激辯養(yǎng)老保險(xiǎn)頂層設(shè)計(jì)

截至2014年底，中國(guó)60歲以上老年人口2.12億，占總?cè)丝?5.5%，在人口老齡化高峰期，單一的現(xiàn)收現(xiàn)付制（以同一時(shí)期工作的一代人的繳費(fèi)來(lái)支付退休的一代人的養(yǎng)老金）面臨支付壓力，養(yǎng)老制度不得不加快改革進(jìn)程。

《財(cái)經(jīng)》獲悉，在財(cái)政部、人力資源和社會(huì)保障部等部委主導(dǎo)下，中國(guó)的養(yǎng)老制度改革總體方案正在醞釀。中共十八屆三中全會(huì)提出：“建立更加公平可持續(xù)的社會(huì)保障制度，堅(jiān)持社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合，完善個(gè)人賬戶制度”，明確了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的方向。

雖然改革方向已經(jīng)明確，但制度設(shè)計(jì)依然有較大分歧。

財(cái)政部?jī)A向于在不改變現(xiàn)行“統(tǒng)賬結(jié)合”的制度下，擴(kuò)大個(gè)人賬戶規(guī)模，提高個(gè)人賬戶在養(yǎng)老待遇中的比重;人力資源和社會(huì)保障部則從增強(qiáng)制度共濟(jì)性和改革成本角度，提出了不同意見(jiàn)，甚至主張縮小個(gè)人賬戶規(guī)模;國(guó)家發(fā)改委的態(tài)度尚不明朗。

養(yǎng)老保險(xiǎn)改革何去何從，是更偏向商業(yè)激勵(lì)還是共濟(jì)性，抑或在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)之外引入補(bǔ)充支柱，事關(guān)國(guó)民福祉，各方面高度關(guān)注。

爭(zhēng)議“大賬戶方案”

20世紀(jì)90年代初，國(guó)務(wù)院下發(fā)文件，正式確立了社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)模式，根據(jù)規(guī)定，企業(yè)繳納職工工資的20%部分進(jìn)入社會(huì)統(tǒng)籌賬戶，個(gè)人繳納工資的8%進(jìn)入個(gè)人賬戶。這種模式希望吸納“現(xiàn)收現(xiàn)付”和“積累制”兩種制度模式的優(yōu)點(diǎn)，但在運(yùn)行中，現(xiàn)收現(xiàn)付模式虧空巨大。

“現(xiàn)在的爭(zhēng)論在兩點(diǎn)上：一是要不要做實(shí)個(gè)人賬戶。二是要不要擴(kuò)大個(gè)人賬戶規(guī)模。”中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革研究基金會(huì)理事長(zhǎng)宋曉梧告訴《財(cái)經(jīng)》記者，今年機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)基本養(yǎng)老金制度并軌的方案出臺(tái)后，如何完善個(gè)人賬戶制度的討論更趨激烈。

中國(guó)社科院世界社保研究中心提出，將單位繳費(fèi)（工資總額的20%）和個(gè)人繳費(fèi)（工資收入的8%）全部納入個(gè)人賬戶，實(shí)行零統(tǒng)籌、“全賬戶”的職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。養(yǎng)老金成為產(chǎn)權(quán)明晰的個(gè)人資產(chǎn)。

部分贊同的學(xué)者認(rèn)為，此設(shè)計(jì)有利于減輕國(guó)家對(duì)養(yǎng)老的負(fù)擔(dān)，同時(shí)對(duì)參保人也有激勵(lì)作用。反對(duì)者認(rèn)為，短期來(lái)看，這種養(yǎng)老制度設(shè)計(jì)減輕了政府負(fù)擔(dān)，但是長(zhǎng)期來(lái)看，政府負(fù)擔(dān)加重。同時(shí)，“多繳多得”對(duì)參保人的激勵(lì)過(guò)于理想，其作用也遠(yuǎn)未達(dá)到預(yù)期。

第一個(gè)實(shí)施“全賬戶”養(yǎng)老方案的國(guó)家是拉脫維亞，2000年瑞典改進(jìn)、實(shí)施了這一方案。瑞典采取名義賬戶制替代原先由國(guó)家財(cái)政負(fù)責(zé)（個(gè)人繳費(fèi)率僅為1%）的基本養(yǎng)老金和雇主負(fù)責(zé)的補(bǔ)充養(yǎng)老金制度，名義賬戶制的資金來(lái)源于雇主與雇員共同繳納，占工資收入的18.5%。

