出自己的優(yōu)勢(shì)，做好競(jìng)猜類彩種的發(fā)行、銷售。而福利彩票則應(yīng)該在樂(lè)透、數(shù)字方面加強(qiáng)彩種的娛樂(lè)化、趣味化設(shè)計(jì)。

如果這兩者不能利用各自優(yōu)勢(shì)共同成長(zhǎng)，那還不如考慮把兩彩中心直接合并。

改革箭在弦上

隨著互聯(lián)網(wǎng)等各類創(chuàng)新技術(shù)的崛起和社會(huì)發(fā)展，關(guān)注并參與彩票的機(jī)構(gòu)與彩民越來(lái)越多，2015年彩票年銷售額突破4000億元已經(jīng)不在話下。但發(fā)展了近30年的中國(guó)彩票，至今連一部“彩票法”都沒(méi)有，無(wú)統(tǒng)一的行業(yè)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)行業(yè)協(xié)會(huì)，甚至連彩票監(jiān)管、發(fā)行、銷售三者間的責(zé)權(quán)關(guān)系都很難厘清。無(wú)法可依，無(wú)從治理，常此以往，彩票將何去何從？

國(guó)家審計(jì)署的18省審計(jì)，肯定了彩票業(yè)為國(guó)家發(fā)展帶來(lái)的巨大貢獻(xiàn)，但也揭示出彩票業(yè)暴露出的種種問(wèn)題，整個(gè)行業(yè)都應(yīng)該引起足夠的重視并開(kāi)始警醒。

18省審計(jì)也清晰地表明，國(guó)家對(duì)彩票行業(yè)高度重視，國(guó)家彩票概念的推出和實(shí)施已經(jīng)迫在眉睫，就彩票業(yè)頂層設(shè)計(jì)，國(guó)家已開(kāi)始再次布局甚至即將進(jìn)行重置。彩票機(jī)制和體制的改革已箭在弦上。

（作者系中國(guó)彩票行業(yè)沙龍創(chuàng)始人，亞洲責(zé)任博彩聯(lián)盟創(chuàng)設(shè)主席）