北京社會治理變身

2015年，北京的城市管理體制改革集中發(fā)力。

6月以來，北京市連續(xù)印發(fā)了關(guān)于深化社會治理體制改革、全面加強城市服務管理網(wǎng)格化體系建設(shè)、加強城市管理與服務標準化建設(shè)的意見、深化街道社區(qū)管理體制改革等四個系列文件。

“這意味著北京市社會治理體制改革將站在新的歷史起點上?！北本┦形鐣の瘯浰钨F倫這樣表述。

去年，北京市成立了社會事業(yè)與社會治理體制改革和城市管理體制改革等專項小組。進入今年12月，各區(qū)政府和市直單位陸續(xù)完成實施方案的申報。

北京市提出，要把社會服務和城市管理的職能下沉到街道、剝離街道的經(jīng)濟和專業(yè)管理職能、組建街道“協(xié)管隊”統(tǒng)籌管理協(xié)管員，建立街道地區(qū)管理委員會制度，并將街道辦事處原有的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)并入街道管委會，同時實現(xiàn)社區(qū)網(wǎng)格化管理2015年底北京市全覆蓋。

作為中國城市最基層的治理單元，“萬能居委會”早已不堪重負，國家層面提出為社區(qū)減負，“打通聯(lián)系服務群眾‘最后一公里’ ”的政策要求。比如，社區(qū)原本承擔的招商引資、協(xié)稅護稅、經(jīng)濟創(chuàng)收等任務指標，以及社區(qū)作為責任主體的執(zhí)法、拆遷拆違、環(huán)境整治、城市管理等事項，原則上一律取消;將社區(qū)居民滿意度作為社區(qū)的主要考核標準等。

北京也嘗試建立社區(qū)、社會組織和社會工作專業(yè)人才的聯(lián)動服務機制，并將朝陽區(qū)東風、將臺兩個地區(qū)作為試點，吸引“北京協(xié)作者”和“北京增能”兩家北京市5A級社會組織入駐，前者致力于推動社會工作專業(yè)服務與社會組織發(fā)展模式創(chuàng)新，后者是一家社會組織評估第三方機構(gòu)。

北京市民政局副局長謝延智對上述改變的解釋是：隨著政府職能轉(zhuǎn)變和單位體制的解體，大量的社會職能逐步從單位剝離出來向街道和社區(qū)轉(zhuǎn)移。街道社區(qū)成為社會管理、維護社會穩(wěn)定的最前沿。此外，北京市城市化進程加快，外來務工人員、流動人口多，養(yǎng)老及社會保障等城市的社會問題大量涌現(xiàn)，城市人口膨脹、交通擁堵、環(huán)境污染、生態(tài)惡化等“ 城市病”給街道社區(qū)帶來巨大壓力。

然而，北京一系列政策中，仍然體現(xiàn)出傳統(tǒng)的管控思路與發(fā)揮社區(qū)自治、社會組織作用之間的沖突。

責權(quán)下沉街道

北京市東城區(qū)位列民政部第二批“全國社區(qū)治理和服務創(chuàng)新實驗區(qū)”，其提出的方案是“多元參與、協(xié)商共治”。 東城區(qū)朝陽門街道正在醞釀明年啟動街道層面管理體制的改革，辦事處副主任宗靖說，“過去街道和社區(qū)是個筐，啥都往里裝，有公共服務，也有行政執(zhí)法的職能?！?/p>

根據(jù)北京對街道社區(qū)管理改革的思路，街道辦事處將剝離原有的經(jīng)濟和專業(yè)管理職能，轉(zhuǎn)而牽頭負責轄區(qū)內(nèi)公共安全和環(huán)境秩序等行政執(zhí)法事項的組織、協(xié)調(diào)和監(jiān)督。這也意味著街道辦事處工作重點向城市管理轉(zhuǎn)移，在街道層面，普遍設(shè)立安全生產(chǎn)委員會、交通安全委員會等工作機構(gòu)及其辦事機構(gòu)，把原來街道辦事處那些“條”承擔的職能都并到“塊”中。

“很重要的一點是剝離原來街道承擔的招商引資的經(jīng)濟職能，未來街道的財政收入將全部來自于政府財政預算，以項目制申報。” 宗靖說。

招商引資原來是街道的一項重要職能，區(qū)財政按街道每年的地方性營業(yè)稅額以一定比例返還，構(gòu)成其主要的財政來源。謝延智也指出，未來將建立街道財政保障體制，街道政企分開，不再辦企業(yè)，從創(chuàng)收負擔中解脫出來，逐步向社區(qū)服務管理和轄區(qū)統(tǒng)籌轉(zhuǎn)移。

據(jù)宗靖介紹，街道層面原有工會、殘聯(lián)、綜治、司法、城管、食品藥品安全、安全生產(chǎn)監(jiān)管、計生、公安、流管辦、勞動、衛(wèi)生等十多種協(xié)管員，這些人員大多由區(qū)里各職能部門招聘，委托勞務派遣公司管理，人員經(jīng)費由區(qū)一級列支。

