辯論“新約法”

《臨時約法》的最大問題，在袁世凱看來，就是總統(tǒng)的權限受到的約束太大，動輒得咎，無法行政。大總統(tǒng)不僅受制于議會，而且受制于國務院行政下屬。所以，修改《臨時約法》的關鍵，就是要調整此層關系。簡言之，就是要重建中央最高權力中議會、司法與行政的關系，以及行政體系本身的系統(tǒng)

對于南京臨時參議院1912年3月8日匆忙制定頒布的《臨時約法》，袁世凱很不滿意，但礙于南北妥協重建和局的大面子，袁世凱在民國元年盡量隱忍，因為畢竟《臨時約法》只有一年效力，一年后召集國會，制定正式憲法，《臨時約法》中的許多問題可以一并解決。

共和如何辦

作為舊時代的官僚，作為君主立憲體制的鼓吹者和實踐者，袁世凱對民國創(chuàng)建貢獻卓著。所謂“非袁莫屬”也只是從這個意義上說，袁世凱是兼有新舊的唯一人選：具有一定的新思想，擁有新人物無法企及的舊手段。但也有個缺憾，袁世凱之前信奉的是“君主立憲”，而且很大程度上還是“實君立憲”，現在要做的是民主共和。民主共和如何辦，對于袁世凱來說，也是一個新課題。

據顧維鈞回憶，1912年秋，他與袁世凱有一次長談。袁向他提出的第一個問題是中國怎樣才能成為一個共和國；像中國這樣的情況，實現共和意味著什么？顧維鈞答：

共和國源出于很久以前的羅馬，羅馬公民很重視他們的公民權利和選舉產生的立法機關。這種公民權利和政治自由的思想卻在人們的頭腦中生了根。這種思想逐漸傳播，在13世紀成為英國民主政治的基礎。此后，美國人（原為英國的移民）經歷了幾個世紀的殖民統(tǒng)治之后，經過革命建立了共和國。他們容易取得成功，因為他們熱愛自由，并具有以法律為依據的權利與自由的觀念。美國人的思想在歐洲、拉丁美洲廣為傳播，近年來又傳播到亞洲。

顧維鈞還說，“誠如總統(tǒng)所說，中國情況大不相同，特別是國土這樣大，人口這樣多。不過，要教育人民認識民主政治的基本原則，也只是需要時間而已?！痹陬櫨S鈞看來，共和國在中國既然已成為形式上的事實了，隨著人民覺悟提升，應該沒有多大困難，至少不會出現根本性顛覆，不會得出民主政治、共和體制不合乎中國的結論。但從顧維鈞的觀察看，他認為“袁世凱不懂得共和國是個什么樣子，也不知道共和國為什么一定比其他形式政體優(yōu)越。他的統(tǒng)治越來越傾向恢復帝制，保持舊的制度，使自己高高在上。他不只是不了解共和國需要什么或民主如何起作用，看來他根本沒有實現共和或民主的愿望”。

作為袁世凱的外交秘書，顧維鈞的觀察是犀利的，后來的事實也證明他的觀察、判斷正確。但是，顧維鈞的這個判斷也是從結果出發(fā)的反推，畢竟袁世凱后來策動了帝制自為，導致“第一共和”失敗。事實上，民國初年中國政治能夠延續(xù)清朝最后100天的路徑往前走：漸進改革，相互妥協，則民主共和的精神一定會扎根，民主共和的習慣一定會養(yǎng)成。不幸的是中國政治僅僅度過民元300天的歡欣鼓舞，進入民二，“宋教仁案”及此后對應的連連失誤，致使中國政治走上了另外一條軌道。

“宋教仁案”的真相還可以繼續(xù)討論，但從政治應對視角觀察，孫黃不待司法結論而啟動武力抗爭，是一錯，為民國政治后續(xù)發(fā)展開極壞的先例。

當此時，國會尚未解散，袁世凱曾將《臨時約法》修正案提交國會，這是袁世凱作為大總統(tǒng)的權力，也是化解政治危機、重開新途的契機，然而國民黨主導的國會不以為然，拒絕討論。于是遂有褫革議員之舉，是二錯，遂使議會失去功能，開啟人類共和史上沒有議會的歷史，意味著“第一共和”至此終結，因為終袁世凱時代，國會再也沒有重開的機會。

