國會危機及其善后

民初憲政困境凸顯有很多原因，宋教仁之死最為關鍵。宋教仁生命最后時刻似乎預感到了這一點，所以他在被刺后“痛苦中之不忘國事”，猶授意黃興代擬致袁世凱電：

北京袁大總統(tǒng)鑒：……伏冀大總統(tǒng)開誠心，布公道，竭力保障民權，俾國會得確定不拔之憲法，則雖死之日，猶生之年。臨死哀言，尚祈鑒納。

宋的預感準確，擔心并非多余。只是袁世凱沒有“開誠心，布公道，竭力保障民權”；國會也沒有為中國制定一部“確定不拔之憲法”。民初政治紛爭，因宋教仁之死陷入一團亂麻。

天壇憲草問題

天壇制憲最終失敗，原因復雜，既有袁世凱肆意干預，也有國會議員、尤其是國民黨議員刻意為難。

為國家制定一部好憲法，是那時中國人的普遍愿望。但中國畢竟剛從帝制走出來，沒有經(jīng)驗，沒有范本。隨著《臨時約法》在實踐中問題越來越多，人們迫切期待就憲政問題提供一些可行思路。1912年底，江蘇都督程德全通電建議各省先行設會起草憲法，以為即將開幕的國會制憲依據(jù)。對于程德全的呼吁，直隸總督馮國璋、河南都督張鎮(zhèn)芳等予以響應，并建議各省派員籌組憲法起草委員會，像美利堅建國之初那樣從容討論，制定一個可以傳之久遠的憲法。中國政府不惜代價，聘請美國哥倫比亞大學憲法學教授古德諾等為憲法顧問。

中國需要好憲法，人人都有權利貢獻智慧，袁世凱當然更有理由熱衷于此，他不僅推動政府聘請古德諾、有賀長雄，而且組織憲法研究會，擬定憲法草案大綱，以期引導制憲進程。

問題在于，國會開幕，憲法委員會1913年7月12日成立，8月19日，袁世凱派人將憲法研究會擬定的憲法草案大綱提交國會憲法起草委員會。爭執(zhí)焦點在于，袁世凱是否有權這樣做，這樣做是否屬于肆意干預制憲？

從客觀立場看，包括袁世凱在內(nèi)的所有中國人都有權這樣做。至于憲法委員會是否采納，采納多少，權在憲草委。至于說袁世凱試圖通過這種方式，以及通過古德諾、有賀長雄等權威發(fā)言影響制憲，也并不都是負面意義，沒有古德諾等人影響，也一定會有其他方式、其他人的影響，在一個理想社會形態(tài)，影響是客觀存在，是各方博弈，關鍵在制憲主體怎樣看，是否采納。事實上，盡管袁世凱、古德諾等試圖影響制憲會議，但制憲會議拿出的憲法草案，與袁世凱、古德諾等期待毫無關系，由此反證影響并不是問題。

國民黨在憲草委占絕對優(yōu)勢，他們不僅坦然、堅決拒絕了憲法研究會提供的草案，拒絕袁世凱以正式大總統(tǒng)名義提交的“增修約法案”，拒絕袁世凱指定的政府委員出席旁聽，甚至請警衛(wèi)將那些強行旁聽的人“揮之去場”，總統(tǒng)府與國會，尤其與憲草委不再是合作關系，而是視若仇讎，不共戴天。在這種氣氛下，憲草委三讀通過的憲法，其旨趣不問可知。

《天壇憲草》堅守了南京《臨時約法》的內(nèi)閣制，大總統(tǒng)權力的行使必須獲得國務員之“贊襄”，國務員不是對總統(tǒng)負責，而是向議會負責。很顯然，《天壇憲草》并不合乎當時中國需要建構一個“強有力”中央政府的需求。

