穹頂之下的政企合謀

2015年3月，電視主持人柴靜發(fā)布紀(jì)錄片《穹頂之下》，引發(fā)了中國公眾對環(huán)保問題的高度關(guān)注。在這部環(huán)保紀(jì)錄片里，盡管柴靜團(tuán)隊和環(huán)保部在唐山發(fā)現(xiàn)了鋼鐵企業(yè)排放大量煤炭污染的證據(jù)，但這個企業(yè)卻沒有受到任何懲罰。因為一旦關(guān)閉了這家鋼鐵企業(yè)，就會導(dǎo)致大量失業(yè)，也會導(dǎo)致銀行貸款無法收回，進(jìn)一步會導(dǎo)致當(dāng)?shù)谿DP增長目標(biāo)無法實現(xiàn)，導(dǎo)致地方官員烏紗帽難保。

唐山與河北的鋼鐵產(chǎn)量在全世界數(shù)一數(shù)二，它們代表了中國GDP的高速增長；同時，唐山與河北的空氣污染程度在全世界同樣排名前列。GDP和污染是一個硬幣的兩個面，它們是“中國模式”的縮影。

過去30多年，中國經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了奇跡般的高速增長。根據(jù)世界銀行2014年的數(shù)據(jù)，1980年到2008年，中國的GDP平均增長率超過10%，人均GDP從193美元增加到3414美元（按當(dāng)前美元計算）。但另一面，根據(jù)BBC的統(tǒng)計，全世界80%的礦難發(fā)生在中國。中國70%的河流被污染，國人面臨普通性的食品安全問題，此外還有假冒偽劣、土地違法、偷稅漏稅、貪污腐敗以及豆腐渣工程等諸多經(jīng)濟(jì)社會問題。當(dāng)我們談?wù)撝袊Ｊ綍r，顯然不能只關(guān)注GDP的高速增長（收益），而忽略上述各類事故（成本）。

那么為何在中國這樣一個產(chǎn)權(quán)保護(hù)和締約制度都較差的國家能夠?qū)崿F(xiàn)高速經(jīng)濟(jì)增長？這種高速增長的質(zhì)量如何？為什么這樣明顯的空氣污染和企業(yè)的違法違規(guī)現(xiàn)象會持續(xù)存在？

政企合謀

我和我的合作者初步構(gòu)造了一個“政企合謀”的分析框架，試圖剖析光明與黑暗并存的“中國模式”。以橫軸為制度質(zhì)量，左邊是差的制度，表示較差的產(chǎn)權(quán)保護(hù)和締約制度，右邊是好的制度；縱軸是生產(chǎn)方式，下邊是壞的生產(chǎn)方式，表示不安全、不環(huán)保、不合格或不合法的生產(chǎn)技術(shù)和手段，上邊是好的生產(chǎn)方式。

兩個維度的指標(biāo)構(gòu)成了四個經(jīng)濟(jì)增長的象限。第一象限表示了一種極端情況：好的制度與好的生產(chǎn)方式結(jié)合，可以產(chǎn)生高速的經(jīng)濟(jì)增長，并且增長質(zhì)量也是好的。第三象限則是另一個極端：差的制度質(zhì)量只有與壞的生產(chǎn)方式結(jié)合，才能產(chǎn)生高速的經(jīng)濟(jì)增長，但是增長的質(zhì)量很差。這一理論暗示：中國經(jīng)濟(jì)高增長的同時多事故。但這是因何造成的呢？

為此，我們構(gòu)造了一個政企合謀的分析框架。假設(shè)有三個博弈主體：中央政府、地方政府和企業(yè)。中央政府相當(dāng)于委托人，它委托地方政府作為監(jiān)督者，監(jiān)督企業(yè)的生產(chǎn)活動并向其收稅。在一個中國式分權(quán)體系下，中央政府、地方政府和企業(yè)三者之間締結(jié)了一個隱性契約：中央和地方政府提供公共服務(wù)和產(chǎn)權(quán)保護(hù)，然后獲得稅收。地方政府除了獲得稅收，地方官員還因為GDP提高而獲得政治晉升的好處，而企業(yè)負(fù)責(zé)生產(chǎn)并獲得利潤。這第一個契約就是所謂的地方政府競爭觀點和政治錦標(biāo)賽觀點。

