“地下”萬(wàn)億投資開(kāi)啟

“一場(chǎng)暴雨，就會(huì)引發(fā)市民們戲稱(chēng)的‘看?！F(xiàn)象，這還是在一些大城市?！?月28日，李克強(qiáng)總理在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上點(diǎn)名批評(píng)中國(guó)的地下管廊建設(shè)嚴(yán)重滯后，并稱(chēng)加快這方面的建設(shè)，很有必要。

8月10日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》），明確地下綜合管廊的建設(shè)目標(biāo)，“到2020年，建成一批具有國(guó)際先進(jìn)水平的地下綜合管廊并投入運(yùn)營(yíng)?！?/p>

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部副部長(zhǎng)陸克華在7月31日國(guó)務(wù)院政策吹風(fēng)會(huì)上稱(chēng)，要在加大財(cái)政投入的同時(shí)，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、投資補(bǔ)貼、貸款貼息等方式，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與管廊建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理。

引入民資來(lái)分散中央與地方財(cái)政壓力的初衷雖好，但能否落地，關(guān)鍵還是要看能否建立起合理的費(fèi)用分擔(dān)機(jī)制，來(lái)保障社會(huì)資本的投資收益。

即便建立起費(fèi)用分擔(dān)機(jī)制，也要面臨七大類(lèi)近30種市政管線(xiàn)分屬不同部門(mén)管理的復(fù)雜局面。各自為政的利益格局能否被打破，也是地下管廊能否從設(shè)想走向?qū)嵺`的關(guān)鍵。

“費(fèi)用的合理分擔(dān)不是個(gè)難事，但制定了方案，怎么落實(shí)下去確是個(gè)難事。”承擔(dān)了哈爾濱和六盤(pán)水的地下綜合管廊實(shí)施方案編制工作的北京大岳咨詢(xún)有限公司總經(jīng)理、城市開(kāi)發(fā)專(zhuān)家金永祥對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者坦言。

拉動(dòng)萬(wàn)億投資

陸克華在7月31日吹風(fēng)會(huì)上透露，今后城市新區(qū)，各類(lèi)園區(qū)、成片開(kāi)發(fā)區(qū)域的新建道路需要同步建設(shè)綜合管廊，僅這部分一年大概就有4000公里左右；加上老城區(qū)，每年可以建設(shè)的綜合管廊大概有7000公里-8000公里左右。

根據(jù)陸克華的測(cè)算，1公里管廊投資額1.2億元左右，8000公里的綜合管廊建設(shè)將帶動(dòng)近萬(wàn)億級(jí)別的投資。

住建部部長(zhǎng)陳政高在4月29日的全國(guó)城市地下綜合管廊規(guī)劃建設(shè)培訓(xùn)班上坦言，地下綜合管廊每年能拉動(dòng)的直接投資就是1萬(wàn)億元。這還沒(méi)包括間接拉動(dòng)的投資，如果加上間接拉動(dòng)的鋼材、水泥、機(jī)械設(shè)備等方面的投資，以及大量的人力投入，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的作用那就更大了。

萬(wàn)億投資的拉動(dòng)需要循序漸進(jìn)來(lái)實(shí)現(xiàn)，最先進(jìn)行嘗試的是十個(gè)試點(diǎn)城市。陸克華介紹稱(chēng)，住建部與財(cái)政部共同部署了地下綜合管廊建設(shè)工作，計(jì)劃三年內(nèi)在包頭等十個(gè)試點(diǎn)城市建設(shè)地下綜合管廊389公里，總投資351億元。

其次，以試點(diǎn)示范帶動(dòng)全國(guó)建設(shè)地下綜合管廊建設(shè)。目前全國(guó)共有69個(gè)城市在建的地下綜合管廊，約1000公里，總投資約880億元；吉林省在全省范圍開(kāi)展地下綜合管廊建設(shè)，三年內(nèi)計(jì)劃建設(shè)1000公里地下綜合管廊，總投資約1000億元。

未來(lái)，地下綜合管廊建設(shè)還將納入整個(gè)城市基礎(chǔ)設(shè)施“十三五”規(guī)劃。

之所以大規(guī)模密集地建設(shè)地下綜合管廊，最根本的是解決安全問(wèn)題，包括解決城市內(nèi)澇和管線(xiàn)事故頻發(fā)等問(wèn)題。

隧道及地下工程專(zhuān)家、中國(guó)工程院院士王夢(mèng)恕對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者感慨，一下大雨，大量雨水被混凝土所阻擋，水滲不進(jìn)去，又流不到地層中，經(jīng)常造成洪災(zāi)和人身傷亡。

