鄂“首虎”“集體研究”式瀆職

現(xiàn)羈押于秦城監(jiān)獄的湖北省政協(xié)原副主席陳柏槐，在春去秋來(lái)中翹首等待二審消息。

此前2015年4月17日，因?yàn)E用職權(quán)和受賄283萬(wàn)余元，65歲的陳柏槐被福州市中級(jí)法院一審判處有期徒刑17年。陳柏槐提起上訴。

《財(cái)經(jīng)》記者獲悉，在濫用職權(quán)上，法院一審認(rèn)定，陳柏槐在擔(dān)任湖北省農(nóng)業(yè)廳黨組書記、廳長(zhǎng)期間，以廳黨組會(huì)議、廳長(zhǎng)辦公會(huì)議集體研究為形式，提議、主導(dǎo)、決定將國(guó)家劃撥的畜牧科研用地489畝，非法轉(zhuǎn)讓給深圳泰然（集團(tuán)）股份有限公司、湖北國(guó)海房地產(chǎn)開發(fā)有限公司，用于經(jīng)營(yíng)性開發(fā)，給國(guó)家造成經(jīng)濟(jì)損失6.106億元。

這是“集體研究”式瀆職明確入罪后的典型案例之一。2013年1月，“兩高”發(fā)布司法解釋，首次明確對(duì)“集體研究”式瀆職犯罪將依法追究負(fù)有責(zé)任人員的刑責(zé)。

以“集體研究”為名實(shí)施瀆職犯罪，如何區(qū)分責(zé)任是以往司法實(shí)踐中的爭(zhēng)議難題。尤其是在土地資源、生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域，存在行政主管部門或地方黨政部門集體研究違法決定的瀆職現(xiàn)象。案發(fā)后，涉事人員則拿出“集體研究”做擋箭牌。此種瀆職一旦發(fā)生，其影響也將深遠(yuǎn)。陳柏槐案引發(fā)的連鎖反應(yīng)至今未消弭。

轉(zhuǎn)讓489畝科研用地

1950年出生的陳柏槐系武漢當(dāng)?shù)厝?，畢業(yè)于華中師范大學(xué)旅游學(xué)院區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)專業(yè)。

陳柏槐1971年參加工作時(shí)，是一名普通的農(nóng)業(yè)技術(shù)員。他在湖北的農(nóng)業(yè)系統(tǒng)摸爬滾打了30余年，仕途穩(wěn)步推升，直至成為農(nóng)業(yè)廳黨組書記、廳長(zhǎng)。

2009年，陳柏槐當(dāng)選湖北省政協(xié)第十屆委員會(huì)副主席，官至副部。

2013年11月19日，因涉嫌違法違紀(jì)，陳柏槐接受組織調(diào)查。2015年4月17日，福州市中院一審以濫用職權(quán)罪和受賄罪判處其有期徒刑17年。

陳柏槐是十八大后落馬的湖北“首虎”，案發(fā)的主要禍因系對(duì)下屬單位489畝土地的非法轉(zhuǎn)讓。其中402畝的一宗地塊位于武漢國(guó)家農(nóng)業(yè)科技園區(qū)，南鄰湖北省畜禽育種中心（下稱育種中心）。

該土地的原使用權(quán)人即育種中心，是湖北省農(nóng)業(yè)廳下屬事業(yè)單位。土地的用途原為畜牧科研，本屬于國(guó)有劃撥地。如今，此處已是深圳泰然（集團(tuán)）股份有限公司（下稱深圳泰然）在武漢打造的人文水岸風(fēng)情小鎮(zhèn)——泰然南湖玫瑰灣項(xiàng)目。

早在2004年，湖北省農(nóng)業(yè)廳開始謀劃將這宗地塊進(jìn)行商業(yè)開發(fā)。此時(shí)，陳柏槐剛剛履職農(nóng)業(yè)廳長(zhǎng)一年左右?！敦?cái)經(jīng)》記者獲得的司法文書顯示，當(dāng)年1月，陳柏槐召開黨組會(huì)議，討論育種中心土地開發(fā)問(wèn)題，提議與房地產(chǎn)企業(yè)合作開發(fā)，獲取的經(jīng)濟(jì)收益用以彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)廳爛尾樓盤活和育種中心搬遷資金不足。

