“混改” 需要底層配套

國企改革指導意見為國有企業(yè)混改提供了頂層設(shè)計，但底層配套機制仍不足。要真正落實改革，尚需行業(yè)管制基礎(chǔ)上的產(chǎn)業(yè)開放以及產(chǎn)權(quán)的自由流轉(zhuǎn)

千呼萬喚的《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導意見》（下稱《意見》）還未正式發(fā)布，但從9月8日起，《意見》的相關(guān)版本和內(nèi)容要點，已經(jīng)在一些行業(yè)的國企中傳達。其中“發(fā)展混合所有制經(jīng)濟”被以較大篇幅強調(diào)。

《財經(jīng)》記者就此向國資委新聞處求證，新聞處負責人表示，中央已經(jīng)審議通過《意見》，近期將對外正式發(fā)布。

對于國企混改，業(yè)內(nèi)人士認為，經(jīng)過此前的多方面討論、斟酌，即將出臺的國企改革指導意見，會鼓勵非國有資本投資主體通過出資入股、收購股權(quán)、認購可轉(zhuǎn)債、股權(quán)置換等方式，參與國有企業(yè)改制重組或國有控股上市公司增資擴股以及企業(yè)經(jīng)營管理。

這些意見并未在石油、電力等行業(yè)的國企中泛起波瀾。多位接受《財經(jīng)》記者采訪的專家指出，即使正式公布的《意見》為“混改”提供了頂層設(shè)計，企業(yè)和行業(yè)層面仍然缺乏底層配套機制，也就是說，混改的操作細節(jié)在很多行業(yè)的國企中有待進一步厘清。

比如，作為《意見》分類中的商業(yè)類國企，石油、電網(wǎng)等企業(yè)同時又分屬“關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域”，以及“自然壟斷行業(yè)”。對此類企業(yè)的混改，《意見》提出，應(yīng)“向非國有資本推出符合產(chǎn)業(yè)政策、有利于轉(zhuǎn)型升級的項目”。

混合所有制經(jīng)濟，指財產(chǎn)權(quán)分屬不同性質(zhì)所有者的經(jīng)濟形式，其核心是提高社會運轉(zhuǎn)效率和降低社會運轉(zhuǎn)成本。該經(jīng)濟形式最早由南美國家提出，用以解決“中等收入陷阱”。而后者是中國、巴西等發(fā)展中國家發(fā)展到一定階段后遇到的必然挑戰(zhàn)。

在多位經(jīng)濟專家看來，混合所有制經(jīng)濟應(yīng)當是中國經(jīng)濟發(fā)展的必經(jīng)階段，也是中國國企改革必須要翻過的山。如不改革，公共財政資源效率可能得不到進一步優(yōu)化，國有企業(yè)的市場競爭力也難進一步提高，整個社會的財富創(chuàng)造機制也不能有效地形成。

專家們同時提醒《財經(jīng)》記者，恰恰因為混合所有制處于產(chǎn)權(quán)私有和公有的中間地帶，其穩(wěn)定性和走向也最難控制，改革共識很難達成，未來的意見和執(zhí)行都還有不確定性。

一些參與國企意見起草和修改討論的專家表示，《意見》特別強調(diào)改革的穩(wěn)妥性，要求對通過實行股份制、上市等途徑已經(jīng)實行混合所有制的國有企業(yè)，要著力在完善現(xiàn)代企業(yè)制度、提高資本運行效率上下功夫；對于適宜繼續(xù)推進混合所有制改革的國有企業(yè)，要充分發(fā)揮市場機制作用，堅持因地施策、因業(yè)施策、因企施策，宜獨則獨、宜控則控、宜參則參，不搞拉郎配，不搞全覆蓋，不設(shè)時間表，成熟一個推進一個。

專家們解讀說，由此可見，在中央的頂層設(shè)計出臺后，混改下一階段目標應(yīng)強調(diào)企業(yè)和行業(yè)層面市場機制的完善，建立一整套價值傳導機制，提高資源要素的使用效率。

國資委宏觀經(jīng)濟與戰(zhàn)略發(fā)展研究部原部長程偉向《財經(jīng)》記者指出，底層配套與頂層設(shè)計的成敗高度相關(guān)，頂層設(shè)計如果得不到市場有效反應(yīng)，可能以失敗告終。例如，一些與市場不接軌的機制，會扭曲國有企業(yè)的市場行為。目前來看，上述底層配套機制仍然不足，此前已局部開展的國企混改因此難有實質(zhì)效果，這一點在石油和電力行業(yè)表現(xiàn)尤其明顯。

