公共資源交易大一統(tǒng)

公共資源交易平臺(tái)的統(tǒng)一，事涉公共資源交易的公正、公平、效率、政策銜接等諸多層面的平衡，政策制定不易，落實(shí)更難

“打造規(guī)范統(tǒng)一的共享共用公共資源交易平臺(tái)，推動(dòng)資源交易的‘陽光’化運(yùn)行、市場化配置、合理化定價(jià)、在線化操作?！眹鴦?wù)院總理李克強(qiáng)在7月31日國務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，明確部署了整合統(tǒng)一公共資源交易的工作。

之后，《整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)工作方案》（下稱《方案》）8月14日對(duì)外公開，要求將分散設(shè)立的工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)、土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)出讓、國有產(chǎn)權(quán)交易、政府采購等四類交易平臺(tái)整合起來，形成統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)。

重復(fù)建設(shè)、分散設(shè)立的交易市場不僅降低了運(yùn)行的效率，還容易滋生腐敗。發(fā)改委秘書長、新聞發(fā)言人李樸民在8月21日舉行的國務(wù)院政策例行吹風(fēng)會(huì)上披露了一組數(shù)據(jù)，“我們國家公共資源交易市場現(xiàn)在大約有4100多個(gè)，其中省級(jí)市場116個(gè)、市級(jí)市場1029個(gè)、縣級(jí)的2958個(gè)?！?/p>

《方案》提出整合的目標(biāo)——2016年6月底前，地方各級(jí)政府基本完成公共資源交易平臺(tái)整合工作。2017年6月底前，在全國范圍內(nèi)形成規(guī)則統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)體系。

上述四類交易都有各自的特殊性，是否應(yīng)該統(tǒng)一面臨爭議；更重要的是，原來各類交易由不同部門負(fù)責(zé)，整合統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)因此面臨著各部門放權(quán)的大難題。能否理順平臺(tái)與之前主管部門的關(guān)系，將成為《方案》能否落地的關(guān)鍵。

“中國的行政管理體制是改革的最大難點(diǎn)，尤其是不同部門的管轄權(quán)問題?！敝袊鐣?huì)科學(xué)院法學(xué)研究所研究員周漢華坦言。

治理初衷

將分散的各類公共資源交易市場統(tǒng)一到一個(gè)平臺(tái)運(yùn)行，初衷是整治腐敗。同時(shí)，十幾年來，各地紛紛建立各類公共資源交易中心，存在市場分散、重復(fù)建立等問題，統(tǒng)一集中交易可以提高平臺(tái)的運(yùn)作效率，為將來打造全國統(tǒng)一的平臺(tái)體系做好準(zhǔn)備。

有關(guān)公共資源交易市場建設(shè)的政策始見于2002年。中紀(jì)委第十五屆第七次全會(huì)要求，實(shí)行經(jīng)營性土地使用權(quán)出讓招標(biāo)拍賣、建設(shè)工程項(xiàng)目公開招標(biāo)投標(biāo)、政府采購、產(chǎn)權(quán)交易進(jìn)入市場等四項(xiàng)制度。2013年改為由發(fā)改委牽頭之前，公共資源交易平臺(tái)建設(shè)一直都由中紀(jì)委牽頭，可見平臺(tái)建設(shè)與反腐聯(lián)系之密切。

《關(guān)于整合建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺(tái)的方案（征求意見稿）》（下稱《征求意見稿》）亦明確提到，公共資源交易平臺(tái)整合的源頭，來自于中央部署的工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題專項(xiàng)治理。

周漢華對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，將各類交易中心集中起來，“可以避免以往很多分散的交易中心管不到的現(xiàn)象，因?yàn)楸O(jiān)督資源是有限的”。他認(rèn)為，集中比分散更有利于監(jiān)督，因?yàn)楸O(jiān)督對(duì)象減少了，意味著監(jiān)督力量加強(qiáng)了。

其次，《方案》還著重提到，各類交易市場存在分散設(shè)立、重復(fù)建設(shè)，市場資源不共享的問題。

中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院副教授王叢虎從交易費(fèi)用理論出發(fā)，闡述了公共資源交易整合的目的在于降低交易成本、節(jié)約財(cái)政資金以及提高交易效率?！胺诸^監(jiān)管、分散交易的活動(dòng)涉及更多組織機(jī)構(gòu)、動(dòng)用了更多的人力資源，也占用了更多的物力和財(cái)力，即增加了更多的交易費(fèi)用，當(dāng)然也使用了更多的公共財(cái)政資金?！?/p>