黨組會(huì)議通過(guò)后，同年6月，湖北省農(nóng)業(yè)廳成立了南湖開發(fā)辦和南湖開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組。南湖開發(fā)辦的職責(zé)是研究南湖開發(fā)總體計(jì)劃、洽談和協(xié)調(diào)南湖開發(fā)重點(diǎn)項(xiàng)目等。

得知此消息后，2004年12月，陳柏槐的老朋友胡愛(ài)民帶著深圳泰然的負(fù)責(zé)人來(lái)到武漢，與陳柏槐等人商談合作開發(fā)事宜。胡愛(ài)民曾在湖北省政府任職，與陳關(guān)系不錯(cuò)。

因所需資金量龐大，湖北省農(nóng)業(yè)廳最終決定用商業(yè)運(yùn)作的方式盤活南湖地塊，解決資金問(wèn)題。時(shí)任農(nóng)業(yè)廳副廳長(zhǎng)梅祖恩供述稱，此系陳柏槐提議。

經(jīng)胡愛(ài)民牽線搭橋，2004年12月，陳柏槐、梅祖恩等代表湖北省農(nóng)業(yè)廳與深圳泰然時(shí)任董事長(zhǎng)馬新建、副總經(jīng)理李海強(qiáng)等人商談，雙方同意買斷育種中心100畝土地、合作開發(fā)300畝土地（后經(jīng)實(shí)測(cè)共計(jì)402畝）。前100畝以每畝63.8萬(wàn)元的價(jià)格轉(zhuǎn)讓，后300畝合作開發(fā)的收益按3∶7比例分配收益。

隨后，南湖開發(fā)辦草擬了轉(zhuǎn)讓100畝土地的協(xié)議書和合作開發(fā)300畝土地的意向協(xié)議書文本，陳柏槐閱后提示提交廳長(zhǎng)辦公會(huì)議研究。

2004年12月底，陳柏槐先后主持廳長(zhǎng)辦公會(huì)議和廳黨組會(huì)議，同意并授權(quán)育種中心與深圳泰然簽訂協(xié)議。2005年1月陳在報(bào)送的育種中心對(duì)400畝土地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)性開發(fā)請(qǐng)示和協(xié)議書上簽批同意。

協(xié)議載明，育種中心需配合深圳泰然的控股企業(yè)武漢泰然房地產(chǎn)開發(fā)有限公司（下稱武漢泰然）通過(guò)掛牌交易的方式獲取土地使用權(quán)，且無(wú)需支付競(jìng)買成交價(jià)50%的土地出讓補(bǔ)償金。

違規(guī)掛牌交易

改變國(guó)有土地使用性質(zhì)手續(xù)非常復(fù)雜，需要經(jīng)過(guò)一系列“運(yùn)作”。

育種中心首先向湖北省政府提出書面請(qǐng)示，內(nèi)容為：將育種中心400畝土地與開發(fā)商合作，由開發(fā)商預(yù)付資金用于省畜牧科研生產(chǎn)基地搬遷，土地掛牌由東湖區(qū)國(guó)土分局辦理等。

其實(shí)，育種中心的請(qǐng)示未提及已經(jīng)與深圳泰然簽訂協(xié)議的事實(shí)。九年后，陳柏槐因涉嫌瀆職案發(fā)落馬，省政府辦公廳當(dāng)年的時(shí)任負(fù)責(zé)人認(rèn)為，未經(jīng)省政府、省財(cái)政廳批準(zhǔn)，擅自與開發(fā)商簽訂土地賣斷和開發(fā)協(xié)議是一種違法行為。

陳柏槐在被查后供述稱，請(qǐng)示時(shí)未報(bào)告簽訂協(xié)議的事情，是為了避免讓省政府知道農(nóng)業(yè)廳“先斬后奏”。他曾在省政府工作，“懂得這些程序，看到當(dāng)時(shí)大家都這樣做，也存在僥幸心理，認(rèn)為這是農(nóng)業(yè)廳自己的事情”。

收到請(qǐng)示后，湖北省政府要求省國(guó)土資源廳提出意見(jiàn)。后者復(fù)函稱，因涉及改變?cè)鷾?zhǔn)土地用途，應(yīng)按照有關(guān)規(guī)劃，經(jīng)依法批準(zhǔn)改變?cè)猛竞?，方可進(jìn)行商業(yè)開發(fā)，其土地使用權(quán)需進(jìn)入土地市場(chǎng)公開交易。

