深圳“地下”投資往事

以7月底到8月初國務(wù)院密集出臺(tái)的一系列旨在推進(jìn)地下綜合管廊建設(shè)的相關(guān)政策文件為標(biāo)志，各界普遍預(yù)期，一場可能涉及地下空間開發(fā)利用的萬億投資新局，已拉開帷幕。

在中國仍可算新生事物的城市地下綜合管廊，國外發(fā)展史已過百年，稱為“utility tunnel”。在一些地方案例中，亦曾仿照日本，將其稱之為“共同溝”。叫法有異，所指都是在城市地下集中鋪設(shè)電力、通信、廣電、給排水、熱力、燃?xì)獾仁姓芫€的公共隧道。借助這條地下綜合管廊，既有利于各種管線的增減，又有利于管線的檢修維護(hù)和管理，益處多端。

政策“頻頻”助推，中國地下綜合管廊建設(shè)蓄勢(shì)待發(fā)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全國共有69個(gè)城市在建地下綜合管廊約1000公里，總投資約880億元。在中國穩(wěn)增長基建投資棋局中，它已與智能電網(wǎng)、新能源汽車產(chǎn)業(yè)鏈等，被納入“有效基礎(chǔ)投資”范疇。

在中國目前的市政管線建設(shè)管理體制之下，條塊分割、交叉重復(fù)、多頭管理掣肘，導(dǎo)致這項(xiàng)政策的推進(jìn)過程并不容易。

以《財(cái)經(jīng)》記者實(shí)地調(diào)查的深圳市為例：在普遍面臨地下管網(wǎng)問題的珠三角城市群中，它是第一個(gè)建成地下綜合管廊的城市，其在2011年時(shí)出臺(tái)的《深圳市共同溝系統(tǒng)布局規(guī)劃》，亦是國內(nèi)首個(gè)全市層面的綜合管廊系統(tǒng)整體規(guī)劃。

產(chǎn)權(quán)不明晰導(dǎo)致投資主體稀缺、運(yùn)營成本高、盈利模式欠缺等一系列難題依舊等待破解。尚處于“制度安排及運(yùn)營模式雙雙欠奉”的地下綜合管廊，在深圳及中國其他城市扎根，將面臨共同挑戰(zhàn)。

深圳的遠(yuǎn)見

“地下管線雖看不見，但其狀態(tài)如何，能折射出一個(gè)城市的競爭力和城市領(lǐng)導(dǎo)者的責(zé)任心?！?住建部部長陳政高在全國城市地下綜合管廊規(guī)劃建設(shè)培訓(xùn)班上稱。

隨著近年來城鎮(zhèn)化加速發(fā)展帶來的人口急劇膨脹及規(guī)劃更替，中國大多數(shù)城市在建設(shè)初期布局的老舊管線，大多已進(jìn)入超期、超負(fù)荷服役狀態(tài)。2007年至2013年7月，深圳共發(fā)生37次地陷，8人死亡。地鐵施工和地下管道老化，是坍塌事故的主要原因。

地下綜合管廊是提升管線正常運(yùn)營狀態(tài)的核心。深圳對(duì)地下綜合管廊有迫切的現(xiàn)實(shí)需求。

來自深圳市政部門的統(tǒng)計(jì)顯示：深圳市政管線總長約2.33萬公里，1995年建成的共有3600公里，所占比例達(dá)15%多，使用時(shí)間已經(jīng)很久。因老化、容量不足、更新?lián)Q代，需大量改造。此外，深圳有約1.67萬公里的市政管線是在1996年-2005年建成的，占比71%左右。到2020年，這些管線也面臨老化、更新擴(kuò)容等問題。

緊隨在北京、上海等先行者之后，深圳在2003年時(shí)便啟動(dòng)了總投資7000萬元左右，長度超過2.6公里的大梅沙-鹽田坳綜合管廊建設(shè)。

這條管廊由深圳市政府投資，市工務(wù)署負(fù)責(zé)建設(shè)，于2005年全線貫通并投入使用?，F(xiàn)由鹽田區(qū)城管局委托市水務(wù)集團(tuán)進(jìn)行管理，采用的是政府統(tǒng)一管理、各專業(yè)公司租用的模式。