雖然眼下整合的范圍在各個(gè)行政區(qū)，但在此基礎(chǔ)上，未來有希望“打造一個(gè)在全國范圍內(nèi)互聯(lián)互通的公共資源交易生態(tài)系統(tǒng)”，李樸民在國務(wù)院政策例行吹風(fēng)會(huì)上這樣描述。

李樸民認(rèn)為，將來在這個(gè)統(tǒng)一平臺(tái)上的市場主體可以不受行政區(qū)域的限制，選擇符合專業(yè)需求的交易平臺(tái)。市場主體可以從不同地區(qū)的一個(gè)端口進(jìn)入，就可以查詢掌握和使用全國范圍內(nèi)的信息和資源，從而使所有的公共資源交易納入全國統(tǒng)一的平臺(tái)體系，最終實(shí)現(xiàn)“平臺(tái)之外無交易”。

“必要性”之爭

然而，自從2014年3月和6月方案兩次征求意見以來，關(guān)于是否應(yīng)該將四類交易平臺(tái)整合到一個(gè)平臺(tái)的爭議，就一直不斷。

以國有產(chǎn)權(quán)市場為例，其是否應(yīng)納入公共資源交易平臺(tái)，一直以來爭議較大。四川省社科院法學(xué)所副所長鄭對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者坦言，“產(chǎn)權(quán)交易市場在幾類市場中市場化程度是最深的，倘若為了建設(shè)統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)，不去學(xué)產(chǎn)權(quán)市場改革的模式，往市場化的方向探索，反而將產(chǎn)權(quán)市場納入到事業(yè)單位的模式當(dāng)中去，這在思路上是有一點(diǎn)問題的。”

公共資源交易網(wǎng)于2014年8月公布的《第二次全國公共資源交易調(diào)查報(bào)告》（下稱《報(bào)告》）顯示，全國的產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)站點(diǎn)不多，且?guī)缀跞渴袌龌Ｔ?89個(gè)站點(diǎn)中，以北京產(chǎn)權(quán)交易所為主，聯(lián)合全國33家副省級(jí)以上產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)組建的產(chǎn)權(quán)交易網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，建立了較完整的國內(nèi)市場化運(yùn)營的資產(chǎn)與權(quán)益網(wǎng)絡(luò)交易服務(wù)體系。

其中，重慶聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所（下稱重交所），是眾多以市場化方式運(yùn)行的產(chǎn)權(quán)交易市場的典型。

2004年重交所成立，負(fù)責(zé)產(chǎn)權(quán)交易；2009年至2011年，各區(qū)縣政府先后組建公共資源交易平臺(tái)，將過去由發(fā)改委（或城鄉(xiāng)建委）負(fù)責(zé)的工程招投標(biāo)、財(cái)政部門負(fù)責(zé)的政府采購、國土部門負(fù)責(zé)的土地出讓統(tǒng)一納入公共資源交易平臺(tái)進(jìn)行交易和監(jiān)管。

重慶一直在謀求重交所與區(qū)縣公共資源交易中心的合作，希望能搭建一個(gè)涵蓋全部公共資源交易業(yè)務(wù)的網(wǎng)絡(luò)交易平臺(tái)。然而，值得關(guān)注的是，重交所與現(xiàn)行的各區(qū)縣的公共資源交易平臺(tái)，在管理體制和營運(yùn)模式上有諸多不同。

重交所是重慶市國資委直接管理的市級(jí)重點(diǎn)國有企業(yè)。重慶區(qū)縣公共資源交易平臺(tái)絕大多數(shù)是財(cái)政全額撥款的事業(yè)單位，個(gè)別屬于財(cái)政差額撥款事業(yè)單位。簡言之，在管理體制上，一個(gè)是市場化運(yùn)行的企業(yè)，另一個(gè)是體制內(nèi)的事業(yè)單位。

在運(yùn)營模式上，兩者也存在交易服務(wù)費(fèi)等方面的差異。根據(jù)重慶聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所課題組的調(diào)研，絕大多數(shù)公共資源交易平臺(tái)按照物價(jià)部門核定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)收取交易服務(wù)費(fèi)；而重交所作為市場化運(yùn)作平臺(tái)，交易服務(wù)費(fèi)按照市物價(jià)局核定的經(jīng)營性收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，并根據(jù)交易結(jié)果采取不同的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，即如果資產(chǎn)未能增值則按成交金額的7‰收取費(fèi)用，如果實(shí)現(xiàn)增值則按競價(jià)服務(wù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)收取費(fèi)用（平均約為2% ）。

