北極經濟理事會：不確定的未來

郭培清 董利民

[提要] 北極經濟理事會由北極理事會發(fā)起成立，旨在通過推動北極國家間的合作開發(fā)以強化北極理事會，其內部結構和運作機制相當程度上借鑒了北極理事會。北極經濟理事會同北極理事會保持著特殊關系，無法實現其宣稱的獨立性。該理事會也繼承了北極理事會對待非北極國家的“排斥”政策，不設觀察員，只留下僅有的一條溝通渠道——工作小組。但主要北極國家北極政策各有側重，重要非政府組織對北極經濟理事會的政策不透明提出批評，加之北極經濟理事會在功能方面有與生俱來的缺陷，其政策同經濟全球化的潮流背道而馳。北極經濟理事會面臨被邊緣化的風險，其未來走向具有很大的不確定性。

[關鍵詞] 北極經濟理事會、北極理事會、北極開發(fā)

[中圖分類號] D835.10

[文獻標識碼] A

[文章編號] 0452 8832（2015）1期0100-14

2014年9月2-3日，來自北極八國及永久參與者（Permanent Partici-pants）的35名商業(yè)代表齊聚加拿大努納武特（Nunavut）地區(qū)伊魁特（Iqalu-it），宣布籌劃已久的北極經濟理事會（Arctic Economic Council）正式成立，這是繼北極理事會成立之后北極治理的又一重大事件。在北極開發(fā)已經提上日程的國際背景下，作為北極理事會正式觀察員，中國應當關注這一北極治理新動向。

一、北極經濟理事會的產生背景

近年來，隨著氣候變化及海冰消融，北極地區(qū)的特殊地理位置及戰(zhàn)略價值受到國際社會的廣泛關注。北極蘊藏的石油和天然氣資源分別占世界剩余儲量的13%和30%，北極航道的開發(fā)前景也因海冰消融大為提升，北極地區(qū)的經濟價值日益凸顯。在北極八國中，加拿大極其重視其北方地區(qū)發(fā)展，欲通過加強與北極國家的開發(fā)合作提升當地人民的生活水平：俄羅斯已將北極開發(fā)納入國家戰(zhàn)略中，期望通過與非北極國家在資源、航道方面的開發(fā)合作來提振經濟：美國的北極政策雖偏重于氣候變化，但其阿拉斯加州在北極開發(fā)活動中向來持積極態(tài)度：北歐五國也紛紛表示支持北極經濟開發(fā)。因此，雖然主要國家北極戰(zhàn)略側重不盡相同，但都樂見北極經濟開發(fā)。在加拿大等國的推動下，2013年5月15日第八屆北極理事會部長會議發(fā)布的《基律納宣言》將“改善（北極）經濟和社會條件”中的北極開發(fā)置于首要位置，并指出北極開發(fā)居于北極各種商業(yè)活動的“核心地位”，應該提高北極地區(qū)商業(yè)團體的合作水平，推動地區(qū)可持續(xù)發(fā)展。該宣言指出，北極經濟活動是本地區(qū)人民和社會團體可持續(xù)發(fā)展不可分割的組成部分，應當建立特別工作組，創(chuàng)立“環(huán)北極商業(yè)論壇”（Circumpolar Bus-mness Forum），以加強北極開發(fā)合作，促進北極經濟開發(fā)。