但深圳建設(shè)這條管廊，其實(shí)并非針對(duì)城區(qū)進(jìn)行布局，而是要將大梅沙片區(qū)生活污水直接送至鹽田污水處理廠，從而保護(hù)大梅沙海濱浴場不受污染。因此其效果并不能惠及城市中心地帶。

“深圳在2008年時(shí)提出光明、大運(yùn)、坪山、龍華四大新城區(qū)建設(shè)。在市發(fā)改委強(qiáng)烈要求于有條件的新城區(qū)建設(shè)共同溝的提議下，全市層面的共同溝規(guī)劃工作開始啟動(dòng)。”深圳市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院市政院總工程師劉應(yīng)明向《財(cái)經(jīng)》記者介紹。

2008年8月，深圳啟動(dòng)了國內(nèi)第一個(gè)全市層面的綜合管廊系統(tǒng)整體規(guī)劃——《深圳市共同溝系統(tǒng)布局規(guī)劃》（下稱《規(guī)劃》）。

負(fù)責(zé)《規(guī)劃》編制的深圳市規(guī)劃和國土資源委員會(huì)有關(guān)人士（下稱“深圳市規(guī)土委”）告訴《財(cái)經(jīng)》記者，規(guī)劃要綜合考慮城市建設(shè)開發(fā)密度、資源條件等相關(guān)因素對(duì)共同溝區(qū)位建設(shè)條件的影響，特別是在老區(qū)建成區(qū)。老城區(qū)地下管線交錯(cuò)密集，單獨(dú)修建共同溝，工程浩大；修建共同溝在一定程度上浪費(fèi)了已建地下管線的投資，這些問題都需要在規(guī)劃編制時(shí)考慮清楚。

地下綜合管廊本身亦非“有百利而無一害”——它的缺點(diǎn)包括，市政排水管網(wǎng)因受重力流限制難以與管廊走向一致，大型管線因尺寸問題難以入溝處理、因自身尺寸較大造成地下空間的豎向阻隔并使其他管線難以跨越等。

綜合考量后，“全市層面不宜大規(guī)模進(jìn)行建設(shè)、新區(qū)示范試點(diǎn)啟動(dòng)、老區(qū)擇機(jī)慎重建設(shè)以及在優(yōu)先建設(shè)區(qū)進(jìn)行系統(tǒng)化建設(shè)”，成為深圳地下綜合管廊建設(shè)的核心。

深圳確定了十個(gè)綜合管廊優(yōu)先建設(shè)區(qū)，包括“三個(gè)中心（福田中心區(qū)、寶安中心區(qū)與前海中心區(qū)）、三個(gè)商業(yè)區(qū)（羅湖金三角商業(yè)區(qū)、福田華強(qiáng)北商業(yè)區(qū)與南山后海商業(yè)區(qū)）、三個(gè)新城（龍華新城、坪山新城與光明新區(qū)）和一個(gè)填海區(qū)（西部填海區(qū)）”。

據(jù)深圳市規(guī)土委透露，目前深圳正在開展的綜合管廊規(guī)劃項(xiàng)目還包括：《空港新城市政綜合管廊專項(xiàng)規(guī)劃》、《深圳坪山新區(qū)中心區(qū)綜合管廊規(guī)劃研究》、深圳灣超級(jí)總部基地片區(qū)綜合管廊研究等前期研究工作。它們也均在新區(qū)布局，以便一次性打造更好的地下管廊。

深圳市目前建成綜合管廊共有兩處，分別為大梅沙—鹽田坳綜合管廊（2.7公里）和光明新區(qū)光僑大道和華夏路綜合管廊（9.8公里），總長度約為12.5公里。2013年8月華夏路綜合管廊正式交付使用時(shí)，曾被稱為“深圳的遠(yuǎn)見”。在建綜合管廊一處，為前海合作區(qū)鏟灣路和東濱路綜合管廊，總長度約為3.5公里。

涉及上述一系列考慮，以及成本過高等因素，全國范圍內(nèi)老城區(qū)推進(jìn)地下綜合管廊建設(shè)的速度一直相當(dāng)緩慢，地鐵修建及道路更新成為老城區(qū)吸納地下綜合管廊的一個(gè)機(jī)會(huì)。根據(jù)《規(guī)劃》，深圳市未來建議修建的總長度154公里、總線路55條的地下綜合管廊當(dāng)中，很大一部分正是與地鐵修建規(guī)劃銜接在了一起。如此既可減少擾民，亦可降低修建成本。

