中美應(yīng)對(duì)氣候變化合作：共識(shí)、影響與問(wèn)題

王聯(lián)合

[提要] 氣候變化是一項(xiàng)影響日深的全球性議題。作為世界最大的兩個(gè)溫室氣體排放國(guó)，中國(guó)和美國(guó)一直處于全球氣候治理的中心。近年來(lái)中美兩國(guó)積極協(xié)調(diào)政策立場(chǎng)，強(qiáng)化既有合作基礎(chǔ)，在能源和應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域進(jìn)行了富有成效的合作。中美雙邊合作既有助于減少兩國(guó)的溫室氣體排放，也蘊(yùn)含著明顯的全球意義。與此同時(shí)，中美之間的合作面臨不少困難和障礙。這要求雙方著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，創(chuàng)新戰(zhàn)略思維，進(jìn)一步尋求利益共同點(diǎn)，以推動(dòng)合作向縱深發(fā)展。

[關(guān)鍵詞] 氣候變化、中美合作、清潔能源

[中圖分類號(hào)] D822.712

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A

[文章編號(hào)] 0452 8832（2015）1期0114-15

在全球化快速發(fā)展、跨國(guó)聯(lián)系空前緊密的當(dāng)今時(shí)代，氣候變化，或稱全球變暖，正在深刻影響人類賴以生存的自然環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，成為國(guó)際社會(huì)共同面臨的最嚴(yán)峻全球性問(wèn)題之一。鑒于中美是世界前兩位溫室氣體排放國(guó)，氣候變化已成為兩國(guó)關(guān)系愈發(fā)重要的一個(gè)議題，愈益明顯地塑造著中美新型大國(guó)關(guān)系內(nèi)涵和全球氣候治理格局。

一、中美氣候變化政策的演進(jìn)與協(xié)調(diào)

氣候變化的原因可分為自然和人為兩大類?？茖W(xué)研究發(fā)現(xiàn)，自工業(yè)革命以來(lái)，化石燃料消費(fèi)等人類活動(dòng)導(dǎo)致地球大氣中溫室氣體濃度迅速增加，以致20世紀(jì)后半葉的氣候變化幾乎不可能用自然因素來(lái)解釋。這一結(jié)論得到世界首要?dú)夂蜃兓茖W(xué)權(quán)威機(jī)構(gòu)“政府間氣候變化專門委員會(huì)”歷次評(píng)估報(bào)告的認(rèn)同和支持。該委員會(huì)第四次評(píng)估報(bào)告認(rèn)為，最近50年全球氣候變暖有大于90%的概率是由人類活動(dòng)導(dǎo)致的溫室氣體排放引起的。

全球變暖可能帶來(lái)的毀滅性風(fēng)險(xiǎn)以及國(guó)際社會(huì)要求中美做出減排承諾的壓力，將兩國(guó)推到全球氣候治理的中心。盡管中美均面臨這一全球性問(wèn)題的挑戰(zhàn)，但兩國(guó)關(guān)于氣候變化的政策立場(chǎng)判然有別。

美國(guó)氣候政策理念具有明顯的兩黨屬性，政策隨政府更替表現(xiàn)出不穩(wěn)定性和非連續(xù)性。保護(hù)環(huán)境、積極應(yīng)對(duì)氣候變化，一直是民主黨的政策重點(diǎn)之一。在克林頓政府時(shí)期，美國(guó)簽署了《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約的京都議定書》（以下簡(jiǎn)稱《京都議定書》）。與民主黨相比，共和黨對(duì)氣候政策的厭惡是顯而易見的。大多數(shù)共和黨人不相信全球變暖已產(chǎn)生消極影響，甚至否認(rèn)氣候變化的事實(shí)?；谶@樣的認(rèn)知，喬治·W·布什政府上臺(tái)后不久即宣布退出《京都議定書》，轉(zhuǎn)而謀求建立區(qū)域性的國(guó)際氣候機(jī)制。布什政府氣候政策的一個(gè)關(guān)鍵特征是反對(duì)強(qiáng)制性的氣候措施。在國(guó)內(nèi)層面上，美國(guó)氣候政策著眼于謀求由私營(yíng)部門達(dá)成行業(yè)自愿減排協(xié)議。在國(guó)際層面上，布什政府在參與以聯(lián)合國(guó)為基礎(chǔ)的談判進(jìn)程同時(shí)，追求一種不做出承諾的“軟法”（soft-law）途徑。

奧巴馬執(zhí)政后，美國(guó)氣候政策迎來(lái)了又一次轉(zhuǎn)折。奧巴馬認(rèn)為，作為世界最大的溫室氣體排放國(guó)，美國(guó)必須在應(yīng)對(duì)全球變暖的努力中擔(dān)負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，以加強(qiáng)相關(guān)國(guó)際機(jī)制、激活聯(lián)盟和建立伙伴關(guān)系。在第二任期內(nèi)，奧巴馬政府出臺(tái)了《總統(tǒng)氣候行動(dòng)計(jì)劃》，宣布到2020年美國(guó)將其溫室氣體排放在2005年基礎(chǔ)上削減17%的目標(biāo)。為此，奧巴馬政府在國(guó)內(nèi)層面上奉行一項(xiàng)雄心勃勃的立法戰(zhàn)略，同時(shí)輔以行政權(quán)應(yīng)對(duì)氣候變化：在國(guó)際層面上則謀求一種基于條約的“硬法”（hard-law）途徑，對(duì)抗全球變暖的影響。