今年入夏以來(lái)，多個(gè)城市頻頻傳來(lái)暴雨內(nèi)澇的消息。2015年6月2日，南京一天之內(nèi)降雨量相當(dāng)于54個(gè)玄武湖。7月23日，暴雨襲擊了武漢致全城被淹。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至今年7月中旬，全國(guó)已有98座城市因暴雨內(nèi)澇受淹，“城市看?！币殉芍袊?guó)城市的通病。

王夢(mèng)恕認(rèn)為，必須根據(jù)城市地區(qū)高低分區(qū)將雨水排入地下儲(chǔ)水管中。不同于上水管、天然氣管、一般電力管、通風(fēng)光纖等管線(xiàn)，它們一般埋設(shè)在地下10米左右，而排水管道、污水管道、日常下水道應(yīng)埋設(shè)在地下50米深度，不占用地下50米以上的空間，之后可以集中進(jìn)行水處理和再利用。

“排水管道和污水管道這兩個(gè)管道建設(shè)非常必須，應(yīng)盡快規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工?！蓖鯄?mèng)恕強(qiáng)調(diào)。

管線(xiàn)規(guī)劃缺乏統(tǒng)籌、資料不全且不共享，以及管線(xiàn)自身的老化導(dǎo)致的管線(xiàn)“病況”不斷、事故頻發(fā)，也使地下綜合管廊建設(shè)成為當(dāng)務(wù)之急。中國(guó)城市規(guī)劃協(xié)會(huì)地下管線(xiàn)專(zhuān)業(yè)委員會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)劉會(huì)忠介紹，60%的管線(xiàn)安全事故是挖掘事故，即在鋪設(shè)一條供水管的時(shí)候不知道排水管在哪、熱力管在哪，所以鋪設(shè)的過(guò)程中把其他管線(xiàn)挖斷了。

提高城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量，美化城市景觀，避免反復(fù)開(kāi)挖地面造成的“馬路拉鏈”和錯(cuò)綜復(fù)雜的城市上空“蜘蛛網(wǎng)”，也是建設(shè)地下綜合管廊的意義所在。

地下綜合管廊建設(shè)還可以在經(jīng)濟(jì)下行背景下，有效帶動(dòng)投資，拉動(dòng)社會(huì)資本投入，打造經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)力。

陳政高在全國(guó)城市地下綜合管廊規(guī)劃建設(shè)培訓(xùn)班上，對(duì)各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）住建行政主管部門(mén)主要負(fù)責(zé)人坦言，“今天來(lái)了很多城市的市長(zhǎng)，你們應(yīng)該知道，現(xiàn)在可投資的地方還有多少，已經(jīng)沒(méi)有多少空間了。所以要想辦法拉動(dòng)投資，綜合管廊建設(shè)是其中的一個(gè)辦法?！?/p>

2013年全國(guó)固定資產(chǎn)投資額為44萬(wàn)億元，2014年是50萬(wàn)億元。1萬(wàn)億元地下綜合管廊的投資大概占到其中2%?！?%比例也是不小的投資了。”陳政高說(shuō)。

金永祥也對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者坦言，“現(xiàn)在國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展還得靠投資拉動(dòng)，要投資就必須保證一定的規(guī)模，但現(xiàn)在好多基礎(chǔ)設(shè)施都建完了。高鐵、高速公路等大規(guī)模的建設(shè)都建完了，現(xiàn)在最缺的是什么，就是市政設(shè)施。所以從投資角度講，地下綜合管廊建設(shè)也是必要的?！?/p>

PPP破地方財(cái)政之困

中國(guó)許多已建成的地下綜合管廊多采用“政府投資、企業(yè)租用”模式。這一模式的投資基本上全部依賴(lài)地方政府財(cái)政投入，一旦地方財(cái)政難以持續(xù)，管廊建設(shè)便面臨暫停的命運(yùn)。這也是中央財(cái)政和相關(guān)部委此次倡導(dǎo)PPP模式的原因所在。

2003年，投資1500萬(wàn)元、規(guī)劃為3公里的松江新城示范性地下共同溝工程，在323米處戛然而止。上海松江新城建設(shè)發(fā)展有限公司的相關(guān)人員當(dāng)時(shí)在媒體上坦言，建設(shè)示范性共同溝，是希望能夠提升該地段的房產(chǎn)品質(zhì)，建成國(guó)際先進(jìn)的示范性小區(qū)。但是后來(lái)的實(shí)際情況如房產(chǎn)的價(jià)格與開(kāi)發(fā)商期望的價(jià)格有差距，短期內(nèi)難以收回成本。沒(méi)有了資金，后期的投入就因此停止了。