重交所既是政府交易平臺(tái)，本身也是企業(yè)，所以既注重交易過程的陽光規(guī)范，又在追求自身利益的驅(qū)動(dòng)下，謀求提高交易項(xiàng)目增值。因?yàn)榻灰醉?xiàng)目增值將帶來重交所收入的增加，這樣也可以在一定程度上避免賤賣國有資產(chǎn)和國有資產(chǎn)流失。

恰是由于產(chǎn)權(quán)交易市場與其他交易類型以及公共資源交易平臺(tái)的諸多不同，北京產(chǎn)權(quán)交易所前總裁熊焰曾撰文提出，“全國性和省級(jí)中心城市的產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)保持和強(qiáng)化其高度市場化的運(yùn)行機(jī)制，任何回歸行政體制，將它們簡單地歸入公共資源交易中心的做法，勢必大大壓縮其作為要素市場和新型資本市場的發(fā)展空間，有違交易所市場發(fā)展的客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律。”

多位學(xué)者和產(chǎn)權(quán)市場業(yè)內(nèi)人士曾提倡，以產(chǎn)權(quán)市場為平臺(tái)來整合公共資源交易。但鄭認(rèn)為這種可能性不大。國資委不管是在哪個(gè)層面，都是一個(gè)參與主體。除非地方政府特別重視產(chǎn)權(quán)市場化改革，否則產(chǎn)權(quán)市場被公共資源交易市場整合的幾率更高。

公共資源交易平臺(tái)的整合與現(xiàn)有行業(yè)法律法規(guī)的沖突，也是一大爭論點(diǎn)。以《政府采購法》為例，其第一章第十三條規(guī)定，各級(jí)人民政府財(cái)政部門是負(fù)責(zé)政府采購監(jiān)督管理的部門，依法履行對(duì)政府采購活動(dòng)的監(jiān)督管理職責(zé)。

如果把采購方面的監(jiān)管權(quán)賦予公共資源交易平臺(tái)，或者一些地方設(shè)立的“公共資源交易管理委員會(huì)”及“公共資源交易委員會(huì)辦公室”等，將與《政府采購法》相悖。中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院副教授王叢虎認(rèn)為，這將直接導(dǎo)致處理違規(guī)當(dāng)事人時(shí)找不到依據(jù)、供應(yīng)商投訴受理與處置部門不對(duì)應(yīng)等問題。

坎坷統(tǒng)一路

觀念層面達(dá)成共識(shí)尚且不容易，在操作層面上，整合統(tǒng)一各類公共資源交易市場更是一條坎坷路。

周漢華坦言，公共資源交易平臺(tái)落地的最大難點(diǎn)，就是中國的行政管理體制，尤其是不同部門的管轄權(quán)問題。

《報(bào)告》顯示，在公共資源的交易類型中，工程建設(shè)招標(biāo)投標(biāo)分別由住建、交通、水利等行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)監(jiān)管；政府采購由財(cái)政部門監(jiān)管；土地和礦產(chǎn)資源出讓由國土部門負(fù)責(zé)監(jiān)管；產(chǎn)權(quán)交易由國資部門監(jiān)管。

以“條條管理”為主的監(jiān)管模式，造成目前各行業(yè)行政主管部門從自身利益出發(fā)，制定適宜于本部門、本行業(yè)的監(jiān)管規(guī)定，公共資源交易統(tǒng)一市場建設(shè)由此推進(jìn)緩慢。

“原來就是各管一片嘛，不同部門有不同的利益，現(xiàn)在職責(zé)范圍受到影響，權(quán)力受到削弱，當(dāng)然哪個(gè)部門都不愿意。這是最深層次的原因?！蓖鯀不⒅毖?。

統(tǒng)一路上最大的難點(diǎn)就是如何處理平臺(tái)與原主管部門的關(guān)系。各地在面對(duì)這個(gè)同樣的難點(diǎn)時(shí)，采取了不同的模式應(yīng)對(duì)。