北京市提出，建立健全街道地區(qū)管理委員會機制，具體說，就是各類協(xié)管員隊伍管理權(quán)要從職能部門中分離出來，統(tǒng)一由工作所在的街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)提出崗位需求，統(tǒng)籌管理，區(qū)政府職能部門只負責招錄和業(yè)務培訓指導，不再負責具體管理。

同時，還將建立協(xié)管員隊伍總量控制、準入與退出、待遇保障等機制。

不過，具體路徑還不清晰，宗靖就提出：“人員未來全部劃歸街道，是人事還是業(yè)務管理？如果按編外人員來管理，需要組織、人事部門的配合。”

據(jù)了解，對于街道統(tǒng)籌各類協(xié)管的內(nèi)容，北京市早在2013年初就開始醞釀，包括交通、城管、計生、民政等領(lǐng)域在內(nèi)的各類協(xié)管人員，未來都將逐步統(tǒng)一歸入街道管理。

居民自治試驗

10月中旬，北京市首家社區(qū)公益基金會——北京市思誠朝陽門社區(qū)基金會正式揭牌成立。該基金會是由中國國際民間組織合作促進會、桃源居公益事業(yè)發(fā)展基金會、南京愛德基金會共同籌集400萬元注冊資金，由朝陽門街道辦事處提供辦公用房，在北京市民政局以社團注冊的非公募基金會。

“思誠是我們街道孵化的第一個樞紐型社會組織，未來它將帶動一批社區(qū)社會組織的發(fā)展。” 宗靖說。北京市鼓勵加大社會資本參與社會服務設(shè)施建設(shè)和運營，推進經(jīng)營性社會服務;政府向社會力量購買服務，基本公共服務盡可能采取購買方式。此外，北京還表示要重點培育行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務類這幾類社會組織，其成立時可直接到民政部門依法申請登記。

目前朝陽門街道共有170多個社區(qū)社會組織，其中只有3個是注冊的，其他都是在社區(qū)備案的。北京市在2010年已經(jīng)推行社區(qū)社會組織的備案制?！拔磥砦覀兘值赖纳鐣M織聯(lián)合會可以由街道層面的社區(qū)基金會來承擔，它還解決了社區(qū)社會組織不是法人沒法直接撥款的困難?！弊诰刚f。

2014年，海淀區(qū)政府與清華大學社會科學學院教授李強課題組合作，對清河街道進行社會治理的“新清河實驗”。這一實驗分為“社會再組織實驗”和“社區(qū)提升實驗”丙階段。

清華大學社會科學學院社會學系博士后、“新清河實驗”負責人談小燕介紹，2015年以來，清河街道開始試行“社區(qū)議事會”制度，議事會掛在居委會之下，議事委員也是居委會委員，其主要職責是就社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生、治安管理、老幼服務等工作征集居民代表意見，請居民參與社區(qū)決策。

2015年1月，清河街道三個社區(qū)選舉出34名議事委員。他們“上任”后的第一個議題就是每個社區(qū)8萬元的公益金如何使用。第一期“社區(qū)服務民主協(xié)商討論會”上，來自居委會、社區(qū)議事委員、社區(qū)代表、樓門長等近30人參加討論，征集議題和民主投票選出5件居民最迫切希望解決的事項，再經(jīng)小組協(xié)商得出五組解決方案。第二期討論會繼續(xù)按照開放空間的會議規(guī)則，從37個征集議題中票選出前3個得票率最高的公益金使用事項。

宗靖介紹，朝陽門街道170多個社區(qū)社會組織中，文體類占大多數(shù)，自治類有三四十個，比如寵物協(xié)會、停車自管隊、治安自管隊、煙花爆竹勸放隊等。 在史家社區(qū)，史家胡同風貌保護協(xié)會聯(lián)合思誠朝陽門社區(qū)基金會完成了6個院落公共空間的改造。該社區(qū)通過居民自己運作“胡同茶館”社區(qū)參與沙龍，已形成居民自治公約。

社區(qū)參與行動顧問、和平里街道社區(qū)辦原副主任王桐敘觀察，朝陽區(qū)側(cè)重在社區(qū)引入社會組織;東城區(qū)政府購買服務力度逐年加大;海淀區(qū)則在街道試點社會組織管理中心。

網(wǎng)格化全覆蓋

2015年，北京繼續(xù)推行網(wǎng)格化管理的做法，計劃到年底基本實現(xiàn)北京市各區(qū)縣、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）三級網(wǎng)格化體系建設(shè)全面覆蓋;到2016年底，基本實現(xiàn)城市管理、治安、社會服務管理“三網(wǎng)”融合;2017年底，基本實現(xiàn)全市網(wǎng)格化體系一體化運行。

這三張“網(wǎng)”，北京市從十年前就開始編織。北京市委社會工委負責人介紹，網(wǎng)格管理就是把北京大大小小的街道、社區(qū)劃分成一個個細致的“網(wǎng)格”，由專門的網(wǎng)格員“盯守”。