但這條途徑走得亦并不順暢。2011年《規(guī)劃》出臺(tái)時(shí)，深圳地鐵軌道建設(shè)已進(jìn)入啟動(dòng)階段，為滿足隨后在深圳舉辦的大運(yùn)會(huì)要求，深圳并未為地下綜合管廊的配建修改設(shè)計(jì)。如此一來，深圳設(shè)想中的幾條配建的地下綜合管廊，只能延宕至今。

工期只是地下綜合管廊在城區(qū)內(nèi)修建的困難之一?！盀樾藿ㄆ咛?hào)線，華強(qiáng)北路封路三年進(jìn)行整體開挖。我們?cè)鴱?qiáng)烈要求將地下綜合管廊的建設(shè)一起納入，但并沒有被采納。”深圳一位多年來一直呼吁加速地下綜合管廊建設(shè)的相關(guān)人士稱，“誰來投資修建及運(yùn)營？說不清楚，也就沒有人愿意去推動(dòng)?！?/p>

燒錢工程

不管是在國內(nèi)還是國外，地下綜合管廊均被稱為“燒錢工程”。

以1994年上海在張楊路初步建成的綜合管廊為例，全長11.125公里的管廊，最終耗費(fèi)了3億元資金。這在當(dāng)時(shí)，不啻于一筆“天文數(shù)字”。

根據(jù)普遍測算，1公里管廊投資額目前在1.2億元左右。深圳沿海、地質(zhì)條件并不優(yōu)越。此前該市曾有相關(guān)人士指出：深圳建設(shè)地下綜合管廊的每公里造價(jià)將超過億元。若以此計(jì)算，目前該市主干道路約700公里，其要將地下綜合管廊在全市鋪開，建設(shè)總開支將不低于700億元。

“大型共同溝的造價(jià)幾乎與地鐵造價(jià)不相上下。成本高，又沒有任何約束的情況下，管線權(quán)屬部門就會(huì)缺少進(jìn)入共同溝的意愿。獨(dú)自新建一個(gè)管道，一次性100萬元就夠了。進(jìn)入地下綜合管廊，每年都要掏二三十萬元?！敝袊鞘幸?guī)劃協(xié)會(huì)地下管線專家委副主任江貽芳曾在《中國城市地下管線發(fā)展報(bào)告》中指出。

“并不差錢”的深圳前海區(qū)的地下綜合管廊最初規(guī)劃時(shí)，亦部分因造價(jià)遭遇了較大爭議：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，前海應(yīng)抓住機(jī)遇，在100多公里的市政道路中均布局地下綜合管廊；與之相反的意見則指出，前海屬于填海區(qū)，沉降問題對(duì)工程影響較大，造價(jià)過高，完全不適宜建設(shè)。

最終于2012年7月啟動(dòng)建設(shè)的前海地下綜合管廊工程，選擇的是兩種意見的折中版本：總長度為11.98公里，將沿雙界河路、航海路、東濱路和興海大道設(shè)置，其中包括四段長度為9.2公里的穿越河道的綜合管廊。電纜隧道將單獨(dú)設(shè)置，主要包括怡海大道、媽灣大道、夢(mèng)海大道、水廊道東側(cè)500KV電力通道以及各變電站出線段等。

“我們?cè)谥虚g曾經(jīng)設(shè)計(jì)過一個(gè)30多公里版本的規(guī)劃。但最終定下的，就是這十幾公里。”劉應(yīng)明稱。

“當(dāng)時(shí)規(guī)劃的預(yù)算是8000多萬元一公里的建設(shè)成本，因?yàn)榍昂Ｗ鳛樘詈^(qū)的地質(zhì)條件較差，現(xiàn)在已經(jīng)超過了1億元。這其實(shí)已算是比較經(jīng)濟(jì)的做法了。因?yàn)榍昂５牡叵戮C合管廊跟變電站、高壓線的電纜隧道一同建設(shè)。單純電纜隧道建設(shè)就要五六千萬元，現(xiàn)在二者一起每公里才花1億多元。總費(fèi)用降低了很多?！彼a(bǔ)充道。

開工建設(shè)早于前海的光明新區(qū)地下綜合管廊工程，亦耗資不菲。

2008年時(shí)，光明新區(qū)就提出了“先地下、后地上”的理念，并率先編制完成《深圳市光明新區(qū)市政共同溝詳細(xì)規(guī)劃》，提出到2020年建成共同溝22.3公里，遠(yuǎn)期建設(shè)共同溝40公里。