國會危機

憲草委不畏強暴堅守己見的精神值得敬佩，但其對袁世凱增修建議、派員說明一律拒絕，不能不迫使袁世凱另尋出路。

袁世凱主要對“天壇憲草”第11條、43條、87條、108條、109條諸條不滿。他認為這些條款違背了以分權為原則的立憲精神，第11條“國務總理之任命，須經(jīng)眾議院同意”。第43條“眾議院對于國務員為不信任之決議時，須免其職”。袁認為，這樣的規(guī)定，較《臨時約法》，“弊害尤甚”。

袁的抱怨主要是“天壇憲草”在用人方面過度束縛，掣政府之肘，“綜其流弊，將使行政一部，僅為國會附屬品，直是消滅行政獨立之權。”由此，袁呼吁各省都督、民政長考慮：“近來各省議會掣肘行政，已成習慣，倘再令照國會專制辦法將盡天下文武官吏，皆附屬于百十議員之下，是無政府也。值此建設時代，內(nèi)亂外患，險象環(huán)生，各行政官力負責任，急起直追，猶虞不及，若反消滅行政一部獨立之權，是非亡國滅種不可?！?/p>

應該承認，“天壇憲草”確實存在問題，袁的意見即便并不完全可取，但議會對于大總統(tǒng)應具有起碼尊重，應接納進行討論。議會對于袁的建議完全不管不顧，這就迫使大總統(tǒng)沒有辦法通過與議會的博弈為中國制定一個好憲法。鑒于此種困境，袁世凱“逸出常軌”向各省文武長官呼吁，希望他們以“國民一分子”就國家根本大法逐條研究，共抒讜論。

袁世凱對“天壇憲草”的看法可以討論，但其訴諸各省都督、民政長，其實為后來政爭開了一個很不好的頭，地方行政長官如直隸都督馮國璋、民政長劉若曾，江蘇都督張勛、民政長韓國鈞，及副總統(tǒng)黎元洪等，紛紛通電附和袁世凱，指責“天壇憲草”“直同亡國之符券”，譴責國會議員“直為造亂之妖孽”，呼吁袁世凱“力維大局，俯順民情，立將國會宣布解散，另行組織，并將曾隸國民黨素有暴烈行為”的國會議員，予以開除（李純電）。有人建議宣布國民黨為“亂黨”，“將國民黨本支各部一律解散” （張勛電）。

有各省軍民長官輿論鋪墊，11月4日，袁世凱對國民黨大打出手：

此次內(nèi)亂，該國民黨本部與該國民黨國會議員潛相煽。李烈鈞、黃興等乃敢于據(jù)地稱兵，蹂躪及于東南各省，我國民身命財產(chǎn)橫遭屠掠，種種殘酷情形，事后追思，猶覺心悸。

袁世凱宣布：

本大總統(tǒng)受國民付托之重，既據(jù)發(fā)現(xiàn)該國民黨本部與該黨議員勾結為亂各重情，為挽救國家危亡，減輕國民之痛苦計，應飭北京警備地域司令官，迅將該國民黨京師本部立予解散。仍通行各戒嚴地域司令官、各都督、民政長轉飭各該地方警察廳及該管地方官，凡國民黨所設機關，不拘為支部、分部、交通部及其他名稱，凡現(xiàn)未解散者，限令到三日內(nèi)，一律勒令解散。

至國民黨籍國會議員，袁世凱決定：

自江西湖口地方倡亂之日起，凡國會議員之隸籍該國民黨者，一律追繳議員證書、徽章。

共和應該如何做

袁世凱追繳國民黨籍議員證書徽章的依據(jù)是有的，據(jù)警備司令提供的情報，反袁主要領導人李烈鈞與國民黨籍議員徐秀鈞等，確有數(shù)十封秘密往來函電，通過這些函電，“始悉此次內(nèi)亂之蔓延，純出于該國民黨黨員與國民黨議員所計劃，種種隱謀，言之令人不寒而栗”。