比較而言，中國(guó)氣候政策的原則立場(chǎng)是一貫、明確的。在很大程度上，中國(guó)根據(jù)《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》（以下簡(jiǎn)稱《公約》）的宗旨和原則界定其氣候政策立場(chǎng)。《公約》確定了國(guó)際社會(huì)公認(rèn)的應(yīng)對(duì)氣候變化的三個(gè)最基本原則，即公平、共同但有區(qū)別的責(zé)任、可持續(xù)發(fā)展。為落實(shí)《公約》的原則和目標(biāo)，《京都議定書》設(shè)定了《公約》附件一國(guó)家即發(fā)達(dá)國(guó)家在2008-2012年期間的溫室氣體強(qiáng)制減排義務(wù)。據(jù)此，中國(guó)主張，發(fā)達(dá)國(guó)家作為歷史排放和人均排放的最大來(lái)源，有必要率先采取減排行動(dòng)，并應(yīng)向發(fā)展中國(guó)家提供資金和技術(shù)支持。發(fā)展中國(guó)家則要在可持續(xù)發(fā)展的框架下，走“低碳經(jīng)濟(jì)”的發(fā)展道路，為全球減緩溫室氣體排放不斷做出努力和貢獻(xiàn)。相應(yīng)地，在國(guó)內(nèi)層面上，中國(guó)制定了應(yīng)對(duì)氣候變化的政策框架。2011年十一屆全國(guó)人大四次會(huì)議將應(yīng)對(duì)氣候變化正式納入《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》）?！毒V要》將單位GDP能源消耗降低16%、單位GDP二氧化碳排放降低17%、非化石能源占一次能源消費(fèi)比重達(dá)到11.4%作為約束性指標(biāo)，明確提出了控制溫室氣體排放、加強(qiáng)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)際合作等重點(diǎn)任務(wù)。在2014年9月聯(lián)合國(guó)氣候峰會(huì)上，中國(guó)政府宣布將主動(dòng)承擔(dān)與自身國(guó)情、發(fā)展階段和實(shí)際能力相符的國(guó)際義務(wù)，努力爭(zhēng)取二氧化碳排放總量盡早達(dá)到峰值，以更大力度和更好效果應(yīng)對(duì)氣候變化。

無(wú)論中美氣候政策立場(chǎng)有何不同，兩國(guó)都無(wú)法回避遭受氣候變暖相同或類似危害的現(xiàn)實(shí)，更承擔(dān)不起無(wú)所作為的代價(jià)。隨著氣候變暖不利影響的凸顯，兩國(guó)開始認(rèn)識(shí)到，彼此利益的重合部分正變得越來(lái)越大。有鑒于此，奧巴馬政府重申解決全球變暖問(wèn)題的抱負(fù)。白宮計(jì)劃繞過(guò)國(guó)會(huì)的阻撓，尋求擴(kuò)大新的以及現(xiàn)有的國(guó)內(nèi)國(guó)際舉措，特別是與中國(guó)等其他排放大國(guó)開展雙邊行動(dòng)，努力在應(yīng)對(duì)氣候變化方面為全球做出表率。同時(shí)，中國(guó)新一屆領(lǐng)導(dǎo)人意識(shí)到，“如果要取信于民，就必須解決工業(yè)化帶來(lái)的毒害人們健康的副作用?！币虼?，中國(guó)在減緩和適應(yīng)氣候變化方面做出了觀念及政策創(chuàng)新。作為對(duì)《公約》一項(xiàng)重要義務(wù)的履行，中國(guó)政府自2007年起定期編制氣候變化國(guó)家評(píng)估報(bào)告，并連年發(fā)布中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的政策和行動(dòng)方案，顯著加大了應(yīng)對(duì)氣候變化的力度。