依照《光明新區(qū)共同溝規(guī)劃研究報(bào)告》中提出的數(shù)據(jù)，在光明新區(qū)范圍內(nèi)，近期規(guī)劃建設(shè)總長度18.28公里的共同溝，總投資約7.6億元；遠(yuǎn)期規(guī)劃建設(shè)長度22.26公里的共同溝，總投資約9.44億元。兩項(xiàng)合計(jì)，光明新區(qū)預(yù)計(jì)將為地下綜合管廊的建設(shè)支付約17億元的資金。

對(duì)于該區(qū)的實(shí)際造價(jià)，劉應(yīng)明亦提供了相應(yīng)數(shù)字：已建成的兩條綜合管廊（一條單倉、一條雙倉），建設(shè)成本低的時(shí)候是各管線單位直埋加總成本的3.7倍左右，高的時(shí)候能夠達(dá)到8.6倍。如此計(jì)算下來，單倉的綜合管廊平均造價(jià)為每公里6000多萬元，雙倉的平均造價(jià)每公里8000多萬元。

因工程并未最終完工，光明及前海兩區(qū)地下綜合管廊的投資仍未最終確定。但就目前情況而言，其承擔(dān)投資的主體，將跟目前其他正在修建地下綜合管廊的城市一樣，均為地方政府全資獨(dú)立承擔(dān)。

運(yùn)營模式之探

巨額投融資和運(yùn)營的費(fèi)用開支，成為制約地下管廊建設(shè)的掣肘。

國務(wù)院在7月底召開會(huì)議提出：要求在加大財(cái)政投入的同時(shí)，通過特許經(jīng)營、投資補(bǔ)貼、貸款貼息等方式，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與管廊建設(shè)和運(yùn)營管理。入廊管線單位應(yīng)交納適當(dāng)?shù)娜肜荣M(fèi)和日常維護(hù)費(fèi)，確保項(xiàng)目合理穩(wěn)定回報(bào)。發(fā)揮開發(fā)性金融作用，將管廊建設(shè)列入專項(xiàng)金融債支持范圍。支持管廊建設(shè)運(yùn)營企業(yè)通過發(fā)行債券、票據(jù)等融資。

中央財(cái)政對(duì)地下綜合管廊試點(diǎn)城市給予專項(xiàng)資金補(bǔ)助，一定三年，具體補(bǔ)助數(shù)額按城市規(guī)模分檔確定，直轄市每年5億元，省會(huì)城市每年4億元，其他城市每年3億元。

國家發(fā)改委此前發(fā)布了《城市地下綜合管廊建設(shè)專項(xiàng)債券發(fā)行指引》，提出鼓勵(lì)各類企業(yè)發(fā)行企業(yè)債券、項(xiàng)目收益?zhèn)?、可續(xù)期債券等專項(xiàng)債券，募集資金用于城市地下綜合管廊建設(shè)。發(fā)行城市地下綜合管廊建設(shè)專項(xiàng)債券的城投類企業(yè)可不受發(fā)債指標(biāo)限制。

相關(guān)業(yè)界人士表示，地下管廊的投融資挑戰(zhàn)巨大。核心問題在于：以往地方政府有意愿亦有財(cái)力投資建設(shè)地下綜合管廊，大多將其作為公益性項(xiàng)目進(jìn)行建設(shè)管理。讓社會(huì)資本進(jìn)入，難就難在如何替資本找到盈利模式。在此情況下，政府包干幾乎成為面對(duì)無奈現(xiàn)實(shí)的唯一選擇。

“在建設(shè)初期，深圳的地下綜合管廊為政府全權(quán)出資。”深圳市規(guī)土委有關(guān)人士稱，“我們?cè)凇兑?guī)劃》中也探討了將來采用‘政府企業(yè)聯(lián)合出資’及‘特許經(jīng)營權(quán)’的方式來建設(shè)地下綜合管廊。但受制于產(chǎn)權(quán)問題、法律問題等一系列問題需要進(jìn)一步完善。”

在投入了巨額的前期建設(shè)資金之后，無論是政府還是社會(huì)主體，都不可能、也沒有能力長期為運(yùn)維持續(xù)買單，而比較合理的方式便是由入廊單位分?jǐn)偝杀?，繳納一定數(shù)額的使用費(fèi)。但深圳全市對(duì)費(fèi)用分?jǐn)偵形疵鞔_。