國企混改進行中

在本次最新的改革頂層設(shè)計出臺之前，央企和地方國企的混合所有制改革已經(jīng)陸續(xù)展開，石油、電力等行業(yè)的混改正在進行中。

在央企中率先實踐混改的中石化，偏重于下游領(lǐng)域的股權(quán)改革以及輔業(yè)公司的分拆上市，這兩點基本與專家們提及的《意見》指導思想相符。

2014年2月，中國石油化工股份有限公司（600028.SH，下稱中國石化）全體董事審議并一致通過議案，同意在對中國石化油品銷售業(yè)務(wù)板塊現(xiàn)有資產(chǎn)、負債進行審計評估的基礎(chǔ)上進行重組。

這份議案稱，中國石化將引入社會和民營資本參股，實現(xiàn)混合所有制經(jīng)營。原中國石化董事長傅成玉表示，中國石化率先啟動混合所有制改革，是對十八屆三中全會關(guān)于積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟有關(guān)精神的落實之舉，這亦有利于加快公司專業(yè)化發(fā)展步伐，提升市場化運營水平。

2012年，中石化集團相繼重組了下屬八家工程設(shè)計及建設(shè)公司，成立中石化煉化工程（集團）股份有限公司。同年，石油工程技術(shù)服務(wù)公司及潤滑油業(yè)務(wù)板塊也先后完成重組。2013年5月，中石化煉化工程（02386.HK）在港交所上市。目前中石化已形成中國石化、煉化工程和石油工程三箭齊發(fā)的格局。

自從中石化在2月份公布擬在油氣銷售領(lǐng)域推行混合所有制改革以來，三大石油公司開始相繼推出混改措施。包括中石油的西氣東輸三線中段工程、中石化天津LNG接收站以及中海油廣東惠州百萬噸乙烯擴建等。

石油行業(yè)上游的混改向來推進艱難，素有改革“玻璃門”之稱（詳見《財經(jīng)》雜志2012年18期封面報道）。以上游資產(chǎn)為主的中石油，敲定新疆為勘探開發(fā)混改試點區(qū)域，簽訂深化油氣資源合資合作的框架協(xié)議，拿出克拉瑪依油田、塔里木油田和吐哈油田三大油田的部分區(qū)塊，與地方國有資本及民營資本合作開發(fā)，中石油所占股份將不少于51%的底線。

電力行業(yè)的混改，也符合專家們提及的《意見》有關(guān)精神，即鼓勵非國有資本投資主體通過出資入股、收購股權(quán)、認購可轉(zhuǎn)債、股權(quán)置換等多種方式，參與國有企業(yè)改制重組或國有控股企業(yè)上市公司增資擴股以及企業(yè)經(jīng)營管理。

2014年4月，擁有全國80%電網(wǎng)的國家電網(wǎng)宣布向社會資本開放，實行混改。公司計劃在直流特高壓、電動汽車充換電設(shè)施和抽水蓄能電站三個領(lǐng)域推行混改。國網(wǎng)董事長劉振亞曾表示，電動汽車充電設(shè)施將對社會資本開放，“誰有錢投資，誰就投”。而彼時該公司的充電樁業(yè)務(wù)已積累一定程度的虧損。

國網(wǎng)在年度工作會議上明確表示，將積極推進旗下南瑞集團、許繼集團、平高集團等整體上市，全面開放分布式電源并網(wǎng)工程和電動汽車充換電站設(shè)施市場，并進行混合所有制改革。

南方電網(wǎng)將在西電東輸?shù)妮旊娡ǖ篮途邆錀l件的區(qū)縣級配電網(wǎng)兩個核心業(yè)務(wù)領(lǐng)域作為首批試點，首先制定了在云廣特高壓直流、滇西北至廣東特高壓直流以及金中直流等三個輸電通道項目中引進社會資本的具體方案，預(yù)計引進資本50億元，并形成約200億元資金的新增投資能力，可滿足金中和滇西北項目的新增投資需求。目前試點方案已正式上報國家有關(guān)部門審批。