正是在新的環(huán)境現(xiàn)實(shí)和決策背景的影響下，中美應(yīng)對(duì)氣候變化合作無(wú)論是在認(rèn)識(shí)領(lǐng)域還是在政策協(xié)調(diào)層面都取得了令人鼓舞的進(jìn)展。2013年4月，兩國(guó)達(dá)成第一份《中美氣候變化聯(lián)合聲明》。該聲明指出，日益加劇的氣候變化危害，迫切需要中美兩國(guó)采取強(qiáng)有力的國(guó)內(nèi)適當(dāng)行動(dòng)，開展大規(guī)模的雙邊合作。為此，雙方?jīng)Q定在中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話框架下建立中美氣候變化工作組。工作組旨在“確定雙方推進(jìn)技術(shù)、研究、節(jié)能以及替代能源和可再生能源等領(lǐng)域合作的方式”，并定期在中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話會(huì)議上向兩國(guó)元首特別代表報(bào)告工作成果。聲明強(qiáng)調(diào)，中美加強(qiáng)應(yīng)對(duì)氣候變化的行動(dòng)與合作不僅有助于遏制全球變暖，樹立可以鼓舞世界的強(qiáng)有力榜樣，而且“能夠成為雙邊關(guān)系的一個(gè)支柱，增進(jìn)彼此信任和相互尊重”。2014年11月，雙方簽署第二份《中美氣候變化聯(lián)合聲明》，兩國(guó)元首將此前談判達(dá)成的原則共識(shí)提升為更為宏大且具體的成果目標(biāo)。美方計(jì)劃于2025年實(shí)現(xiàn)在2005年基礎(chǔ)上減排26%-28%的全經(jīng)濟(jì)范圍減排目標(biāo)并將努力減排28%：中國(guó)宣布在2030年左右二氧化碳排放達(dá)到峰值且將努力早日達(dá)峰，并計(jì)劃到2030年將非化石能源占一次能源消費(fèi)的比重提高到20%左右。雙方均計(jì)劃繼續(xù)努力并逐漸加大力度。這份聲明的簽署意味著，中美兩國(guó)在氣候變化領(lǐng)域的協(xié)調(diào)行動(dòng)，超越了2009年哥本哈根全球氣候峰會(huì)前后雙方在清潔能源倡議上的合作水平，進(jìn)入了一個(gè)備受期待的新階段。

二、中美應(yīng)對(duì)氣候變化合作的現(xiàn)狀

近30多年來(lái)，中美兩國(guó)在能源和氣候變化領(lǐng)域進(jìn)行了廣泛合作。這種合作使雙方對(duì)彼此的國(guó)情和關(guān)注的問(wèn)題有了更深的了解，推動(dòng)了應(yīng)對(duì)氣候變化成功案例的相互借鑒，并相應(yīng)在兩國(guó)政策圈及主要研究機(jī)構(gòu)間建立了重要的聯(lián)系，為雙方后續(xù)深入合作奠定了穩(wěn)固的基礎(chǔ)。

早在1979年中美建交之初，中國(guó)國(guó)務(wù)院副總理鄧小平就與美國(guó)總統(tǒng)卡特簽署了《中美政府間科學(xué)技術(shù)合作協(xié)定》，兩國(guó)政府部門先后在化石能源、氣候變化、能源效率、可再生能源、能源信息交流等32個(gè)領(lǐng)域簽署了數(shù)十個(gè)合作議定書和諒解備忘錄，兩國(guó)科學(xué)家在上述領(lǐng)域內(nèi)開展了數(shù)千個(gè)科技合作項(xiàng)目研究，人員交流達(dá)數(shù)萬(wàn)次。1985年，雙方簽署《中美化石能源研究與發(fā)展合作議定書》，合作領(lǐng)域涵蓋電力系統(tǒng)、清潔燃料、石油和天然氣、能源與環(huán)境技術(shù)以及氣候科學(xué)。1993年，兩國(guó)政府建立能源利用效率問(wèn)題的正式對(duì)話。1995年，《中美能源效率和可再生能源技術(shù)開發(fā)與利用合作議定書》簽署，包含政策、農(nóng)村能源、大型風(fēng)電系統(tǒng)、混合鄉(xiāng)村電力、可再生能源商業(yè)開發(fā)、地?zé)崮茉?、能源效率、混合電?dòng)汽車開發(fā)等七個(gè)附件。1997年，兩國(guó)政府高層發(fā)起中美環(huán)境與發(fā)展論壇，將城市空氣質(zhì)量、農(nóng)村通電及清潔能源和能源效率確立為合作的三個(gè)優(yōu)先領(lǐng)域。

進(jìn)入21世紀(jì)后，中美合作態(tài)勢(shì)進(jìn)一步加強(qiáng)，兩國(guó)在政策思維中將合作應(yīng)對(duì)氣候變化提升到一個(gè)新高度，建立了一系列公私參與的能源與環(huán)境合作機(jī)制。雙方圍繞國(guó)際能源安全、能源政策和能源戰(zhàn)略目標(biāo)、生物燃料、核能、清潔能源和能效技術(shù)、氣候變化、碳捕獲與封存等議題進(jìn)行了深入探討。這些安排加深了中美雙邊政策協(xié)調(diào)，成為兩國(guó)開展能源和氣候變化合作的制度保障，標(biāo)志著雙方在該領(lǐng)域的合作取得了突出成果。

清潔能源是應(yīng)對(duì)氣候變化的一個(gè)關(guān)鍵組成部分，中美進(jìn)行清潔能源技術(shù)合作具有十分廣闊的前景。美國(guó)在清潔能源技術(shù)的開發(fā)和推廣中占有優(yōu)勢(shì)，中國(guó)則擁有無(wú)比龐大的長(zhǎng)期市場(chǎng)，雙方的合作顯然可以取得雙贏和“通贏”的結(jié)果。2009年11月，美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬訪華，中美兩國(guó)公布了一攬子影響深遠(yuǎn)的措施，發(fā)起中美清潔能源研究中心、中美電力汽車倡議、中美能效行動(dòng)計(jì)劃等項(xiàng)目，加強(qiáng)雙方在清潔能源方面的合作。其中，中美清潔能源研究中心由兩國(guó)在5年內(nèi)共同投入至少1.5億美元，作為啟動(dòng)資金支持清潔能源技術(shù)的聯(lián)合研發(fā)。此外，在2009年7月第一輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話期間，雙方簽署了《加強(qiáng)氣候變化、能源和環(huán)境合作的諒解備忘錄》，重申實(shí)施《中美能源環(huán)境十年合作框架》下的5個(gè)聯(lián)合行動(dòng)計(jì)劃，承諾通過(guò)制定新行動(dòng)計(jì)劃擴(kuò)展框架。2011年1月，中美簽署了涵蓋清潔煤、核電、風(fēng)電、智能電網(wǎng)、電動(dòng)汽車等諸多領(lǐng)域的一系列協(xié)議。