中國(guó)社科院世界社保研究中心建議實(shí)施“全賬戶”方案，這意味著要取消社會(huì)統(tǒng)籌，該政策建議得到了財(cái)政部門(mén)的認(rèn)可，但部分社會(huì)保障學(xué)者認(rèn)為，這違背了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)初衷，不應(yīng)當(dāng)過(guò)于主張商業(yè)保險(xiǎn)的精算、激勵(lì)原則。

財(cái)政部門(mén)官員認(rèn)為，8%的養(yǎng)老個(gè)人賬戶在養(yǎng)老待遇中比重偏低，因而主張實(shí)行以個(gè)人賬戶為主體的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，現(xiàn)行的28%繳費(fèi)比例不變，扣除24%以后用于確?；攫B(yǎng)老金當(dāng)期發(fā)放，4%用于歷史遺留問(wèn)題解決。

上述主張?jiān)獾椒磳?duì)后，財(cái)政部門(mén)退而求其次，提出將28%的“全賬戶”方案改為個(gè)人賬戶為16%（單位和職工各繳8%），余下的用于社會(huì)統(tǒng)籌，即社會(huì)保障學(xué)術(shù)圈熱議的“大賬戶方案”。知情人士介紹，上世紀(jì)90年代初養(yǎng)老保險(xiǎn)體系設(shè)計(jì)時(shí)，就有人提出設(shè)計(jì)一個(gè)16%的個(gè)人賬戶，但最終未能成行。

宋曉梧反對(duì)實(shí)行“大賬戶方案”。他認(rèn)為，這種制度設(shè)計(jì)將初次分配的差距，擴(kuò)大到基本養(yǎng)老保險(xiǎn)這一再分配領(lǐng)域，這與現(xiàn)階段應(yīng)提高基本社會(huì)保障的公平性、共濟(jì)性相悖。

改革初期，中國(guó)城鄉(xiāng)的基尼系數(shù)在0.2左右，上世紀(jì)八九十年代分配制度的改革重在打破平均主義，于是在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中引入了個(gè)人賬戶，體現(xiàn)多繳多得的原則。1997年，全國(guó)統(tǒng)一為個(gè)人繳納比例為工資總額的8%。

經(jīng)過(guò)30多年發(fā)展，中國(guó)的收入分配差距問(wèn)題日益突出。中國(guó)城鄉(xiāng)合計(jì)的基尼系數(shù)在十多年前就超過(guò)了0.4的國(guó)際警戒線，在宋曉梧看來(lái)，包括基本養(yǎng)老保險(xiǎn)等在內(nèi)的二次分配項(xiàng)目，應(yīng)該不斷縮小收入差距水平。

中國(guó)人民大學(xué)教授鄭功成也認(rèn)為，深化養(yǎng)老保險(xiǎn)改革應(yīng)以增強(qiáng)共濟(jì)性為出發(fā)點(diǎn)。他一直主張縮小個(gè)人賬戶規(guī)模，甚至表示可以取消個(gè)人賬戶，為發(fā)展第二、第三支柱養(yǎng)老金留出空間。

從“做實(shí)”到“完善”

1987年，國(guó)務(wù)院頒發(fā)《國(guó)營(yíng)企業(yè)實(shí)行勞動(dòng)合同制暫行規(guī)定》，提出對(duì)勞動(dòng)合同制工人的退休養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌，所需資金由企業(yè)和工人共同繳納，這成為中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的開(kāi)端。后來(lái)，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋范圍由城鎮(zhèn)所有企業(yè)和職工，擴(kuò)大到企業(yè)化管理的事業(yè)單位以及城鎮(zhèn)個(gè)體勞動(dòng)者。

1993年，中共十四屆三中全會(huì)明確要建立社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，次年進(jìn)行試點(diǎn)。1995年3月，國(guó)務(wù)院再次下發(fā)通知，明確城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的改革方向是社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合，但在通知附件中提出了“統(tǒng)賬結(jié)合”的兩種實(shí)施方案，供各地自行選擇。

方案一是“小統(tǒng)籌大賬戶”，強(qiáng)調(diào)個(gè)人賬戶的激勵(lì)作用;方案二是“大統(tǒng)籌小賬戶”，強(qiáng)調(diào)社會(huì)統(tǒng)籌的作用。中央的初衷是給地方以自行探索的權(quán)力，但后來(lái)各地的版本不一。