上述意見(jiàn)后轉(zhuǎn)回湖北省農(nóng)業(yè)廳，同時(shí)湖北省農(nóng)業(yè)廳發(fā)給武漢市國(guó)土局的商請(qǐng)函也得到了類似答復(fù)。

隨后，經(jīng)陳柏槐簽發(fā)，農(nóng)業(yè)廳向時(shí)任劉姓副省長(zhǎng)呈送報(bào)告，請(qǐng)示育種中心基地搬遷問(wèn)題。劉批示給時(shí)任湖北省國(guó)土廳，“同武漢市規(guī)劃局協(xié)商”。后批示轉(zhuǎn)給武漢市規(guī)劃局。

案發(fā)后，劉向偵查人員解釋稱，因涉及規(guī)劃，他才批示給省國(guó)土資源廳，批示的意思是：能辦就按政策、程序辦;如果不能辦就不辦。育種中心處置土地資產(chǎn)問(wèn)題，并不是其分管事項(xiàng)，應(yīng)呈請(qǐng)其他有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)批示。

依據(jù)相關(guān)規(guī)定，確需改變土地用途和土地使用權(quán)，應(yīng)經(jīng)有關(guān)政府土地行政主管部門同意，報(bào)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)。在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)改變土地用途的，報(bào)批前，應(yīng)當(dāng)先經(jīng)有關(guān)城市規(guī)劃行政主管部門同意。持批準(zhǔn)文件方可依法進(jìn)行變更登記。

目前，并不清楚這宗400余畝地塊的土地用途何時(shí)、由誰(shuí)批準(zhǔn)最終變更用途。司法材料僅稱，后經(jīng)湖北省農(nóng)業(yè)廳和武漢市東湖新技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會(huì)協(xié)調(diào)，武漢市國(guó)土資源管理局東湖新技術(shù)開發(fā)區(qū)分局（下稱東湖國(guó)土分局）對(duì)該宗土地掛牌公告轉(zhuǎn)讓。

查詢2005年7月公開的掛牌公告可知，公告中已經(jīng)顯示土地用途為住宅。

育種中心在當(dāng)年的掛牌文件中提出了很高的要求：競(jìng)得人須幫助完成四個(gè)國(guó)家重點(diǎn)畜牧科研生產(chǎn)基地項(xiàng)目的搬遷重建，并安排育種中心150名職工就業(yè)。深圳泰然時(shí)任董事長(zhǎng)馬新建后來(lái)作證稱，上述條件由深圳泰然與南湖開發(fā)辦共同商議，目的是排擠其他競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。

司法文書顯示，其間的一個(gè)插曲是，武漢一家企業(yè)想?yún)⑴c此項(xiàng)目，但認(rèn)為條件苛刻而提出質(zhì)疑。陳柏槐等人得知后，請(qǐng)人勸這家公司退出競(jìng)爭(zhēng)。

當(dāng)年8月，武漢泰然以3.6229億元的底價(jià)如愿順利摘牌，后向國(guó)土部門繳納土地出讓金1.81億余元。按照規(guī)定，武漢泰然還應(yīng)支付1.81億余元的出讓補(bǔ)償金給育種中心，但武漢泰然實(shí)際支付了6380萬(wàn)元。而育種中心出具虛假證明稱已收到1.81億余元，以幫助武漢泰然盡快辦理土地使用權(quán)證。

一年后，湖北省財(cái)政廳獲知育種中心轉(zhuǎn)讓國(guó)有土地后，向湖北省政府反映此事未按規(guī)定報(bào)請(qǐng)財(cái)政廳審批。湖北省政府批示農(nóng)業(yè)廳整改。對(duì)此，陳柏槐要求農(nóng)業(yè)廳相關(guān)部門研究“應(yīng)對(duì)之策”，但實(shí)際上并未實(shí)質(zhì)性整改。

另外，育種中心還有240畝存量剩余土地。2007年，陳柏槐又介紹朋友段昕與南湖開發(fā)辦商議，約定以每畝83萬(wàn)元的價(jià)格轉(zhuǎn)讓給湖北國(guó)海房地產(chǎn)開發(fā)有限公司，至2011年，該公司以掛牌底價(jià)獲得86.47畝土地的使用權(quán)。操作模式與前述地塊類似。