共同應(yīng)對(duì)氣候變化共識(shí)的加強(qiáng)和實(shí)踐的積累，推動(dòng)中美雙邊氣候合作取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。2013年6月，習(xí)近平主席與奧巴馬總統(tǒng)舉行首腦會(huì)晤，兩國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人達(dá)成一致，強(qiáng)調(diào)通過(guò)共同努力逐步減少對(duì)地球大氣危害極大的溫室氣體氫氟烴的使用。在同年7月舉行的第五輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話上，兩國(guó)確認(rèn)在現(xiàn)有項(xiàng)目下開展一系列新的重要活動(dòng)，包括6個(gè)新的中美綠色合作伙伴計(jì)劃、清潔爐灶在中國(guó)的推廣、加強(qiáng)科學(xué)研究和氣候觀測(cè)合作以及雙邊可持續(xù)機(jī)場(chǎng)倡議。雙方還公布了一項(xiàng)旨在進(jìn)一步減排的行動(dòng)倡議，提出在載重汽車和其他汽車、智能電網(wǎng)、碳捕獲與封存、溫室氣體排放數(shù)據(jù)收集和管理、建筑和工業(yè)領(lǐng)域能效等5個(gè)領(lǐng)域開展雙邊合作，并于2013年10月完成制定具體的實(shí)施計(jì)劃。在2014年7月第六輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話期間，應(yīng)對(duì)氣候變化方面的合作，成為對(duì)話成果中的亮點(diǎn)之一。中美氣候變化工作組提交了工作報(bào)告，介紹了2013年提出的5個(gè)合作倡議、強(qiáng)化政策對(duì)話以及氫氟碳化物合作的進(jìn)展情況，并提出未來(lái)可能的新合作領(lǐng)域，包括在綠色港口方面以及在?。ㄖ荩┖统鞘械却螄?guó)家層面開展合作等。雙方還簽署了8個(gè)項(xiàng)目合作文件，梳理一年來(lái)兩國(guó)在能源和環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域合作的成果。這些成果將兩國(guó)政府間氣候合作進(jìn)一步擴(kuò)大到私營(yíng)公司、大學(xué)以及研究機(jī)構(gòu)，并對(duì)全球應(yīng)對(duì)氣候變化的努力產(chǎn)生了積極影響。

中美之所以能夠在應(yīng)對(duì)氣候變化合作方面取得進(jìn)展，主因在于兩國(guó)均遭受著全球變暖日益嚴(yán)重的危害，以及作為排放大戶所衍生的要求雙方采取應(yīng)對(duì)措施的國(guó)內(nèi)外壓力。在美國(guó)，2012年是有史以來(lái)最熱的一年，氣候變化對(duì)美國(guó)造成的影響，諸如海平面上升、干旱、洪澇、野火等，均為歷史罕見。在中國(guó)，2011年以來(lái)相繼發(fā)生了南方低溫雨雪冰凍災(zāi)害、長(zhǎng)江中下游地區(qū)春夏連旱、南方暴雨洪澇災(zāi)害、沿海地區(qū)臺(tái)風(fēng)災(zāi)害、華西秋雨災(zāi)害和北京嚴(yán)重內(nèi)澇等諸多極端天氣事件，給經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民生命財(cái)產(chǎn)安全帶來(lái)很大影響，直接經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)3096億元。一些地區(qū)時(shí)常發(fā)生的霧霾亦已嚴(yán)重到減少人們預(yù)期壽命的程度。這種前所罕有的局面對(duì)政策及觀念產(chǎn)生的影響是深刻的和累進(jìn)式的。一方面，美國(guó)重塑世界環(huán)境領(lǐng)袖地位乃至掌控全球議程話語(yǔ)權(quán)的國(guó)內(nèi)政治訴求和國(guó)際抱負(fù)，以及中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和構(gòu)建和諧社會(huì)的戰(zhàn)略規(guī)劃，使得兩國(guó)再也不能對(duì)此等閑視之；另一方面，國(guó)際社會(huì)要求中美帶頭采取減排行動(dòng)的呼聲也日趨高漲。氣候變化的挑戰(zhàn)從國(guó)內(nèi)和國(guó)際兩個(gè)層面凸顯了中美合作應(yīng)對(duì)的必要性和急迫性，要求兩國(guó)承擔(dān)起重大責(zé)任，“立即將雙方合作提升到更高的水平”。