1997年，國(guó)務(wù)院下發(fā)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革歷史上最重要的一份文件——《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，明確提出，在全國(guó)范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，其中社會(huì)統(tǒng)籌采取現(xiàn)收現(xiàn)付制，個(gè)人賬戶采用積累制。

這種“統(tǒng)賬結(jié)合”模式，希望吸納“現(xiàn)收現(xiàn)付”和“積累制”兩種制度模式的優(yōu)點(diǎn)，但在運(yùn)行中發(fā)生了變異。決策層想通過(guò)提高企業(yè)繳費(fèi)率，即增加企業(yè)負(fù)擔(dān)的方式來(lái)消化轉(zhuǎn)制成本，但現(xiàn)實(shí)運(yùn)轉(zhuǎn)卻事與愿違。

由于退休人員快速增加，再加上一部分企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況不佳，企業(yè)逃費(fèi)現(xiàn)象越來(lái)越嚴(yán)重，當(dāng)期養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)出現(xiàn)大量不能足額征繳的狀況。另有一些企業(yè)并不按照職工實(shí)際工資繳費(fèi)，而是按照更低的社會(huì)平均工資繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)金。

該政策“漏洞”使得企業(yè)減少了社保支出，導(dǎo)致大量養(yǎng)老保險(xiǎn)征繳未能應(yīng)收盡收，部分省份的當(dāng)期退休人員養(yǎng)老金開(kāi)始不能按時(shí)足額發(fā)放。由于兩種賬戶名義上分離，實(shí)際上并未真正切分，于是，各地開(kāi)始挪用個(gè)人賬戶基金用于發(fā)放當(dāng)期退休人員的養(yǎng)老金，最終導(dǎo)致個(gè)人賬戶空賬運(yùn)行。

據(jù)人力資源和社會(huì)保障部的數(shù)據(jù)，2014年全國(guó)參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)為8.42億人，全年基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入2.76萬(wàn)億元，同比增11.7%;全年基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出2.33萬(wàn)億元，同比增17.7%。年末基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存3.56萬(wàn)億元。

如果剔除了財(cái)政補(bǔ)貼以及個(gè)人賬戶資金（2013年末個(gè)人賬戶的空賬已達(dá)3.1萬(wàn)億元），實(shí)際上全國(guó)的養(yǎng)老基金已經(jīng)收不抵支。

要彌補(bǔ)“空賬”，可以選擇的方案有國(guó)有股劃轉(zhuǎn)、財(cái)政補(bǔ)貼，以及做實(shí)個(gè)人賬戶等措施。朱基曾主張做實(shí)個(gè)人賬戶。2001年，中央選擇在養(yǎng)老金虧空較大的遼寧試點(diǎn)，并給予了大量的財(cái)力支持。2008年試點(diǎn)范圍擴(kuò)大到13個(gè)省份，實(shí)施難度越來(lái)越大，空賬規(guī)模也越來(lái)越大。

中國(guó)各地的基礎(chǔ)養(yǎng)老金統(tǒng)籌層級(jí)較低，很多省份尚未實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌。中國(guó)人民大學(xué)教授董克用認(rèn)為，中國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)行的是現(xiàn)收現(xiàn)付制，即工作的一代繳費(fèi)支付退休人員的養(yǎng)老金，這正是養(yǎng)老金支付壓力的根源所在。

“從全世界范圍來(lái)看，任何只依靠現(xiàn)收現(xiàn)付制的國(guó)家都遇到了問(wèn)題，甚至現(xiàn)收現(xiàn)付的發(fā)明者德國(guó)也在這方面遇到問(wèn)題，德國(guó)的解決辦法是聯(lián)邦財(cái)政補(bǔ)貼養(yǎng)老金，同時(shí)建立非現(xiàn)收現(xiàn)付制的第二支柱養(yǎng)老金?！倍擞酶嬖V《財(cái)經(jīng)》記者，只依靠現(xiàn)收現(xiàn)付制不可持續(xù)，世界各國(guó)走向了多支柱養(yǎng)老這條路。

財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉曾表示，早在遼寧試點(diǎn)兩年后，他就發(fā)現(xiàn)個(gè)人賬戶實(shí)在難以做實(shí)。這是因?yàn)?，一是養(yǎng)老金的代際成本無(wú)法化解，二是管理者面臨道德風(fēng)險(xiǎn)。做實(shí)之后，若是選擇像智利那樣完全市場(chǎng)化的運(yùn)行模式，管理的費(fèi)用非常高，而且一旦有投資項(xiàng)目破產(chǎn)，政府必須為道德風(fēng)險(xiǎn)買(mǎi)單。