截至2015年6月底，北京市各區(qū)縣都建立了網(wǎng)格化指揮中心，并在302個街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和6191個社區(qū)、村建立了網(wǎng)格化平臺，覆蓋率分別達到92.4%和91.7%。

比如，朝陽門街道的一個社區(qū)按自然形成的公共空間被劃分為2個-3個網(wǎng)格，網(wǎng)格管理員會在轄區(qū)內(nèi)巡視和監(jiān)督，遇到問題就通過一個可定位的PAD終端以拍照等方式上報給街道和區(qū)綜治辦，后數(shù)據(jù)會上傳到網(wǎng)格化社會管理信息系統(tǒng)。

居委會主任常常兼任格長，網(wǎng)格助理員負責巡視。這樣，一個5人-9人的社區(qū)工作團隊就由黨支部、居委會、社區(qū)服務站、網(wǎng)格助理員和商務樓區(qū)社區(qū)工作站五部分構(gòu)成。

網(wǎng)格化管理2004年最早在東城區(qū)試驗，初期側(cè)重對社區(qū)內(nèi)公共設(shè)施的物管，推廣后發(fā)展為全方位、信息化的管理手段。

2015年9月，媒體報道的北京市社會建設(shè)的主要成效中，除了298萬注冊志愿者，還包括2393支市民勸導隊和超過10萬人的勸導隊員。這些勸導隊員對亂扔煙頭、吐痰等行為進行勸導，維持公交車站排隊上車。

今年大閱兵期間，身著藍衣的社區(qū)治安志愿者尤為醒目。他們大多為退休人員，分布在社區(qū)內(nèi)的黨員志愿守望崗上，比如朝陽門街道共設(shè)有58個崗位，一崗4人，區(qū)綜治辦和街道提供經(jīng)費向他們發(fā)放慰問物資。

一位研究人員指出，網(wǎng)格化管理是北京特色，主要出于維穩(wěn)的考慮。這種碎片化、把人隔離開的管控方式，與強調(diào)鄰里守望、聯(lián)結(jié)的社區(qū)治理網(wǎng)絡存在相悖之處。

改革如何落地

北京市民政局副局長謝延智曾表示，社區(qū)居委會行政化趨向嚴重，社區(qū)居民參與不足。

“北京的社會管理體制改革進入了一個怪圈。”東城區(qū)人大政研室主任王衍臻直言，2007年北京市成立了社工委、社會建設(shè)辦等新機構(gòu)之后，逐漸和民政部門職能打架;同時責權(quán)下移，攤子越鋪越大，改一次滾一次雪球，職能部門權(quán)力仍在擴張，街道和社區(qū)的能力卻沒有提高。他提出一個問題：“簡政放權(quán)，放大了上面沒有積極性，放小了下面沒有積極性。改革需要什么樣的體制機制？動力在哪里？”

街道的地位比較尷尬，謝延智指出，集中表現(xiàn)在其責權(quán)利不對等。政府的相關(guān)部門有職有權(quán)，管事、收費，但街道辦事處負責干活，缺乏相應的權(quán)力。區(qū)政府的績效、考核都針對街道辦事處。

嚴格地說，街道辦事處是區(qū)政府的派出機構(gòu)，區(qū)政府是“塊”，區(qū)直部門不能對街道辦事處的工作進行考核，但現(xiàn)實中考核主要就是針對街道辦或者居委會。

而且，職能部門往往強調(diào)屬地管理責任，向街道辦事處直接分配任務，將許多本應由職能部門做的工作交給街道辦事處，這樣造成管事的人不干事，干事的人被考核。

此外，雖然政策鼓勵社區(qū)自治，“但街道社區(qū)的層面還是擔心把居民動員出來難以控制?！泵裾可鐣ぷ餮芯恐行奶匮芯繂T盧磊表示：“控制的觀念在北京的社區(qū)工作者中還是主流”。

在朝陽區(qū)平房鄉(xiāng)的某中產(chǎn)社區(qū)，正在籌建業(yè)委會的過程一波三折。一個核心的工作是需要統(tǒng)計業(yè)主和其房本專有的建筑面積確定權(quán)屬，“但開發(fā)商、物業(yè)公司就是不告訴我們這個數(shù)據(jù)，鄉(xiāng)政府也沒辦法;市建委和規(guī)劃局應該有這個數(shù)據(jù)，又告訴我們不能對外公布;市城市建設(shè)檔案館可能掌握這個數(shù)據(jù)，卻需要居委會書記帶著鄉(xiāng)里的介紹信去查”。該社區(qū)業(yè)委會籌備組成員馬叔說。

最終他們只能發(fā)動100多個志愿者，挨家挨戶敲門統(tǒng)計，一個多月還沒完成，但籌備組又有90天內(nèi)開選舉大會的時限?！罢呤钦?，執(zhí)行中我們處處碰壁?！瘪R叔說。