三、中美雙邊氣候合作的全球意義

氣候變化的不利影響是廣泛和持久的，但人類的應(yīng)對(duì)似乎是遲緩和不力的。1994年3月生效的《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》第二條規(guī)定，應(yīng)對(duì)氣候變化的最終目標(biāo)是“將大氣中溫室氣體的濃度穩(wěn)定在防止氣候系統(tǒng)受到危險(xiǎn)人為干擾的水平上。”《公約》奠定了應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)際合作的法律基礎(chǔ)，是具有權(quán)威性、普遍性、全面性的國(guó)際框架。然而，由于沒(méi)有對(duì)締約方規(guī)定需承擔(dān)的具體義務(wù)，也未規(guī)定實(shí)施機(jī)制，《公約》缺乏法律上的約束力。為確保有效履約，《公約》規(guī)定可在后續(xù)議定書中設(shè)定強(qiáng)制減排義務(wù)。到目前為止，主要的議定書為《京都議定書》。

在《京都議定書》中，《公約》附件一國(guó)家即發(fā)達(dá)國(guó)家締約方承諾采取相應(yīng)的政策和措施，將其二氧化碳排放總量在2008-2012年的第一承諾期內(nèi)從1990年水平至少減少5%。與此同時(shí)，發(fā)展中國(guó)家采取自主減排行動(dòng)。為擴(kuò)大《公約》相關(guān)議定書量化減排的規(guī)范作用，2007年12月召開的巴厘聯(lián)合國(guó)氣候變化大會(huì)制定了“巴厘路線圖”，規(guī)劃了2009年達(dá)成有約束力的《哥本哈根議定書》的進(jìn)程。《哥本哈根議定書》擬根據(jù)各國(guó)GDP大小規(guī)定二氧化碳減排量，以構(gòu)建《京都議定書》第一期承諾期到期后的后續(xù)減排方案，協(xié)調(diào)未來(lái)應(yīng)對(duì)氣候變化的全球行動(dòng)。但是，由于各國(guó)分歧嚴(yán)重，《哥本哈根議定書》未能在2009年12月的哥本哈根聯(lián)合國(guó)氣候變化大會(huì)上如期達(dá)成，只能代之以不具法律約束力的《哥本哈根協(xié)議》。在2012年12月于卡塔爾召開的聯(lián)合國(guó)氣候變化大會(huì)上，本應(yīng)于2012年到期的《京都議定書》被延長(zhǎng)至2020年。

國(guó)際社會(huì)應(yīng)對(duì)氣候變化的努力之所以無(wú)法取得突破性進(jìn)展，在很大程度上是因?yàn)橹忻雷鳛槭澜缱畲蟮膬蓚€(gè)排放國(guó)既不承擔(dān)《京都議定書》的強(qiáng)制減排義務(wù)，在此問(wèn)題上的立場(chǎng)又相去甚遠(yuǎn)，無(wú)法達(dá)成共識(shí)。這從反面印證了中美雙邊合作的全球重要性。毋庸諱言，中美之間的持續(xù)對(duì)抗對(duì)遏止全球變暖的集體行動(dòng)是極具破壞性的?！叭绻@兩個(gè)國(guó)家不能設(shè)法解決在這個(gè)問(wèn)題上長(zhǎng)期存在的分歧，全球氣候變化問(wèn)題就沒(méi)有解決之道。”所幸的是，全球變暖已經(jīng)產(chǎn)生的危害使雙方清醒地認(rèn)識(shí)到彼此沖突的消極后果，兩國(guó)逐漸從民族主義訴求回歸理性和現(xiàn)實(shí)，并采取措施積極協(xié)調(diào)各自政策立場(chǎng)，加強(qiáng)應(yīng)對(duì)氣候變化的雙邊合作。正如近期雙方氣候互動(dòng)新趨勢(shì)所昭示的那樣，中美雙邊合作為國(guó)際應(yīng)對(duì)氣候變化的努力注入了前所未有的新動(dòng)力，有助于推動(dòng)全球氣候集體行動(dòng)邁入新階段。

第一，中美兩國(guó)的合作減排是全球減排努力的中流砥柱。中美兩國(guó)人口占世界總?cè)丝诘?/4，兩國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值和能源消耗量超過(guò)世界總量的1/3，因能源消耗造成的碳排放量達(dá)到世界總量的2/5以上。從能源安全和環(huán)境保護(hù)角度看，中美對(duì)能源消費(fèi)控制或擴(kuò)張的行動(dòng)將決定全球應(yīng)對(duì)氣候變化努力的成敗?？紤]到中美巨大的碳排放總量，單單是兩國(guó)在雙邊層面上的合作減排即可直接對(duì)全球減排努力做出重大貢獻(xiàn)。相反，如果雙方都無(wú)動(dòng)于衷，繼續(xù)維持甚至擴(kuò)大目前的碳排放水平，那么，即使其他國(guó)家采取減排措施也無(wú)法有效防止地球大部分地區(qū)的氣候?yàn)?zāi)難。