十八屆三中全會(huì)修正了關(guān)于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的表述，不再提做實(shí)個(gè)人賬戶，而將“做實(shí)”一詞改為“完善”，這提供了新的政策選擇空間。

“三支柱”體系尚待建設(shè)

“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)收不抵支問(wèn)題將日益突出。”國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員貢森告訴《財(cái)經(jīng)》記者。從當(dāng)期收支來(lái)看，企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)可以維持平衡，機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)已經(jīng)收不抵支，改革迫在眉睫。

全國(guó)的企業(yè)單位平均3個(gè)職工供養(yǎng)1個(gè)退休人員，在職職工繳費(fèi)比例為84%（每個(gè)人繳納28%），平均替代率（職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)平均待遇水平相當(dāng)于在職人員平均繳費(fèi)工資的比例）相當(dāng)于職工工資的66%，所以，企業(yè)養(yǎng)老金的收支在全國(guó)整體是平衡的，個(gè)別省份不平衡。

在現(xiàn)行機(jī)關(guān)事業(yè)單位制度中，平均2.3個(gè)在職人員供養(yǎng)1個(gè)退休人員，前者繳納工資收入的28%，合計(jì)繳納64.4%，而機(jī)關(guān)退休人員替代率相當(dāng)于90%左右，這兩者之間存在相當(dāng)大的缺口，導(dǎo)致足額繳納難以保障。機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老基金缺口的彌補(bǔ)方式，主要是財(cái)政補(bǔ)貼。

貢森認(rèn)為，從終生存取的比例來(lái)看，無(wú)論是企業(yè)參保者還是機(jī)關(guān)事業(yè)單位的參保者，都在持續(xù)透支。一個(gè)參保者從20周歲開(kāi)始繳費(fèi)，即使到60周歲開(kāi)始領(lǐng)取待遇，其繳費(fèi)年限40年，而退休后的余命達(dá)20年，這就是說(shuō)平均繳費(fèi)兩年養(yǎng)一年。按照這一供養(yǎng)比和精算平衡原則，企業(yè)退休人員要實(shí)現(xiàn)目前66%的替代率，在崗時(shí)繳費(fèi)率應(yīng)該是33%，但是歷年費(fèi)率只有28%。機(jī)關(guān)事業(yè)單位替代率接近90%，所需精算費(fèi)率在45%，并軌規(guī)定的費(fèi)率只有28%。貢森建議啟動(dòng)延遲退休，調(diào)低養(yǎng)老保障水平，確?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)的可持續(xù)發(fā)展。

實(shí)施上述這兩項(xiàng)政策，面臨的阻力極大。機(jī)關(guān)事業(yè)單位個(gè)人長(zhǎng)期并不繳費(fèi)，但退休后卻享受較高的初始待遇及較大的調(diào)整幅度，導(dǎo)致與企業(yè)退休人員形成了中國(guó)養(yǎng)老“雙軌制”。并軌以后，延遲退休年齡的主要障礙已經(jīng)不復(fù)存在，但是人力資源和社會(huì)保障部動(dòng)議多年，卻一直未能真正推行。

再以降低保障水平為例，目前國(guó)內(nèi)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率分別是66%和90%，而經(jīng)合組織成員國(guó)的平均水平為42%。為此有學(xué)者建議調(diào)低基本養(yǎng)老保險(xiǎn)保障水平，社會(huì)保障目標(biāo)應(yīng)以60%為上限，其中作為底線保障的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率可降至40%左右，其余20%為補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)貢獻(xiàn)。

“現(xiàn)在問(wèn)題的焦點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是我們繼續(xù)實(shí)行單一的現(xiàn)收現(xiàn)付制，還是走支柱的養(yǎng)老金制度，現(xiàn)在很多表面爭(zhēng)論掩蓋了實(shí)質(zhì)?！倍擞谜f(shuō)。多位受訪的研究人員認(rèn)為應(yīng)調(diào)低基本養(yǎng)老保險(xiǎn)保障水平，對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“動(dòng)刀”，從而為補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展留出空間。

1991年，國(guó)務(wù)院就提出了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、用人單位補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和個(gè)人儲(chǔ)蓄型養(yǎng)老保險(xiǎn)的“三支柱”保障體系，但是并未真正實(shí)行。