“據(jù)我了解，這個(gè)項(xiàng)目落地到縣一級(jí)的可能性非常小。因?yàn)楦鶕?jù)我們掌握的情況，今年地方財(cái)政的收支矛盾非常突出。” 承擔(dān)了“十三五”城鎮(zhèn)化課題研究工作的財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所研究員王澤彩也對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表達(dá)了類(lèi)似的擔(dān)憂(yōu)。

為了破解地方財(cái)政不足的困局，決策層多次鼓勵(lì)地方政府采用特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等方式，引入社會(huì)資本。8月10日的《指導(dǎo)意見(jiàn)》要求，要明確設(shè)施主體，鼓勵(lì)由企業(yè)投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理地下綜合管廊。

“去年開(kāi)始，財(cái)政部成立了PPP項(xiàng)目管理中心，負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的統(tǒng)籌安排；同時(shí)在財(cái)政部金融司專(zhuān)門(mén)設(shè)置PPP管理處，主要負(fù)責(zé)PPP政策制度設(shè)計(jì)?！?王澤彩向《財(cái)經(jīng)》記者透露。

財(cái)政部正在研究建立國(guó)家級(jí)的PPP引導(dǎo)基金。根據(jù)此前媒體的報(bào)道，該基金規(guī)模大致有幾十億元，全部來(lái)自財(cái)政資金，將來(lái)不一定會(huì)投具體項(xiàng)目，可能會(huì)投到地方，幫助省級(jí)政府成立類(lèi)似的、具有政策引導(dǎo)作用的“基金中的基金”（FOF）。

為了鼓勵(lì)試點(diǎn)城市采用PPP模式，中央財(cái)政在給予地下綜合管廊試點(diǎn)城市專(zhuān)項(xiàng)資金補(bǔ)助的基礎(chǔ)上，還對(duì)地下綜合管廊試點(diǎn)工作采用PPP模式達(dá)到一定比例的，按補(bǔ)助基數(shù)獎(jiǎng)勵(lì)10%。

王澤彩總結(jié)，中央層面的動(dòng)作都比較大，從政策制定、制度安排、組織架構(gòu)到具體項(xiàng)目的具體管理指南，還有財(cái)力的安排，都做了安排以保障地下管廊PPP項(xiàng)目的順利推進(jìn)。

談到PPP模式對(duì)于地下綜合管廊建設(shè)的意義，財(cái)政部財(cái)科所研究員、中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)公私合作研究專(zhuān)業(yè)委員會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)孫潔分析，一是可以減輕地方財(cái)政壓力，綜合管廊投資規(guī)模都比較大，如果用PPP模式，一方面可以解決地方政府投入不足的問(wèn)題，另一方面，可以將政府債務(wù)轉(zhuǎn)為企業(yè)債務(wù)；二是保障工程施工和運(yùn)營(yíng)的效率，建完之后，綜合管廊的維護(hù)和管理由項(xiàng)目公司來(lái)負(fù)責(zé)，而管廊的收益取決于管廊的質(zhì)量，因此項(xiàng)目公司會(huì)花力氣保障管廊質(zhì)量。

頂層設(shè)計(jì)傳出諸多利好，地方也積極響應(yīng)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，僅7月27日至8月3日，就有六盤(pán)水、哈爾濱、白銀等五個(gè)試點(diǎn)城市密集發(fā)出綜合管廊招標(biāo)公告，積極采用PPP模式引入社會(huì)資本。

《財(cái)經(jīng)》記者與各試點(diǎn)城市的地下管廊PPP項(xiàng)目負(fù)責(zé)單位和招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)聯(lián)系后得知，目前各地的項(xiàng)目正處于火熱的招投標(biāo)過(guò)程當(dāng)中。哈爾濱住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委宣傳處李一男對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者坦言，現(xiàn)在處于招標(biāo)公示階段，招標(biāo)單位仍未確定。

白銀市地下綜合管廊PPP項(xiàng)目采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)、北京思泰工程咨詢(xún)有限公司經(jīng)理李南則對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者透露，“白銀的社會(huì)資本已經(jīng)進(jìn)入，剛把社會(huì)資本的招投標(biāo)程序走完，現(xiàn)在正在由政府和社會(huì)資本共同組建項(xiàng)目公司。”