約法會議的訴求

袁世凱不知道共和如何辦，而他又是一個具有充分“舊經驗”的人，他此時開始懷疑共和的意義，遂組織政治會議，并接受各省都督黎元洪等建議，以約法增修程序咨詢政治會議。政治會議建議別設造法機關，并將這個新機關命名為“約法會議”。

歷史主義看，《臨時約法》確有問題，應該增修，但《臨時約法》給出了路線圖，即臨時政府成立一年后，召集正式國會，制定正式憲法，一切問題都留待于憲法解決。即便新制定的憲法有問題，依然會留有增修程序，只要各方政治家遵守游戲規(guī)則，將沖突控制在議會中，憲政危機并不至于爆發(fā)。只是民國初年政治生態(tài)過于復雜，“天壇制憲”的結果不僅沒有化解政治危機，反而引爆了國內更純粹的政黨沖突。在這種情形下，新憲法的制定似乎又成為問題，尤其在國會被解散之后，如何化解憲政危機再一次提上日程。袁世凱此時的想法是，既然正式憲法制定尚需時日，那么就應回到《臨時約法》增修程序。

袁世凱此時已不指望迅即制定出一部完美憲法，甚至已不指望此時中國成為一個正常的共和國家，他似乎已認同孫中山“三階段論”：軍政、訓政與憲政。只是袁世凱刪掉了軍政時期，改為訓政與憲政兩個時期。換言之，袁世凱咨詢政治會議，成立約法會議，重新造法，并不是為民國制造憲法，而是增修《臨時約法》，并將“臨時”二字去掉，為中華民國制定一個“約法”，作為向完整意義共和時期的過渡。

約法會議的目標已明確，就是要為民國制定出一個新約法，以取代《臨時約法》而成為正式約法。但由此衍生出一個程序問題，即在《臨時約法》有效期，另組造法機關而且以增修《約法》為訴求，缺少法律正當性：

《約法》之在今日，尚在有效期間，而《約法》上對于修改《約法》之事，已有明文為之規(guī)定。其職權應屬諸民國議會。大總統(tǒng)本有提議之權，而其議決權，則屬諸民國議會。本諸以上所舉各條文而觀，實毫無疑義也。今民國議會雖已破壞無余，而其職權決不從而消滅。蓋民國果廢議會也，則《約法》上所規(guī)定之議會職權，可以從而消滅。若猶未也，則異日必有新議會出焉。新議會之職權，亦猶舊議會耳。修改《約法》之議決權決不能畀諸另一機關也。

按照張東蓀的上述說法，袁世凱接受政治會議建議，另設造法機關，而且以重造《約法》為訴求，從根本上說就不合乎《臨時約法》及民初相關法律諸如《國會組織法》《大總統(tǒng)選舉法》等相關規(guī)定。至于另行造法，更是違法。袁世凱有增修《約法》動議權，修法的權力說到底在議會。

總統(tǒng)制暗潮

就法律程序而言，約法會議確實沒有存在的依據。政治會議作為一個臨時性行政咨詢機構，提出這樣的建議確屬荒唐。國會危機只能從國會本身予以解決，任何脫離憲政軌道的另起爐灶，遲早都要付出代價。

當然話說回來，袁世凱接受政治會議建議另組造法機關，其根本用意并不復雜，他就是要在正式憲法出臺前，修訂《臨時約法》中不合理或對他來說問題太大的部分，為政治運轉提供“依法行政”的法律依據。

《臨時約法》的最大問題，在袁世凱看來，就是總統(tǒng)的權限受到的約束太大，動輒得咎，無法行政。大總統(tǒng)不僅受制于議會，而且受制于國務院行政下屬。所以，修改《臨時約法》的關鍵，就是要調整此層關系。簡言之，就是要重建中央最高權力中議會、司法與行政的關系，以及行政體系本身的系統(tǒng)。