四川省政府政務(wù)服務(wù)和公共資源交易服務(wù)中心相關(guān)人士在接受《財(cái)經(jīng)》雜志采訪時(shí)坦承，在整合初期，與行業(yè)主管部門進(jìn)行協(xié)調(diào)，是最大難點(diǎn)。

與全國其他省份一樣，四川在整合初期也遇到大體相同的際遇：一是由于少數(shù)行業(yè)主管部門及所屬招投標(biāo)執(zhí)行結(jié)構(gòu)、代理機(jī)構(gòu)和相關(guān)企業(yè)形成了長期合作關(guān)系，甚至極少數(shù)演變成某種利益關(guān)系，短時(shí)間內(nèi)不易打破；二是行業(yè)主管部門形成了思維定勢，認(rèn)為自身作為行業(yè)主管部門，有權(quán)力、有義務(wù)對(duì)本行業(yè)公共資源按照自己的意愿和要求進(jìn)行配置；三是上述兩條又受現(xiàn)行的、以行業(yè)為制定主體的法律法規(guī)保護(hù)，加之相關(guān)法律法規(guī)的修訂又滯后于改革實(shí)踐，因而存在明顯的法律沖突。

四川的選擇是，堅(jiān)守現(xiàn)行相關(guān)法律底線。具體做法上，交易環(huán)節(jié)由公共資源交易平臺(tái)負(fù)責(zé)；行業(yè)主管部門主要負(fù)責(zé)對(duì)交易流程的事前、事中、事后監(jiān)管以及投訴質(zhì)疑處理。

堅(jiān)守法律底線的同時(shí)，也因勢利導(dǎo)找準(zhǔn)突破口，其中最成功的，就是對(duì)已經(jīng)進(jìn)場的交易項(xiàng)目進(jìn)行徹底的“流程化管理改造”。

所謂的“流程化管理”，就是進(jìn)入中心進(jìn)行集中交易的各類項(xiàng)目，不再簡單地以原“工程招投標(biāo)中心”、“政府采購中心”“土地礦業(yè)權(quán)交易中心”等行業(yè)分中心形式獨(dú)立運(yùn)行，而是將各類交易項(xiàng)目均統(tǒng)一按照進(jìn)場登記—信息發(fā)布—招拍掛現(xiàn)場組織—專家評(píng)審—結(jié)果公示—交易現(xiàn)場監(jiān)督等等分段完成交易活動(dòng)。 “這樣做的好處，是將原隸屬于各行政主管部門的‘小中心’徹底拆散，切斷了平臺(tái)與原來部門連接的‘臍帶’，避免了行政干預(yù)，實(shí)現(xiàn)了部門主導(dǎo)型向流程主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變；同時(shí)，建立良好的內(nèi)部分權(quán)制衡機(jī)制，有效降低集中交易帶來集中腐敗的風(fēng)險(xiǎn)，有效地突破了改革初期遇到的難題，”上述相關(guān)人士直言。

杭州也采取了“集中統(tǒng)一交易監(jiān)管各司其職”的模式。

2012年12月，杭州市政府決定將建設(shè)工程交易、政府采購等專業(yè)交易中心從原職能部門中剝離出來，整合組建杭州市公共資源交易中心實(shí)體。

杭州市公共資源交易中心副主任李蓉向《財(cái)經(jīng)》記者介紹稱，“目前，我們有兩類是整合進(jìn)來的，兩類是進(jìn)駐式的。政府采購和建設(shè)工程交易機(jī)構(gòu)是從原來的主管部門剝離，整體進(jìn)入平臺(tái)。土地和產(chǎn)權(quán)兩類，現(xiàn)在還是進(jìn)駐式的?！?/p>

在這四類交易中，公共資源交易管理委員會(huì)辦公室（下稱“公管辦”）作為管理機(jī)構(gòu)，履行現(xiàn)場見證式管理職責(zé)，與各行業(yè)監(jiān)管部門各司其職相結(jié)合。

當(dāng)被問及公管辦與行業(yè)主管部門的監(jiān)管有何不同時(shí)，杭州市公管辦主任馬杭軍對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者解釋稱，“一個(gè)是平臺(tái)管理，一個(gè)是行業(yè)管理?！?/p>

杭州公共資源交易中，政府采購和建設(shè)工程兩類交易集中到平臺(tái)當(dāng)中，由平臺(tái)運(yùn)行，接受行業(yè)主管部門監(jiān)管，在體制上實(shí)現(xiàn)行業(yè)主管部門與公共資源交易平臺(tái)的機(jī)構(gòu)分立、職能分離；而土地和產(chǎn)權(quán)交易這兩類交易，則采用相應(yīng)交易部門入駐式、平臺(tái)統(tǒng)一集中辦公的方式，也接受行業(yè)主管部門的監(jiān)管。