第二，中美兩國(guó)雙邊合作習(xí)慣的形成和經(jīng)驗(yàn)的積累，有助于國(guó)際社會(huì)達(dá)成強(qiáng)有力的國(guó)際氣候新協(xié)議。對(duì)任何全球氣候體制而言，中美兩國(guó)的協(xié)調(diào)與合作都是其取得成功的關(guān)鍵，“沒(méi)有它們的參與，任何協(xié)議都不會(huì)取得進(jìn)展”。兩國(guó)的參與和領(lǐng)導(dǎo)，是氣候領(lǐng)域全球轉(zhuǎn)變所需信心和影響力的保證，“新的全面的氣候協(xié)議的前景，很大程度上將有賴于美國(guó)和中國(guó)的政治意愿”。中美在氣候領(lǐng)域新近形成的更具建設(shè)性的關(guān)系有利于減輕雙方的矛盾和摩擦，推動(dòng)兩國(guó)在全球氣候體制構(gòu)建上的立場(chǎng)協(xié)調(diào)，為氣候變化國(guó)際談判營(yíng)造積極的政治氣氛。尤其是在聯(lián)合國(guó)氣候變化大會(huì)上，兩國(guó)有望就提高應(yīng)對(duì)氣候變化的標(biāo)準(zhǔn)達(dá)成共識(shí)，共同倡導(dǎo)建立一項(xiàng)可持續(xù)、有約束力的全球氣候體制——如預(yù)期于2015年達(dá)成的全球氣候變化新協(xié)議，進(jìn)而為國(guó)際社會(huì)應(yīng)對(duì)氣候變化的努力奠定更加堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。

第三，中美兩國(guó)的政策取向不可避免地影響到其他國(guó)家的選擇。兩國(guó)的合作可以樹立榜樣，鼓勵(lì)和引導(dǎo)其他國(guó)家加入全球減排的努力之中。鑒于此前兩國(guó)長(zhǎng)期消極無(wú)為，其他國(guó)家大多持猶豫和觀望的態(tài)度，有的甚至還效仿美國(guó)退出《京都議定書》，這也是全球努力受挫的一個(gè)重要原因。如果兩國(guó)帶頭采取行動(dòng)控制溫室氣體排放，就會(huì)給其他排放國(guó)帶來(lái)壓力，使它們更有意愿、也更容易在全球?qū)用嫔祥_展合作，在全球范圍內(nèi)真正組織起對(duì)抗氣候變化影響的集體行動(dòng)。正如奧巴馬總統(tǒng)所言：“雙方在消除氣候變化所帶來(lái)威脅方面的合作能夠樹立典范，由此產(chǎn)生的實(shí)踐和技術(shù)將為全球努力提供動(dòng)力?！?/p>

四、中美雙邊氣候合作存在的問(wèn)題

中美兩國(guó)在能源與氣候變化方面的合作形式多樣，涵蓋的領(lǐng)域也十分廣泛，特別是近年來(lái)取得了引人注目的進(jìn)展。然而，囿于各種負(fù)面因素的影響，這種合作往往又是零散間斷的，缺乏長(zhǎng)效機(jī)制的保障。現(xiàn)階段，兩國(guó)氣候合作的深入發(fā)展面臨不少困難和障礙。

一是中美缺乏戰(zhàn)略互信，國(guó)際談判立場(chǎng)分歧嚴(yán)重。歷經(jīng)40多年的發(fā)展演變，中美關(guān)系形成了一種既合作又競(jìng)爭(zhēng)的矛盾模式，這一點(diǎn)在兩國(guó)氣候政策博弈上體現(xiàn)得相當(dāng)明顯。中國(guó)往往將美國(guó)在氣候變化議題上的倡議視為其遏制中國(guó)發(fā)展及國(guó)際影響的基本戰(zhàn)略的一部分。而在美國(guó)關(guān)于全球變暖的政治討論中，中國(guó)總是被置于兩種消極的語(yǔ)境下予以評(píng)估——任何在美國(guó)境內(nèi)的減排努力都會(huì)因中國(guó)增加排放而變得毫無(wú)意義，以及美國(guó)控制排放的努力會(huì)迫使制造商將業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)向別處，由此造成廣泛的就業(yè)損失。戰(zhàn)略互疑導(dǎo)致中美氣候變化國(guó)際談判立場(chǎng)長(zhǎng)期對(duì)立，影響到兩國(guó)對(duì)氣候變化相關(guān)國(guó)際條約的原則立場(chǎng)，使兩國(guó)對(duì)條約精神和義務(wù)做出不同或?qū)α⒌睦斫夂完U釋。2009年哥本哈根聯(lián)合國(guó)氣候變化大會(huì)最為典型地展現(xiàn)了中美立場(chǎng)的分歧及其負(fù)面影響。由于各自所代表陣營(yíng)的利益不同，中美在會(huì)場(chǎng)上展開了正面交鋒。美國(guó)氣候談判首席代表斯特恩（Todd D.Stern）在新聞發(fā)布會(huì)上明確表示，公共資金，特別是美國(guó)政府的公共資金，絕不會(huì)流向中國(guó)。斯特恩同時(shí)否認(rèn)發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)該為其在工業(yè)化進(jìn)程中累積造成的大氣環(huán)境污染買單，要求中國(guó)采取更大力度的減排目標(biāo)。中國(guó)政府則堅(jiān)持根據(jù)國(guó)情實(shí)施自主減排，不與任何國(guó)家的減排目標(biāo)掛鉤。中國(guó)主張，發(fā)達(dá)國(guó)家必須率先大幅量化減排，并切實(shí)履行承諾，向發(fā)展中國(guó)家提供充足的資金支持，加快轉(zhuǎn)讓氣候友好技術(shù)，幫助發(fā)展中國(guó)家盡可能減緩溫室氣體排放，適應(yīng)氣候變化。中美兩國(guó)談判立場(chǎng)針鋒相對(duì)，哥本哈根氣候峰會(huì)無(wú)果而終。