然而，還存在另一個隱性契約。假設(shè)中央政府只能看到地方實現(xiàn)GDP的結(jié)果，而看不到企業(yè)的生產(chǎn)方式，并且地方政府官員由于任期有限并不對本地經(jīng)濟(jì)增長的長期后果負(fù)責(zé)。企業(yè)有兩種生產(chǎn)方式：好的生產(chǎn)方式和壞的生產(chǎn)方式。在信息不對稱和地方政府的短視主義這兩個假設(shè)下，地方政府必然會與企業(yè)合謀，縱容或默許企業(yè)選擇壞的生產(chǎn)方式，并且在出現(xiàn)事故之后庇護(hù)企業(yè)。在這個政企合謀的過程中，地方政府及其官員得到更多的稅收、更高的升遷概率，而企業(yè)得到更高的利潤，但選擇壞的生產(chǎn)方式更容易導(dǎo)致環(huán)境污染、礦難、經(jīng)濟(jì)泡沫、食品安全、豆腐渣工程等事故，并且這些事故的成本最終由當(dāng)?shù)鼐用窈椭醒胝畞沓袚?dān)。

這個政企合謀框架可以同時解釋中國經(jīng)濟(jì)的高速增長以及頻繁爆發(fā)的各類事故，并且區(qū)分了好的經(jīng)濟(jì)增長和壞的經(jīng)濟(jì)增長。在“中央政府-地方政府-企業(yè)”這個三層博弈框架下，我們可以討論分權(quán)、地區(qū)競爭、官員晉升、腐敗、政治關(guān)聯(lián)、經(jīng)濟(jì)增長等幾乎所有重要的問題。

因何合謀

既然地方政府和企業(yè)的合謀導(dǎo)致了中國的高增長和多事故，那么作為委托人的中央政府為什么會允許合謀？政企合謀如何影響了各種生產(chǎn)事故？政企合謀對企業(yè)行為和社會發(fā)展有什么影響？

假設(shè)中央政府既在乎經(jīng)濟(jì)增長，又要承擔(dān)事故的后果，那么中央政府就必須在經(jīng)濟(jì)增長和社會穩(wěn)定之間進(jìn)行權(quán)衡取舍。當(dāng)經(jīng)濟(jì)增長帶來的好處超過社會穩(wěn)定的成本時，中央政府就會默認(rèn)地方政府和企業(yè)之間的合謀；反之，中央政府就會采取措施防范合謀。也就是說，如果一個地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越低，或者合謀帶來的經(jīng)濟(jì)利益越大，或者事故造成的后果越是不嚴(yán)重，又或者是居民的集體行動能力越差，中央政府（或上級政府）就越是傾向于默許地方政府和企業(yè)合謀。國內(nèi)外環(huán)境的變化，會影響到經(jīng)濟(jì)增長的收益或者社會穩(wěn)定的成本，從而導(dǎo)致中央政府在允許合謀和防范合謀兩種政策之間搖擺，這體現(xiàn)為中央政府對事故企業(yè)的周期性干預(yù)。

環(huán)境污染項目的存在就是地方政府和企業(yè)合謀的典型表現(xiàn)。企業(yè)通過選擇有污染的技術(shù)，或者拒絕安裝和使用排污設(shè)施，可以減少成本，提高利潤，而地方政府通過引進(jìn)污染企業(yè)獲得更多財政收入和晉升機(jī)會，當(dāng)?shù)鼐用窨赡塬@得更多就業(yè)機(jī)會，但同時要承擔(dān)健康后果。

為什么像唐山這樣的地方難以關(guān)閉和取締有嚴(yán)重污染的鋼鐵企業(yè)？因為鋼鐵產(chǎn)業(yè)早已成為唐山的支柱產(chǎn)業(yè)，地方政府和鋼鐵企業(yè)已成為政企合謀的既得利益者。因此，只要中央政府仍然高度重視GDP，只要環(huán)境污染沒有成為對地方政府“一票否決”的指標(biāo)，環(huán)保部門就不可能完全整頓污染行業(yè)，中央政府也不得不默許一些污染產(chǎn)行業(yè)的存在。

地方政府和煤礦企業(yè)之間的合謀也是礦難頻發(fā)的主要原因。1998年，94戶國有重點煤礦企業(yè)從中央政府下放到地方政府管理，這給地方政府和煤礦企業(yè)合謀創(chuàng)造了天然的條件。我們發(fā)現(xiàn)，在分權(quán)管理期間，如果主管生產(chǎn)安全的副省長是本地人（此時政企合謀最容易發(fā)生），相對于非本地的主管副省長，國有重點煤礦的死亡率提高了1倍。

除了導(dǎo)致各類事故或問題，政企合謀還會削弱企業(yè)的創(chuàng)新動力，扭曲政企關(guān)系，加劇官員腐敗，惡化軟預(yù)算約束，阻礙輿論監(jiān)督，固化收入分配格局，壓抑社會組織發(fā)育，最終阻礙各項改革進(jìn)程。是以，要推進(jìn)下一步改革，就需要打破這種政企合謀的格局。

作者為中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長、經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授