“環(huán)北極商業(yè)論壇”即是北極經濟理事會的雛形。2013年12月，由加拿大、芬蘭、冰島和俄羅斯建立的“環(huán)北極商業(yè)論壇”工作小組提出將“環(huán)北極商業(yè)論壇”更名為“北極經濟理事會”，這一提議于2014年1月得到北極理事會高官會的批準，并將北極經濟理事會的目標定為：“助益北極開發(fā)，加深北極地區(qū)合作，為北極理事會提供商業(yè)方面的建議與咨詢?！?014年3月，在加拿大耶洛奈夫（Yellowknife）召開的北極理事會高官會議上，各國達成一致，表示將共同致力于推動北極經濟理事會的成立，并發(fā)布題為《推動北極經濟理事會成立》的報告，強調該組織的宗旨是“推動北極的可持續(xù)發(fā)展，包括經濟增長、環(huán)境保護和社會發(fā)展”，指出北極經濟理事會將通過提高地區(qū)經濟合作水平，創(chuàng)造商業(yè)、貿易和投資機會以及最大限度開發(fā)北極經濟潛力，以實現“強化北極理事會”的目標。2014年9月2-3日，北極經濟理事會成立大會通過了《北極經濟理事會：信息》和《北極經濟理事會：職權范圍》，這兩份文件指出，經濟理事會將通過“分享優(yōu)秀經驗、技術方案和開發(fā)標準及其他咨詢”來推動北極商業(yè)活動和負責任的經濟活動，并明確把經濟理事會定性為一個服務北極理事會和北極地區(qū)商業(yè)社會之間互動關系的基礎性論壇，將負責為北極地區(qū)具體領域的合作和北極理事會的活動建言獻策。

北極經濟理事會的成立是北極進入開發(fā)時代的標志性事件。雖然各北極國家政策重心不盡一致，但開展北極開發(fā)已成為絕大部分北極國家的共識。

二、北極經濟理事會的運作機制

北極經濟理事會的組織結構在相當程度上借鑒了北極理事會的相關框架，包括全體會議、執(zhí)行委員會、董事會以及工作組。北極經濟理事會由成員國和永久參與者各派3名代表組成（實際有35名代表），設主席一名、副主席三名，皆由選舉產生，任期兩年。首任主席由加拿大巴芬蘭鐵礦公司首席執(zhí)行官湯姆·派頓（Tom Paddon）擔任，副主席分別為芬蘭人泰羅·瓦斯特（Tero Vauraste，芬蘭Arctia Shipping Ltd執(zhí)行總裁）、美國人塔拉·斯韋尼（Tara Sweeney，阿拉斯加Arctic Slope Regional Corp執(zhí)行副總裁）和俄羅斯人葉甫蓋尼·安博羅索夫（Evgeny Ambrosov，俄羅斯最大航運公司OAO Sovcomflot副主席）。執(zhí)行委員會由主席和副主席組成，負責召集經濟理事會會議，監(jiān)督經濟理事會戰(zhàn)略和方針的執(zhí)行。董事會由各北極國家和永久參與者分別派出一名商業(yè)代表，共14人組成。理事會每年至少召開一次會議，兩次會議間歇期通過電話會議或其他方式開展協商。會議行政事務以及運行經費由主席和全體會議決定，但費用的分擔問題尚未確定。理事會最初的辦公系統由加拿大提供，行政經費由挪威商會提供。

如同北極理事會，北極經濟理事會也在籌備建立工作組，其涵蓋如下領域：基礎設施和航運、通訊、信息及航空等相關事務；能源開采，包括石油、天然氣和可再生能源；采礦；旅游；漁業(yè)；人力資源投資和能力培養(yǎng)。工作組的使命是：構思和提出研究項目：負責項目實施：向經濟理事會匯報項目進度。理事會規(guī)定工作組應在推動貿易、投資和工業(yè)合作方面提出切實可行的方案，消除認知障礙。工作組成員由執(zhí)行委員會在與理事會代表協商后任命，任何代表都可以提名候選人，工作組成員也可以從經濟理事會的成員之外選拔。按照計劃，工作組需在2014年11月之前完成籌建，2015年3-4月提交中期報告，并于2016年11月提交最終報告，結束第一輪工作。

雖然北極經濟理事會由北極理事會一手創(chuàng)立，然而北極理事會發(fā)布的《北極經濟理事會成立大會計劃》卻宣布：“北極經濟理事會是一個獨立機構?！北睒O經濟理事會也宣稱自身是一個“獨立機構”，在機構和財政方面獨立于北極理事會，能夠自行決定組織機構、吸收成員的方式以及其他國家在該機構中的角色。

