治理污染要理順政府關(guān)系

環(huán)境問題日益成為中國經(jīng)濟(jì)增長的隱憂。光鮮的GDP增長數(shù)字背后是污濁的環(huán)境。而各地并不鮮見的因污染引發(fā)的群體性事件，也表明在中國令人稱道的經(jīng)濟(jì)增長背后，環(huán)境上付出的代價并沒有得到足夠的重視。

治理環(huán)境污染并非易事，也絕非朝夕可成。究其原因，是因為環(huán)境問題通常外部性很強(qiáng)，污染的成因又錯綜復(fù)雜，跨越多個主體和區(qū)域，涉及污染的“產(chǎn)權(quán)”又難以界定清晰。更麻煩的是，在治理污染的過程中，不同層級的政府部門往往意愿不統(tǒng)一，步調(diào)不一致。例如美國洛杉磯治理光污染就耗時費力，才有成效，就是因為污染問題錯綜復(fù)雜，解決起來很麻煩。

環(huán)境污染問題的形成和最終解決，都與政府角色密切相關(guān)。中央政府本身就在多重目標(biāo)中搖擺，當(dāng)經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境保護(hù)發(fā)生沖突時，無法發(fā)出清晰的政策信號。即便有環(huán)保測評等，但往往在實際操作中依舊讓位給經(jīng)濟(jì)增長。因此在地方上，一些污染大戶因為能保障就業(yè)和提供稅收，地方政府就會睜一只眼，閉一只眼。甚至參與合謀，數(shù)字造假，以包庇地方上的企業(yè)。另外，環(huán)保權(quán)力分配上，權(quán)責(zé)往往倒置。換句話說，環(huán)境責(zé)任大的，其政治權(quán)力往往不大。而那些政治權(quán)力大的主體，往往容易撇清免除自己的環(huán)境責(zé)任。

中國人民大學(xué)的冉冉在其《中國地方環(huán)境政治：政策與執(zhí)行之間的距離》一書中認(rèn)為，可以從政治激勵、物質(zhì)激勵和道德激勵三個不同的激勵機(jī)制去考察環(huán)保議題。她的研究表明當(dāng)前的環(huán)保工作中，這三種激勵都被弄錯了。中央政府制定的激勵結(jié)構(gòu)并不能有效調(diào)動地方政府的環(huán)保積極性，反而是更多激勵地方政府去抵制或變通，而不是忠誠有效地執(zhí)行中央的環(huán)境政策。

首先是官員考核上，GDP掛帥的現(xiàn)象未能得到根本性改變。而環(huán)保產(chǎn)業(yè)相比于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)而言，份額小，不能給地方政府帶來足夠的物質(zhì)激勵；其次，中央環(huán)境政策往往采用“項目制”，財政投入和管理模式上都高度集權(quán)，這樣留給地方政府的自主空間就很小，也一定程度上限制了地方政府的作用；最后，從道德激勵上看，即便是環(huán)境污染大戶在道德上受到的約束也微乎其微，而另一方面從犧牲環(huán)境換取經(jīng)濟(jì)發(fā)展中卻可能獲得較多的認(rèn)可，這也變相加劇了環(huán)境污染。

因此，環(huán)境保護(hù)要理順政府之間的關(guān)系，將激勵機(jī)制搞對。不管是從政治上、經(jīng)濟(jì)上，還是從社會文化上，都應(yīng)該將中央和地方政府的環(huán)保目標(biāo)明晰。在環(huán)保與經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)沖突的領(lǐng)域，要明確環(huán)保的具體步驟；而在環(huán)保和經(jīng)濟(jì)增長相容的領(lǐng)域，則要大力推進(jìn)可持續(xù)的增長，例如發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)。要有高質(zhì)量的發(fā)展，環(huán)境保護(hù)急不得，但也緩不得。

作者為本刊特約學(xué)術(shù)編輯