二是兩國(guó)國(guó)內(nèi)政治的掣肘。美國(guó)國(guó)會(huì)氣候變化立法行動(dòng)的延宕與中國(guó)國(guó)內(nèi)相關(guān)利益方的阻滯為雙方氣候合作的深入發(fā)展設(shè)置了障礙。一方面，在美國(guó)現(xiàn)行政治體制下，應(yīng)對(duì)氣候變化并非總統(tǒng)決策議程上的禁臠，國(guó)會(huì)的協(xié)助和授權(quán)是總統(tǒng)獲得政策成功不可或缺的條件。在氣候變化議題上，國(guó)會(huì)的重要角色主要體現(xiàn)為立法行動(dòng)。國(guó)會(huì)立法可為美國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的國(guó)內(nèi)行動(dòng)和國(guó)際合作提供必要的政治基礎(chǔ)和社會(huì)共識(shí)，并連帶整合相關(guān)利益集團(tuán)的狹隘訴求，減少資金不足的消極影響，確保政策的穩(wěn)定和連續(xù)。反之，若沒(méi)有國(guó)會(huì)立法的配合，美國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的戰(zhàn)略和政策則顯得短視、被動(dòng)且缺乏預(yù)期。

實(shí)際上，自上世紀(jì)末起，能源和氣候變化問(wèn)題即開始密集進(jìn)入美國(guó)國(guó)會(huì)的立法議程，參眾兩院為此舉行了一系列聽證會(huì)，提出了數(shù)十個(gè)有關(guān)能源和氣候變化的議案，其中影響最大的當(dāng)屬2009年和2010年眾參兩院分別提出的《2009年美國(guó)清潔能源與安全法案》和《2010年美國(guó)能源法》討論草案。兩份法案均提出了大幅減排同時(shí)確保美國(guó)能源獨(dú)立和安全的目標(biāo)。國(guó)會(huì)提出此類法案的目標(biāo)主要是尋求控制溫室氣體排放總量，建立排放交易機(jī)制。但是，由于問(wèn)題的復(fù)雜性和國(guó)會(huì)總體上的保守態(tài)度，這些法案絕大多數(shù)或在國(guó)會(huì)相關(guān)委員會(huì)即遭否決，或被作為議事日程上的常規(guī)法案而遭擱置，極少能進(jìn)入全院辯論及表決程序。時(shí)至今日，國(guó)會(huì)氣候變化立法依然處于停滯不前的狀態(tài)。

另一方面，中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化是一項(xiàng)綜合性戰(zhàn)略，涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)生活的方方面面，這不僅意味著國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)體系的系統(tǒng)性改革，更昭示著國(guó)內(nèi)利益的調(diào)整重組。在此過(guò)程中，地方政府巨大的權(quán)力和活動(dòng)空間使它們成了利益集團(tuán)的典型代表，它們的行為影響著中央政府的決策，直接關(guān)系到中國(guó)參與國(guó)際氣候合作及減排行動(dòng)的成效?！霸谥袊?guó)，主要的（減緩氣候變化）舉措一直來(lái)自國(guó)家一級(jí)的黨政機(jī)構(gòu)，并往往由于與地方官員和企業(yè)的利益沖突而大打折扣?！钡胤秸畬?duì)于減排的保守態(tài)度是由其特殊利益決定的。盡管中央政府越來(lái)越多地將對(duì)環(huán)境和能源效率的關(guān)切納入政績(jī)考核機(jī)制，但大多數(shù)地方官員仍然將推動(dòng)GDP增長(zhǎng)當(dāng)作自己的首要目標(biāo)。由于地方的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)多半要靠當(dāng)?shù)仄髽I(yè)來(lái)拉動(dòng)，某些地方政府與企業(yè)結(jié)成了牢固的利益共同體，相互借重，共同進(jìn)退。通過(guò)對(duì)高排放企業(yè)實(shí)施地方保護(hù)、消極執(zhí)行國(guó)家減排政策以及阻撓中央政府的環(huán)境評(píng)估工作，地方利益共同體在相當(dāng)程度上消減了中國(guó)參與雙邊或多邊氣候合作的效果。