利益格局重組

引入民資初衷雖好，但能否成行、能否順利吸引社會(huì)資本，關(guān)鍵還在于保證管線(xiàn)入廊和繳納入廊費(fèi)，以及提供一定的財(cái)政補(bǔ)貼，建立合理費(fèi)用分擔(dān)機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本投入后獲得合理的回報(bào)和收益。

金永祥認(rèn)為，管線(xiàn)單位不愿意繳費(fèi)，不單純是費(fèi)用合理分擔(dān)的問(wèn)題，更重要的是現(xiàn)有的管線(xiàn)利益格局不好打破。

要想在地下管廊項(xiàng)目中成功推行PPP模式，孫潔認(rèn)為關(guān)鍵在于四個(gè)方面的落實(shí)，一是保證政府與企業(yè)是公平、平等的關(guān)系；二是項(xiàng)目收益要保證盈利但不暴利原則，這是吸引社會(huì)資本的關(guān)鍵環(huán)節(jié)；三是要建立風(fēng)險(xiǎn)合理分擔(dān)機(jī)制，讓最適宜承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的一方來(lái)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，比如政策法律風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，而運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)由企業(yè)承擔(dān)；四是要建立監(jiān)督管理機(jī)制，要保證公開(kāi)透明，使社會(huì)利益不受侵害。

其中，如果希望社會(huì)資本進(jìn)入管廊建設(shè)當(dāng)中，為地方政府承擔(dān)公共產(chǎn)品供應(yīng)的職責(zé)，地方政府就應(yīng)當(dāng)相應(yīng)地保障好社會(huì)資本的投資回報(bào)。

為了保障投資回報(bào)，《指導(dǎo)意見(jiàn)》要求，實(shí)行有償使用制度。即入廊管線(xiàn)單位應(yīng)向地下綜合管廊建設(shè)運(yùn)營(yíng)單位交納入廊費(fèi)和日常維護(hù)費(fèi)。

事情遠(yuǎn)沒(méi)想象中那么簡(jiǎn)單。在1994年土建竣工、2001年配套全部結(jié)束的上海浦東新區(qū)張楊路共同溝工程，直到今天，仍有部分閑置。據(jù)悉，目前管線(xiàn)進(jìn)入共同溝是免費(fèi)的，然而不乏管線(xiàn)單位顧慮共同溝今后早晚要收費(fèi)，因此“繞道而行”，仍在張楊路周邊道路開(kāi)挖自己的管線(xiàn)。

劉會(huì)忠認(rèn)為，建設(shè)綜合管廊的費(fèi)用遠(yuǎn)高于管線(xiàn)的直埋成本，是管線(xiàn)單位繞道而行的根源。

不入廊可以從立法的角度來(lái)解決，即強(qiáng)制要求管線(xiàn)單位入廊。但劉會(huì)忠認(rèn)為，更應(yīng)該從市場(chǎng)的角度、從成本核算的角度來(lái)考慮管線(xiàn)單位的利益，設(shè)計(jì)好費(fèi)用的合理分擔(dān)機(jī)制，從而使管線(xiàn)單位有動(dòng)力入廊。

日本與臺(tái)灣地區(qū)基本上都采用道路管理者和管線(xiàn)單位共同承擔(dān)的費(fèi)用分擔(dān)機(jī)制，可供借鑒。臺(tái)灣將地下綜合管廊建設(shè)成本在兩者之間承擔(dān)的比例進(jìn)一步確定為，由主管機(jī)關(guān)承擔(dān)三分之一，管線(xiàn)單位承擔(dān)三分之二，其中，各管線(xiàn)單位以體積（所占空間）和傳統(tǒng)埋沒(méi)成本為基礎(chǔ)，計(jì)算體積乘以每挖方的傳統(tǒng)鋪設(shè)成本占所有管線(xiàn)單位總和的比例，作為分?jǐn)偙壤?/p>

根據(jù)中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，傳統(tǒng)埋沒(méi)成本大約占共同溝成本的60%，因此管線(xiàn)單位承擔(dān)三分之二，基本上是負(fù)擔(dān)了跟原來(lái)一樣多的資金，所以這種方法易被管線(xiàn)單位接受。

劉會(huì)忠認(rèn)為，地下管廊作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，也需要地方財(cái)政的支持。而不是把成本全部推給管線(xiàn)單位，最終導(dǎo)致漲水費(fèi)漲電費(fèi)等后果。