“集體研究”的追責(zé)界定

案發(fā)后，國(guó)土部門認(rèn)定涉案土地掛牌交易違規(guī)，共給國(guó)家造成經(jīng)濟(jì)損失6.106億元。其中，武漢泰然獲得的涉案土地經(jīng)評(píng)估價(jià)為10.65億余元，僅此就造成國(guó)家損失5.42億余元。

與濫用職權(quán)伴隨的多有受賄行為。司法文書稱，陳柏槐為深圳泰然取得國(guó)有劃撥土地和合作開發(fā)南湖玫瑰灣等事項(xiàng)提供幫助，2005年7月至2008年底，陳柏槐先后收受深圳泰然時(shí)任負(fù)責(zé)人馬新建等人給予的70萬(wàn)元。另外，2003年至2013年間，陳柏槐利用湖北省農(nóng)業(yè)廳黨組書記、廳長(zhǎng)，湖北省政協(xié)副主席等職務(wù)便利，為武漢佳和房地產(chǎn)開發(fā)有限公司等單位和個(gè)人提供幫助，收受財(cái)物213萬(wàn)余元。

此案庭審時(shí)，陳柏槐否認(rèn)指控，并稱其在偵查階段作的供述受到了“逼供、誘供”，請(qǐng)求宣告無(wú)罪，因此被稱為十八大后首個(gè)拒不認(rèn)罪的落馬官員。

陳柏槐辯稱，育種中心土地轉(zhuǎn)讓的事情系經(jīng)湖北省農(nóng)業(yè)廳黨組會(huì)議集體研究決定，還召開廳長(zhǎng)辦公會(huì)議進(jìn)行“公決”，由全體參會(huì)人員簽字表示同意，不應(yīng)由他個(gè)人負(fù)責(zé)。

福州市中院審理認(rèn)定，湖北省農(nóng)業(yè)廳未經(jīng)行政主管部門批準(zhǔn)，批復(fù)同意育種中心將國(guó)家劃撥的畜牧科研用地用于經(jīng)營(yíng)性開發(fā)，且農(nóng)業(yè)廳未經(jīng)審批即批復(fù)同意轉(zhuǎn)讓國(guó)有資產(chǎn)，違規(guī)轉(zhuǎn)讓協(xié)議自始至終未經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)，雖然涉案土地后經(jīng)掛牌交易，但交易過(guò)程明顯違規(guī)。

在違法轉(zhuǎn)讓土地中，陳柏槐起了提議、主導(dǎo)和決定性作用?！半m然經(jīng)過(guò)集體研究，但作為黨組書記、廳長(zhǎng)、集體會(huì)議的主持人，陳柏槐對(duì)違法決定造成的后果負(fù)有主要和直接的責(zé)任。”

對(duì)于“集體研究”式的瀆職犯罪，如何追究違法決定人員的刑事責(zé)任？這曾是司法實(shí)踐中存在的突出難題。為了解決這個(gè)問(wèn)題，在陳柏槐被捕的前一年，“兩高”專門對(duì)此發(fā)布司法解釋。

最高法院發(fā)言人孫軍工稱，對(duì)于多人特別是上下級(jí)共同實(shí)施或者集體研究實(shí)施的瀆職犯罪，違法決定的負(fù)責(zé)人員往往以經(jīng)集體研究為托辭推卸責(zé)任，此前的實(shí)踐當(dāng)中有的只追究了具體執(zhí)行人員的刑事責(zé)任?！斑@種‘抓小放大’的現(xiàn)象違背了問(wèn)責(zé)機(jī)制的基本要求，既不公平，也不利于預(yù)防和懲處犯罪?！?/p>

最高法院刑二庭庭長(zhǎng)裴顯鼎認(rèn)為，當(dāng)前在土地資源、生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域，存在行政主管部門甚至地方一級(jí)黨政部門集體研究違法決定的瀆職現(xiàn)象，出現(xiàn)危害結(jié)果后涉事人員往往以經(jīng)集體研究為由推卸責(zé)任。一些負(fù)責(zé)人還刻意假借集體研究掩飾其個(gè)人意志。