曾在美國(guó)任教的董克用，熟悉美國(guó)“三支柱”養(yǎng)老體系，他介紹說(shuō)，第一支柱的公共養(yǎng)老金由雇主和雇員共同繳費(fèi)，分別為雇員實(shí)際工資的6.25%，上有封頂線。第一支柱解決了退休人員的生存問(wèn)題，退休以后領(lǐng)取的養(yǎng)老金多寡與繳費(fèi)有關(guān)系，但是并不嚴(yán)格成正比。從替代率來(lái)說(shuō)，富裕人員的替代率較低，貧困人員的替代率較高，這體現(xiàn)了養(yǎng)老保險(xiǎn)的共濟(jì)性。

第二支柱即職業(yè)年金，上世紀(jì)70年代末美國(guó)推出了企業(yè)雇員的401K計(jì)劃、非營(yíng)利組織雇員的403B計(jì)劃，鼓勵(lì)企業(yè)為員工建立第二支柱養(yǎng)老金，政府則給予稅收優(yōu)惠，通過(guò)參與資本市場(chǎng)運(yùn)作實(shí)現(xiàn)保值增值，由于回報(bào)率較好，極大地減輕了第一支柱養(yǎng)老金的壓力。在實(shí)際操作中，美國(guó)采取“國(guó)家立法，企業(yè)申請(qǐng)，員工自愿，專(zhuān)業(yè)運(yùn)營(yíng)”辦法。

第三支柱是個(gè)人自愿儲(chǔ)蓄。對(duì)于不設(shè)401K的企業(yè)，雇員可以從每月工資中扣除一部分投入養(yǎng)老公司中，該費(fèi)用同樣享受政府的稅收優(yōu)惠政策。

“三支柱”制度性地為美國(guó)老百姓存了一大筆錢(qián)，這也使得美國(guó)人不必為養(yǎng)老擔(dān)憂。但是中國(guó)的實(shí)踐并不理想。從1991年提出“三支柱”體系至今20多年過(guò)去，除了個(gè)別大型國(guó)有企業(yè)外，中小企業(yè)基本上均未開(kāi)展企業(yè)年金。

貢森認(rèn)為，造成這種現(xiàn)狀的主要障礙有兩個(gè)，一是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率很高，中小企業(yè)多為勞動(dòng)密集型企業(yè)，原有的社保負(fù)擔(dān)已很重，無(wú)法再在這一基礎(chǔ)上加碼;二是企業(yè)年金管理經(jīng)辦費(fèi)用占中小企業(yè)保費(fèi)的比重高，且是按戶提取，對(duì)于中小企業(yè)來(lái)說(shuō)也并不劃算。

中國(guó)仿效美國(guó)的401K計(jì)劃，設(shè)立企業(yè)年金，但是主要集中在部分央企，2009年企業(yè)年金繳費(fèi)從企業(yè)成本中改為從利潤(rùn)中支出，這更加打擊了企業(yè)建立企業(yè)年金的積極性。第三支柱的制度性文件一直未出臺(tái)。

“我們應(yīng)該抓住改革契機(jī)，把這三個(gè)支柱的地位、作用、制度、運(yùn)行等問(wèn)題認(rèn)真理順。”董克用認(rèn)為，第一支柱的公共養(yǎng)老金可以圈定為目前的社會(huì)統(tǒng)籌部分，盡快實(shí)現(xiàn)國(guó)家層面統(tǒng)籌，繳費(fèi)基于個(gè)人工資，而不是社會(huì)平均工資。

同時(shí)，建議把目前8%的個(gè)人賬戶真正分離出來(lái)，成立強(qiáng)制性的第二支柱養(yǎng)老金，人人均可享受。目前機(jī)關(guān)事業(yè)單位已經(jīng)明確實(shí)施職業(yè)年金制度，如果企業(yè)不實(shí)施，又將出現(xiàn)養(yǎng)老待遇制度安排造成的不平等。同時(shí)成立專(zhuān)業(yè)的養(yǎng)老金公司，管理運(yùn)營(yíng)做實(shí)的養(yǎng)老金，同時(shí)推動(dòng)第三支柱養(yǎng)老金建設(shè)。

更多受訪研究人員對(duì)《財(cái)經(jīng)》表示，“三支柱”養(yǎng)老體系設(shè)計(jì)的難點(diǎn)，仍在于第一支柱，即基本養(yǎng)老保險(xiǎn)如何改革。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，不改革、重構(gòu)中國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，將會(huì)帶來(lái)更大的風(fēng)險(xiǎn)。