三是知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)。清潔能源及可再生能源的聯(lián)合技術(shù)開發(fā)和技術(shù)轉(zhuǎn)讓既是中美攜手應(yīng)對(duì)氣候變化的一個(gè)重要方面，也是中國(guó)謀求與美國(guó)合作的優(yōu)先領(lǐng)域。然而，美國(guó)大多數(shù)清潔能源技術(shù)為私營(yíng)企業(yè)所擁有。由于擔(dān)心知識(shí)產(chǎn)權(quán)會(huì)受到侵害，這些技術(shù)所有者對(duì)向中國(guó)轉(zhuǎn)讓技術(shù)毫無(wú)興趣，以致美國(guó)工業(yè)和實(shí)驗(yàn)室內(nèi)的許多清潔能源尖端技術(shù)未能投放到中國(guó)市場(chǎng)。知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)問(wèn)題由此構(gòu)成了中美合作應(yīng)對(duì)氣候變化的一大障礙。作為全球公共產(chǎn)品的重要提供者，美國(guó)不妨將清潔能源技術(shù)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)視為一種國(guó)際公共產(chǎn)品，聯(lián)合中國(guó)、歐洲、日本發(fā)起“清潔技術(shù)馬歇爾計(jì)劃”，向中國(guó)提供技術(shù)援助。同時(shí)，美國(guó)也應(yīng)大力推進(jìn)已有的或發(fā)起新的中美清潔能源技術(shù)合作研發(fā)，鼓勵(lì)和擴(kuò)大兩國(guó)共享知識(shí)產(chǎn)權(quán)和技術(shù)成果。

四是清潔能源產(chǎn)品的貿(mào)易保護(hù)主義。作為攸關(guān)全球可持續(xù)發(fā)展的新興產(chǎn)業(yè)，清潔能源對(duì)于中美氣候合作的意義既在于兩國(guó)對(duì)清潔能源技術(shù)的合作研發(fā)，也涉及清潔能源產(chǎn)品的雙邊貿(mào)易。但是，雙方關(guān)于清潔能源產(chǎn)品的貿(mào)易摩擦卻由來(lái)已久，且有加劇之勢(shì)，美國(guó)對(duì)中國(guó)輸美光伏產(chǎn)品實(shí)施“反傾銷反補(bǔ)貼”調(diào)查即為一個(gè)典型的案例。早在2011年11月，美方不顧中方反對(duì)，執(zhí)意對(duì)中國(guó)產(chǎn)光伏電池啟動(dòng)“雙反”調(diào)查，并于2012年12月決定征收高額的反傾銷稅和反補(bǔ)貼稅，致使中國(guó)產(chǎn)光伏電池產(chǎn)品很難出口到美國(guó)市場(chǎng)。2014年1月，美國(guó)商務(wù)部對(duì)中國(guó)大陸和臺(tái)灣地區(qū)輸美光伏產(chǎn)品發(fā)起第二次“雙反”調(diào)查，12月16日宣布終裁結(jié)果，認(rèn)定中國(guó)大陸輸美光伏產(chǎn)品存在傾銷和補(bǔ)貼行為，擬征收“雙反”關(guān)稅。與首次“雙反”調(diào)查相比，美方二次“雙反”調(diào)查的產(chǎn)品范圍從光伏電池?cái)U(kuò)大到光伏組件、層壓板、面板等，對(duì)象也由中國(guó)大陸擴(kuò)大到包括臺(tái)灣地區(qū)，意在堵死大陸光伏公司海外代工和采購(gòu)以規(guī)避關(guān)稅的應(yīng)變舉措。顯然，美方對(duì)中國(guó)輸美光伏產(chǎn)品一再進(jìn)行限制的保護(hù)主義做法，是對(duì)貿(mào)易救濟(jì)措施的濫用，不但違反了美國(guó)承擔(dān)的遵守世貿(mào)規(guī)則的義務(wù)，而且損害了中美兩國(guó)合作對(duì)抗全球變暖的承諾效力。

五、結(jié)語(yǔ)

全球變暖的危害是史無(wú)前例的，也是無(wú)差別的，沒(méi)有國(guó)家可以置身于其破壞性影響之外。這種新的現(xiàn)實(shí)需要全球做出協(xié)調(diào)一致的反應(yīng)。作為世界上最大的兩個(gè)溫室氣體排放國(guó)，中國(guó)和美國(guó)在減少溫室氣體排放、減緩氣候變化的挑戰(zhàn)中負(fù)有特殊的責(zé)任。兩國(guó)的合作應(yīng)對(duì)不僅是必要和可能的，而且是全球應(yīng)對(duì)氣候變化努力成敗的關(guān)鍵。近年來(lái)，基于雙方政策立場(chǎng)的不斷協(xié)調(diào)，中美關(guān)于氣候變化的合作取得了極大的進(jìn)展，由此為達(dá)成全面有約束力的后京都全球氣候協(xié)議奠定了重要的基礎(chǔ)。然而，中美之間的合作存在著諸多不可忽視的困難和障礙，這意味著在應(yīng)對(duì)全球變暖的挑戰(zhàn)中，兩國(guó)需從戰(zhàn)略高度出發(fā)，排除內(nèi)外干擾，進(jìn)一步創(chuàng)新政策思維，深入發(fā)掘合作議題，積極拓展合作空間，從而切實(shí)推動(dòng)雙邊關(guān)系發(fā)展和全球氣候良治。