例如，前海綜合管廊由前海管理局投資，并按照統(tǒng)一建設(shè)、有償使用、收益分?jǐn)?、安全運(yùn)營、節(jié)能環(huán)保的原則建設(shè)施工。作為綜合管廊的主管部門，前海管理局還將承擔(dān)監(jiān)管共同溝的建設(shè)、維護(hù)和使用、監(jiān)督共同溝維護(hù)管理資金支出以及考核維護(hù)管理共同溝單位的工作績效等職責(zé)。

在項(xiàng)目建成后的運(yùn)營階段，光明新區(qū)選定的主體是光明新區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展公司，其將收取管線單位的管理費(fèi)用；前海新區(qū)由前海管理局委托給其下屬國有企業(yè)具體負(fù)責(zé)共同溝的維護(hù)和管理。但在維護(hù)管理費(fèi)用分?jǐn)偡矫妫€沒有統(tǒng)一規(guī)定。

就中國此前的實(shí)踐來看，想要采用市場化的方式去運(yùn)作地下綜合管廊的運(yùn)營，進(jìn)展并不順利。國際上的一個(gè)粗淺的公式是——每年每公里的運(yùn)營成本，為每公里建設(shè)總費(fèi)用的1%。其中電費(fèi)可能占到了三分之一左右。

以國內(nèi)首個(gè)市場化運(yùn)營地下綜合管廊的城市昆明為例：其在2003年時(shí)決定采取自主籌資和完全市場化運(yùn)作的方式建設(shè)城市地下綜合管廊。建設(shè)企業(yè)昆明管網(wǎng)共貸款10億元，以每公里超過3000萬元人民幣的成本，建成了彩云路、廣福路兩條總長度全國第一的地下綜合管廊。

建設(shè)完成后，“昆明的探索之路走得頗為艱苦?！痹鴰椭饷餍聟^(qū)制定地下綜合管廊管理辦法的綜合開發(fā)研究院（中國·深圳）新經(jīng)濟(jì)研究中心執(zhí)行主任曹忠雄稱。

他對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者如此形容其此前到昆明進(jìn)行調(diào)研時(shí)的場景，“運(yùn)營主體在建完后沒有錢去運(yùn)營了。我們?nèi)タ垂こ痰臅r(shí)候，地下因沒有電燈是黑咕隆咚的一片；沒有監(jiān)控系統(tǒng)，請(qǐng)物業(yè)公司招了200名保安，沿路巡視一下，卻阻止不了電纜線路的被盜?！?/p>

運(yùn)營費(fèi)用的承擔(dān)主體，是各個(gè)管線使用單位按照占用管廊橫切面的面積繳納。但因?yàn)槿狈σ?guī)模效益、連續(xù)繳費(fèi)超過自建管道等原因，繳費(fèi)單位的繳費(fèi)意愿并不積極。

日本的解決方案，是在1963年頒布的《共同溝特別措施法》，規(guī)定共同溝的規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營由城市建設(shè)部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)，并明確建設(shè)資金由道路管理者，也就是各級(jí)政府連同管線預(yù)定使用單位共同承擔(dān)，但沒有對(duì)承擔(dān)比例作出明確規(guī)定。

在后期運(yùn)營中，同樣采用道路管理者與各管線單位共同運(yùn)營的模式，各級(jí)政府基本分擔(dān)一半以上的管理維護(hù)費(fèi)用，其余部分由各入溝管線單位分?jǐn)?。并同時(shí)通過法律條款，規(guī)范了企業(yè)的后期行為。

通過如此“胡蘿卜+大棒”的方式，日本的“共同溝”總長2010年就超過了1000公里，其中東京70%以上道路完成了“共同溝”整治。

中國投資協(xié)會(huì)副會(huì)長劉慧勇認(rèn)為，地下管廊本來有收益來源，比如自來水等。統(tǒng)一的地下管廊可以大大節(jié)約排污、供水的成本，污水處理費(fèi)、自來水費(fèi)就有降價(jià)的空間，市民就可以少繳一些費(fèi)用。

他認(rèn)為，鑒于地下管廊的長期收益，地下管廊可以由發(fā)市政債來解決。市政債利率低、成本低，符合城市建設(shè)長期發(fā)展的需要。