福建省廈門(mén)市實(shí)際上已經(jīng)參照了臺(tái)灣的做法。2013年11月，廈門(mén)出臺(tái)了城市綜合管廊使用費(fèi)和維護(hù)費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，以廈門(mén)市市政工程設(shè)計(jì)院測(cè)算的各類(lèi)管線(xiàn)使用費(fèi)直埋成本為基數(shù)，加上市政公用業(yè)成本費(fèi)用利潤(rùn)率平均值2.6%，擬定綜合管廊使用費(fèi)試行標(biāo)準(zhǔn)。

維護(hù)費(fèi)以相關(guān)部門(mén)調(diào)查測(cè)算出的各類(lèi)管線(xiàn)單位綜合管廊維護(hù)費(fèi)定價(jià)成本為基數(shù)，加上市政公用業(yè)成本費(fèi)用利潤(rùn)率平均值2.6%，擬定綜合管廊維護(hù)費(fèi)試行標(biāo)準(zhǔn)，再按各類(lèi)管線(xiàn)設(shè)計(jì)截面空間比例分?jǐn)?，目前這一收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)還在運(yùn)行之中。

這一做法以“保本微利”為原則，以直埋成本為基礎(chǔ)加上微利得出使用費(fèi)，以測(cè)算的維護(hù)成本為基礎(chǔ)加上微利得出維護(hù)費(fèi)，再按照占用空間等原則在各管線(xiàn)單位進(jìn)行分?jǐn)偂?/p>

剛成為地下管廊十個(gè)試點(diǎn)城市之一的蘇州，在PPP模式及建立費(fèi)用合理分擔(dān)機(jī)制方面也有所嘗試。

蘇州在今年初，由城投公司牽頭，與供電、水務(wù)等多家管線(xiàn)公司共同出資組建了蘇州城市地下綜合管廊開(kāi)發(fā)有限公司，作為蘇州市范圍內(nèi)地下綜合管廊投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)的主要實(shí)施主體，被授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)25年。

蘇州地下綜合管廊公司相關(guān)負(fù)責(zé)人向《財(cái)經(jīng)》記者介紹，管廊公司注冊(cè)資本金目前為1億元，其中城投公司占股65%，各管線(xiàn)單位占股35%。之后，管線(xiàn)單位可能會(huì)增資擴(kuò)股。

今年10月前管廊公司將要開(kāi)工建設(shè)城北路地下綜合管廊項(xiàng)目。上述負(fù)責(zé)人稱(chēng)，該項(xiàng)目由管廊公司投資建設(shè)，然后由管線(xiàn)單位繳納入廊費(fèi)和維護(hù)費(fèi)，中央財(cái)政三年內(nèi)每年給予蘇州市3億元補(bǔ)助資金以收回成本。

“入廊費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)正在與管線(xiàn)單位協(xié)商中?！鄙鲜鲐?fù)責(zé)人說(shuō)。

中國(guó)七大類(lèi)近30種市政管線(xiàn)分屬不同部門(mén)管理，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作相當(dāng)難做。管線(xiàn)單位利益相關(guān)者的奶酪被動(dòng)，才是地下管廊建設(shè)背后深層次的現(xiàn)實(shí)阻力所在。

金永祥坦言，“有些人是以市政管線(xiàn)為生的，現(xiàn)在機(jī)制轉(zhuǎn)變了，不建管線(xiàn)要建管廊了，以它為生的人怎么辦？這是不能回避的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。”

國(guó)辦2014年6月下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)城市地下管線(xiàn)建設(shè)管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出，要鼓勵(lì)管線(xiàn)單位入股組成股份制公司，聯(lián)合投資建設(shè)綜合管廊。蘇州地下綜合管廊公司的成立，也是一種落實(shí)到實(shí)踐上的嘗試。這讓利益相關(guān)者參與其中，實(shí)際上是做出了一種妥協(xié)式安排。

這種嘗試的推行效果如何，金永祥認(rèn)為，這是一種可能的創(chuàng)新，能不能成功還不一定。

“想跟以前的利益格局一樣是不可能的，利益格局一定是重新調(diào)整了。調(diào)整之后各方能否接受是最后能不能成功的關(guān)鍵。當(dāng)然各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的決心也很重要，領(lǐng)導(dǎo)的態(tài)度可以制衡某些方面的不合理訴求?！苯鹩老榉Q(chēng)。

地下綜合管廊萬(wàn)億投資大幕已拉開(kāi)，會(huì)遇到哪些困難，又如何得以解決，尚需時(shí)日觀察。