細讀警備司令部查獲的這些資料，確實讓人覺得既然民國建立了，不論議會選舉結果如何，也不論宋教仁案背后怎樣，也不管第一任大總統(tǒng)花落誰家，但暴力選項應基本被排除，政治家的工作應約束在議院里。從這個意義上說，袁世凱依據(jù)李烈鈞等人武裝暴動的事實宣布國民黨非法，依據(jù)國民黨議員與李烈鈞往來密謀事實，追繳國民黨議員證書，也符合政治邏輯。

據(jù)與聞其事的張國淦回憶，盡管發(fā)生了那么多不愉快，盡管一些國民黨背景議員不斷刻意與政府為難，袁世凱并不想與議會為敵，更不想沒有國會，他對國會“素來尊重”，“不愿開罪民黨”，以為沒有國會的共和不可思議。所以，在贛寧戰(zhàn)爭將起，江西都督李烈鈞因他事致電政府，袁世凱一再叮囑下屬回復“措辭務要斟酌，萬勿激變”。至于后來收繳國民黨議員證書徽章，并不明言解散國會，而只是取消國民黨議員資格，是就事論事化解危機。假如袁世凱一直堅守這樣的立場，民初形成的政治架構不發(fā)生根本性顛覆，共和依然可以在已有軌道上運轉。

11月4日，收繳國民黨議員證書徽章令下，被追繳者中，當然有擴大化，或被誤解的人。比如被軟禁的吳景濂，屬于國民黨中有地位的人，并沒有明顯的犯罪事項。如果不顧及事實，只因為他是國民黨人就軟禁，必使國民黨人人自危，肯定不利于政府。張國淦為吳景濂事向袁世凱當面解釋，以為吳為國民黨黨員，忠于黨務，為其本分，他既然沒有參與李烈鈞南方之事，就應放其回家。對此建議，袁世凱迅即接受。

與吳景濂情形相似的還有張耀曾。張耀曾平時確實站在法律方面與政府、與袁世凱為難，處此混亂之際，軍事執(zhí)法處也將張耀曾列入亂黨名單。張國淦當面向袁世凱求情：“總統(tǒng)素來贊許張（耀曾）是議會中第一等人才，果其確實附亂，自不便乞情。如不確實，還是為愛惜人才起見，網(wǎng)開一面?！睆垏瓶嗫喟?，并愿以身家作保，幾至淚下。袁世凱終于放了張耀曾一條生路。

從當時情形看，袁世凱并不想徹底廢除議會，實際上如果不是發(fā)生了贛寧戰(zhàn)爭這樣的大事變，他也沒有權力收繳國民黨議員證書徽章。然而，牽涉至這一事件的議員太多了，400多人停止議員權力，終于導致參眾兩院不歡而散。

追繳國民黨議員證書徽章第二天（11月5日），適值國務總理熊希齡因“省制改革”電各省行政長官派員組織行政會議，袁世凱乘此便利，下令除各省所派代表，再由國務總理舉派兩人，各部總長各舉派一人，法官兩人，蒙藏事務局酌派數(shù)人，大總統(tǒng)特派李經(jīng)羲、梁敦彥、樊增祥、蔡鍔、寶熙、馬良、楊度、趙惟熙，合組“政治會議”，以為立法施政之樞紐，借以暫代參眾兩院的功能，以免內(nèi)外隔閡，俾得共濟時艱，以慰全國喁喁待治之心。

以政治會議作為過渡形態(tài)協(xié)助政府處理政務，并按照《國會組織法》盡快補選參眾兩院議員，重回憲政軌道，是最正當?shù)呐e措。

然而畢竟袁世凱來自傳統(tǒng)政治的訓練，究其本質而言不知共和為何物、如何辦，再加上其身邊一些謀士弄權，如楊士琦就不認為補選議員優(yōu)先，而是認為應該解散國會，以政治會議為立法機關，另定憲法。

楊士琦這樣荒唐的建議迎合了袁世凱的心理，但從效果看，不僅沒有將中國帶出“國會危機”，反而給民初憲政困境帶來更大的麻煩。

作者為社科院近代史所研究員