國電集團和華電集團的主要混改思路是堅持整體上市戰(zhàn)略，加速對旗下上市公司的資產(chǎn)注入，讓符合條件的資產(chǎn)全部進入上市公司平臺。

對于電網(wǎng)與油氣管網(wǎng)等自然壟斷行業(yè)，專家們提及的《意見》精神主要是，要實行以政企分開、政資分開、特許經(jīng)營、政府監(jiān)管為主要內(nèi)容的改革，根據(jù)不同行業(yè)特點實行運網(wǎng)分開、放開競爭性業(yè)務(wù)，促進公共資源配置市場化。

2014年5月12日，中國石油曾發(fā)布公告稱，將以西氣東輸管道分公司管理的與西氣東輸一、二線相關(guān)的資產(chǎn)及負債，以及管道建設(shè)項目經(jīng)理部核算的與西氣東輸二線相關(guān)的資產(chǎn)及負債，出資設(shè)立“東部管道公司”，并將通過產(chǎn)權(quán)交易所公開轉(zhuǎn)讓所持東部管道公司100%股權(quán)。

5月21日，國家發(fā)改委首批推出基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域鼓勵社會資本參與的80個項目，中國石油所屬的西氣東輸三線中段工程入選。其后，國家發(fā)改委表示，要鼓勵和吸引社會資本特別是民間投資以合資、獨資、特許經(jīng)營等方式參與建設(shè)及營運。

底層配套機制不足

多位專家提醒，即將正式公布的《意見》，即便為混改提供頂層設(shè)計，石油、電力等主要行業(yè)國企也陸續(xù)開始了混改，但企業(yè)和行業(yè)層面仍然缺乏底層配套機制。

以油氣管網(wǎng)與電網(wǎng)為例，兩者均具有自然壟斷屬性，是不適宜重復(fù)建設(shè)的準公共服務(wù)業(yè)務(wù)，一直由國家發(fā)改委制定一個“不高”的管輸費和輸配電費作為運營收益，處于政府嚴格管控之下；同時，管網(wǎng)和電網(wǎng)均是關(guān)系國家能源安全的重要戰(zhàn)略性資產(chǎn)。

盡管管道資產(chǎn)能帶來穩(wěn)定收益，但中國石油將管道運營收益與天然氣銷售收益合并計算后，因天然氣價格管制顯得整體收益不佳。從此角度看，中國石油確有動力將大部分管網(wǎng)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移給社會資本，用獲得的資金重點投資盈利能力更強的上游板塊。

難題在于，目前針對此種資產(chǎn)，尚無配套的行業(yè)管制方法。上述中石油成立東部管道公司并100%轉(zhuǎn)讓給社會資本的交易，實現(xiàn)的前提有二：首先，油氣管網(wǎng)產(chǎn)權(quán)（所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)等）能夠向民營資本自由流轉(zhuǎn)；其次，東部管道公司的接盤者能夠作為獨立的市場主體，在上游獲得中國石油氣源無歧視的接入，下游也能順利輸入省管網(wǎng)公司或地方燃氣公司管道。

在當前石油行業(yè)的體制下，上述兩點顯然難以實現(xiàn)：第一點需要在政企關(guān)系層面解決；第二點需要在行業(yè)層面解決民營企業(yè)的公平準入問題。

同樣以西氣東輸工程為例。早在該工程上馬之前，中石油集團即嘗試大規(guī)模引入外資。2002年7月，由殼牌、?？松梨诤投須饨M成的國際投資集團，已和中石油正式簽訂了《西氣東輸工程合營框架協(xié)議》。最后雙方長達四年的馬拉松式談判，仍以外資集體退出而收場。

專家們因此提醒，在建立有效的行業(yè)科學管制之前，任何環(huán)節(jié)的混改都難有成效。具體到管網(wǎng)環(huán)節(jié)，建立管網(wǎng)經(jīng)營準入監(jiān)管制度、完善與上下游的協(xié)調(diào)銜接，便成為推進油氣產(chǎn)業(yè)股權(quán)多元化改革的前提。

上述中國石化重組銷售板塊的做法，只限于其單個公司資本層面的開放，目前暫不涉及上游壟斷的破除和開放。因此，部分民營油企和國際石油公司認為缺乏誠意和可操作性。

從下游加油站數(shù)量規(guī)?？?，中石化集團逾3萬座加油站的體量，遠超中石油的2萬多座。此外，軍隊和其他國有單位擁有或控股的加油站也有5萬多座。由此可見，即便中石化單獨對民資放開下游，民資在整個成品油銷售行業(yè)中仍處于劣勢。