袁世凱的判斷不能說沒有道理，這段時間他不斷向人抱怨民元以來的困難主要是因為總理與議會權力太大，總統(tǒng)、總理、各省都督三級制，共有三總，實在太滯隔了，不利于國家。很顯然，在袁世凱心目中，最優(yōu)良的體制，就是美國的總統(tǒng)制，而不是現在不倫不類的法國式內閣制。

對于袁世凱試圖重回總統(tǒng)制的想法，外交官汪榮寶當面向袁世凱表達了不同意見。他說：“總統(tǒng)制最大缺點是事事要總統(tǒng)首當其沖，今日辦事十九難如人意，如總統(tǒng)當國，則一切怨尤都集中于總統(tǒng)一身，九十九樣事辦好了，有一樣不好，亦會被人咒罵，不如仍行總理制有個回旋余地?！睆暮髞淼氖聦嵖?，汪榮寶是對的，袁世凱如果接納了這個建議，即便行政依然混亂，但袁世凱的名譽決不會受損。然而袁世凱對于汪榮寶并不領情，他的答復是：“不然。過去一年的情形恰恰和你說的相反，我們不是一直行的內閣制嗎？可是只聽到‘討袁’之聲，并聽不到討唐、討陸、討段、討熊?！痹绖P的強詞奪理證明他主意已定，改內閣制為總統(tǒng)制如箭在弦上。

任何時代都不少政治小人，不乏助紂為虐者，“一月以來，樞要中之顧問等，多主張廢除內閣，實行總統(tǒng)制。又有別派謂宜存內閣，但令直接對于總統(tǒng)負責。是名為總統(tǒng)內閣制?！?/p>

許多觀察家早就看到，“總統(tǒng)府政策，每每于未發(fā)表時，先由各官吏為之前驅。例如設立政治會議、解散國會等類，莫不有各省之電促，此其昭著之證據也。主張總統(tǒng)制之說，漸發(fā)漸熱，各省電文自必絡繹報到。往者，黎副總統(tǒng)督鄂時，自以湖北為發(fā)言之領袖。黎既進京，無庸再以電達，自當推南北洋兩督之電為最有價值。”

此時，直隸都督為趙秉鈞。趙剛從總理位置下來，最知內閣制優(yōu)劣，因而他的通電最容易讓人信任。他說：

秉鈞前任總理時，雖曾倡此議，奈為黨人挾持，致未實行。民國成立，甫兩年，內閣變更已六次。發(fā)一政策，非甲部反對，即乙部為難。以最新內閣論，第一政策節(jié)儉為本，乃此裁彼添?？偫頍o權，遂無責任心。若既采總統(tǒng)制，則遇事總統(tǒng)負責任，事權可收統(tǒng)一之效云。

坐鎮(zhèn)東南的蘇督為袁世凱另一老友馮國璋。馮在通電中表達這樣幾層意思：

一、不采內閣制，因事權可以統(tǒng)一。蓋既有內閣，總統(tǒng)未便越權。內閣每尸位素餐，及事不可為，請示已晚。

二、美國共和最早，仍以內閣為流毒性，未敢施行。

三、我國如前清政務會議處，創(chuàng)設多年，初無總理之名，迨至末葉，設軍機大臣多人，預防流弊。

四、民國臨時政府第一次，即不設總理，足證內閣之害。

有趙秉鈞、馮國璋這些極富實踐經驗政治人物登高疾呼，約法會議的目標更加明晰，將要制定的新約法，就是要將此前的內閣制改為總統(tǒng)制，讓已成為正式大總統(tǒng)的袁世凱負起全責。

從國家體制看，總統(tǒng)制、內閣制，都只是一種行政權力安排。為什么這個簡單的調整，會掀翻袁世凱，引起持續(xù)動蕩呢？

作者為社科院近代史所研究員