李蓉解釋，這種做法符合最新出臺(tái)的國務(wù)院平臺(tái)整合方案的要求。該方案要求，行業(yè)監(jiān)管需要各司其職。同時(shí)，如果把監(jiān)管權(quán)從行業(yè)監(jiān)管平臺(tái)剝離出來，涉及到行業(yè)斷層問題，相關(guān)的政策、法律法規(guī)容易銜接不上。

而《方案》當(dāng)中的提法，基本上是與上述兩種方式契合?！斗桨浮芬?，發(fā)展改革部門會(huì)同有關(guān)部門要加強(qiáng)對(duì)公共資源交易平臺(tái)工作的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)。各級(jí)招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督、財(cái)政、國土資源、國有資產(chǎn)監(jiān)督管理等部門要按照職責(zé)分工，加強(qiáng)對(duì)公共資源交易活動(dòng)的監(jiān)督執(zhí)法，依法查處公共資源交易活動(dòng)中的違法違規(guī)行為。

財(cái)政部政府采購管理辦公室、政府采購管理一處副處長王奇璋對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，方案里說得很清楚，各有關(guān)行政監(jiān)督部門、行業(yè)主管部門的職責(zé)并沒有變，還是要依法履行監(jiān)督管理職責(zé)?！斑@個(gè)職能本來就是法定的，本來就是《政府采購法》賦予財(cái)政部門的職能，除非修法，不然也變不了。”王奇璋說。

即便如此，主流模式之外，也有不囿于常規(guī)的嘗試。

譬如合肥。合肥通過立法的形式對(duì)公共資源交易實(shí)行統(tǒng)一進(jìn)場、統(tǒng)一監(jiān)管。其將住建、財(cái)政、工商等不同部門設(shè)計(jì)的招投標(biāo)業(yè)務(wù)的114項(xiàng)執(zhí)法權(quán)集中委托合肥市招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督管理局（下稱合肥市公管局）統(tǒng)一實(shí)施，在國內(nèi)率先實(shí)現(xiàn)了公共資源交易集中委托綜合執(zhí)法。

根據(jù)《合肥市公共資源交易管理?xiàng)l例》，公共資源交易監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)公共資源交易實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)督管理；財(cái)政、發(fā)展改革、城鄉(xiāng)建設(shè)、國土資源、工商行政管理、交通運(yùn)輸、水務(wù)、房地產(chǎn)管理、國有資產(chǎn)管理等有關(guān)部門，在各自職責(zé)范圍內(nèi)協(xié)同做好有關(guān)的公共資源交易監(jiān)督管理工作。

而公共資源交易中心則在其職責(zé)范圍內(nèi)，受理符合條件的公共資源交易項(xiàng)目；依法開展公共資源交易，保存公共資源交易文件；答復(fù)公共資源交易過程中的異議。

合肥模式的特殊性在于，合肥市公管局獲得了監(jiān)督管理各類公共資源交易的實(shí)權(quán)，而原主管部門變?yōu)榱藚f(xié)同監(jiān)督的角色，同時(shí)公共資源交易中心負(fù)責(zé)各類資源的集中統(tǒng)一交易。

不同交易類型有各自的特殊性，各地也在具體做法上多少有些不同，但這些對(duì)統(tǒng)一公共資源交易并無大礙。

李樸民介紹，《方案》提出了“1+4”的制度框架，“1”總體方案，國家發(fā)改委牽頭制定全國統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)管理辦法?！?”是在這個(gè)基礎(chǔ)上兼顧各行業(yè)、各個(gè)專業(yè)的特點(diǎn)，由各主管部門分別制定工程建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)、土地使用權(quán)和礦產(chǎn)權(quán)出讓、國有產(chǎn)權(quán)交易、政府采購這四類全國統(tǒng)一的交易規(guī)則。同時(shí)，各地方政府要結(jié)合本地實(shí)際制定相應(yīng)的細(xì)則。

今后還會(huì)有后續(xù)的各類交易細(xì)則陸續(xù)出臺(tái)。這些交易細(xì)則，將框定公共資源交易的公正、公平、效率、政策銜接等諸多層面的平衡。