因此，為明確刑事責(zé)任主體，對(duì)以“集體研究”形式實(shí)施的瀆職犯罪，應(yīng)依法追究負(fù)有責(zé)任人員的刑事責(zé)任;而對(duì)于具體執(zhí)行人員，可視具體情節(jié)決定是否追究刑責(zé)或者從輕處罰。

另?yè)?jù)《財(cái)經(jīng)》記者梳理的資料顯示，自十八大后至2015年1月23日期間，落馬的631名主要官員（相關(guān)報(bào)道見(jiàn)《財(cái)經(jīng)》2015年第8期封面報(bào)道“反腐‘砍樹救林’”），目前查辦的瀆職犯罪已趕超貪污類案件。

在已公開的案件中，湖南省張家界市政府原秘書長(zhǎng)白開文，也被指涉嫌利用集體研究的方式，違法決定職權(quán)之外的事務(wù)，同意開發(fā)區(qū)內(nèi)企業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目違法用地，被國(guó)土部門罰款167萬(wàn)余元，致使公共財(cái)產(chǎn)遭受重大損失，涉嫌濫用職權(quán)罪。另外，白開文同被指控涉嫌受賄?？梢?jiàn)，“集體研究”形式掩蓋下的瀆職類犯罪，往往與貪賄犯罪交織在一起，是值得當(dāng)前重視的一類犯罪。

一審宣判后，陳柏槐不服提出上訴，目前未有二審消息。北京市中同律師事務(wù)所律師王玉森擔(dān)任陳的二審辯護(hù)人，他認(rèn)為，一審認(rèn)定陳柏槐通過(guò)集體研究形式，違反規(guī)定非法轉(zhuǎn)讓涉案土地的事實(shí)是錯(cuò)誤的，陳及湖北農(nóng)業(yè)廳都并未逾越國(guó)土管理部門對(duì)國(guó)有劃撥土地的管理權(quán)，湖北省農(nóng)業(yè)廳只是育種中心層層上報(bào)中的一個(gè)環(huán)節(jié)，最終收回國(guó)有土地、進(jìn)行出讓并簽訂國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同的是國(guó)土部門。

另?yè)?jù)悉，時(shí)任湖北省農(nóng)業(yè)廳副廳長(zhǎng)后出任湖北省政協(xié)常委的梅祖恩、南湖開發(fā)負(fù)責(zé)人張思華、育種中心法定代表人馬健紅也因此落馬，并被另案處理。

陳柏槐案的影響不止于此。武漢市國(guó)土部門出具的證明稱，涉案土地交易違法，武漢泰然公司違法取得的土地使用權(quán)證具有法定注銷的情形，應(yīng)依法予以注銷。但泰然南湖玫瑰灣項(xiàng)目首期2007年底開盤，后期項(xiàng)目陸續(xù)報(bào)建開盤，樓盤大部分已經(jīng)向市場(chǎng)銷售。

購(gòu)買尾盤的業(yè)主因此受到了影響。購(gòu)房者馬麗（化名）去年初購(gòu)買了玫瑰灣二期Ⅱ區(qū)的房子一套，她說(shuō)，“當(dāng)時(shí)置業(yè)顧問(wèn)說(shuō)年底就能交房，但購(gòu)房合同的日期寫今年6月底，我們看房時(shí)也看到房子整體已經(jīng)建好，只剩樓道裝修、電梯施工，因此相信能在去年底交房?！?/p>

但到了合同約定的2015年6月底并未交房， 8月初馬麗才拿到房子的鑰匙?！敦?cái)經(jīng)》記者看到了一份武漢泰然于8月7日發(fā)出的延期賠付說(shuō)明，說(shuō)明稱，泰然南湖玫瑰灣二期Ⅱ區(qū)8號(hào)、9號(hào)樓，“因受到某案件影響，未能如期”，現(xiàn)已取得竣工備案相關(guān)文件，將依照合同約定賠付。玫瑰灣二期Ⅱ區(qū)8號(hào)、9號(hào)樓共約200余戶。

購(gòu)房合同還約定，應(yīng)在交房之日起365天內(nèi)，出賣人應(yīng)主動(dòng)辦理商品房產(chǎn)權(quán)登記手續(xù)。馬麗等人能否如期拿到房產(chǎn)證？目前而言，未有定數(shù)。