全國工商聯(lián)石油商會原副會長崔新生向《財經(jīng)》記者指出，民營油企在原油進口上被“卡脖”也使民資加油站得不到油源保障。中國的石油體制，從上游勘探開采的準入，到中游煉化環(huán)節(jié)的原油進口，再到下游成品油進口，對民資做出了全方位限制。民營加油站的油源配比必須依靠兩大集團的中上游。

2015年2月，國家發(fā)改委下發(fā)《關(guān)于進口原油使用管理有關(guān)問題的通知》，規(guī)定符合條件的原油加工企業(yè)在淘汰一定規(guī)模的產(chǎn)能，并建立一定規(guī)模的儲油設(shè)施之后，可以通過中化、中石化等四大擁有原油進口資質(zhì)的公司進口原油。8月24日，商務(wù)部網(wǎng)站發(fā)布公告稱，賦予山東東明石化集團有限公司（下稱“東明石化”）和遼寧盤錦北方瀝青燃料有限公司原油非國營貿(mào)易進口資質(zhì)。

盡管進口原油使用權(quán)已經(jīng)放開，但獨立的原油進口權(quán)仍開放程度有限。中海油能源研究院首席研究員陳衛(wèi)東向《財經(jīng)》記者指出，如果上游油氣資源始終不放開，邊緣性承包區(qū)塊無法陽光化，油品進口也不放開，則必然導致資源的準入不平等。

在電網(wǎng)改革方面，2002年國務(wù)院出臺了推進電力體制改革的《電力體制改革方案》（5號文），明確了“廠網(wǎng)分開、主輔分離、輸配分開、競價上網(wǎng)”四大改革任務(wù)之后，主輔分離最終在2010年9月獲國資委通過并實施，輸配分開由此成為電改繼續(xù)推進的關(guān)鍵點。而此次運網(wǎng)分開強調(diào)的管網(wǎng)所有權(quán)與運營權(quán)分離，或?qū)⒊蔀橄乱粋€改革重點。

歷史上，石油、電力等行業(yè)也曾有過數(shù)次較大規(guī)模的“頂層設(shè)計”，企業(yè)股權(quán)也實行過多元化。前有“入世”承諾和“非公經(jīng)濟36條”，后有三大石油公司、五大電力公司等企業(yè)的陸續(xù)上市，融入資本市場。

由于缺乏底層市場機制改革的配套，鐵板一塊的行業(yè)準入幾乎未有絲毫松動，社會資本尤其民營資本的地位反而日趨邊緣化。因此，要真正落實混改，尚需行業(yè)管制基礎(chǔ)上的產(chǎn)業(yè)開放以及產(chǎn)權(quán)的自由流轉(zhuǎn)。

2015年9月9日，在2015夏季達沃斯論壇上，中國上市公司協(xié)會會長、中移動前董事長王建宙表示，混合所有制對配套機制的市場化提出要求，因為調(diào)查發(fā)現(xiàn)，對于已經(jīng)實現(xiàn)混合所有制的企業(yè)來說，有的公司市場化程度很高，有的卻不太滿意，這也表現(xiàn)了其他機制改革的重要性。他說：“國有企業(yè)歡迎混合所有制，并不僅僅是缺錢，其實是想吸收其他資本的優(yōu)勢，實現(xiàn)優(yōu)勢互補。”

不同于國企的想法，一些有影響的民企態(tài)度審慎。萬達集團董事長王健林、娃哈哈集團董事長宗慶后、復(fù)星集團董事長郭廣昌都曾表達過對“混改”的擔憂。

有專家稱，人們所期盼的混合所有制不是停留在股權(quán)結(jié)構(gòu)的混合，而是在“公司法”的基礎(chǔ)上建立起新的企業(yè)制度；是在股東權(quán)利和利益制衡的條件下，實現(xiàn)治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化、治理機制的市場化。多位專家向《財經(jīng)》記者表示，股權(quán)比例的合理適當安排，參股民企的經(jīng)營管理權(quán)和分紅派息權(quán)保障，出資方式、治理構(gòu)架、員工持股、文化融合等諸多操作細節(jié)的進一步厘清，才能讓混改蘊藏的巨大潛力釋放出來。