不過，北極經濟理事會能否真正做到“獨立自主”，仍然值得探討。首先，北極經濟理事會創(chuàng)辦的動議來自北極理事會特別工作組的授權，《北極經濟理事會：職權范圍》提出的各項目標中，通過地區(qū)經濟合作以強化北極理事會被置于首位；其次，根據倡導國加拿大的設計，經濟理事會“可以”向北極理事會提交報告，北極理事會亦可對經濟理事會提出“建議”。顯然，北極經濟理事會是北極理事會“制造”，并由其派生出來的，但經濟理事會并非沒有自己的影響力。根據《北極經濟理事會：信息》，經濟理事會同北極理事會成員國之間保持密切聯系，可就環(huán)北極合作的特定領域提供建議和商業(yè)咨詢。

在擔任北極理事會輪值主席國之初，加拿大宣布將通過“北極對北極（Arctic-to-Arctic）”的方式開發(fā)北極，合作對象僅限于北極國家，北極開發(fā)的規(guī)則應該由北極理事會成員國和永久參與者制定，并聲稱理事會未來有望吸納新成員，但只對北極國家開放。在北極經濟理事會成立的致辭中，北極理事會輪值主席阿格盧卡克對非北極國家如何參與北極經濟理事會不置可否，卻強調北極經濟理事會只在北極范圍內進行“北極對北極”的交流。北極經濟理事會首任主席派頓在會后新聞發(fā)布會的講話中也沒有提及域外國家的參與問題。加拿大外交、貿易和發(fā)展部發(fā)言人費內?。˙ea-trice Fenelon）對媒體質疑的答復是：“它（北極經濟理事會）不是北極理事會會議，因此不對北極理事會觀察員開放?！憋@然，無論是從官方文件還是重要人物的講話中，都找不到經濟理事會建立觀察員制度的設想。

非北極國家也不是毫無機會參與北極經濟理事會。《北極經濟理事會：職權范圍》提出，可通過工作組吸納這些非北極國家的商業(yè)機構，允許接納對北極商業(yè)和經濟活動感興趣以及實際開展商業(yè)活動的行為體。《北極經濟理事會工作組：指南》規(guī)定，經濟理事會每個代表都可以提名工作組候選人，工作組成員可以從經濟理事會的成員之外遴選。然而，雖然經濟理事會提出將邀請域外國家參與到其工作組當中，但其對域外國家的參與程序尚未制定出一個清晰的規(guī)范或流程。

三、北極經濟理事會面臨的挑戰(zhàn)

（一）主要北極國家政策重心不同

雖然在加拿大的竭力撮合下，北極各國就北極經濟理事會的建立達成了一致，但主要北極國家的北極政策目標各有側重，這將嚴重掣肘經濟理事會的未來發(fā)展。

加拿大長期將維護北極地區(qū)主權排在北極政策的首要位置，2009年發(fā)布的《加拿大北方戰(zhàn)略》和2010年發(fā)布的《加拿大北極外交政策聲明》均體現了這一點。然而自2013年以來，這一情況發(fā)生了較大變動，哈珀政府的北極政策重點正在由維護主權向推動經濟社會發(fā)展轉變。在北極理事會第八次部長會議上，阿格盧卡克明確表示，北方人民的福祉與繁榮是加拿大擔任北極理事會輪值主席國期間關心的頭號問題。2013年6月，阿格盧卡克在一次會議講話中將加拿大北極政策四大優(yōu)先領域的排序進行了調整，推動社會與經濟發(fā)展被排在了第一位，維護主權被放到了最后。毋庸置疑，在北極地區(qū)擁有重要利益的加拿大試圖在區(qū)域經濟開發(fā)大潮中掌握主動權，并借此“東風”推動其北方地區(qū)的發(fā)展。加拿大也將經濟理事會的成立視為其擔任輪值主席國期間的重要成果。

美國將于2015年接任北極理事會輪值主席國，其北極政策在很大程度上會影響北極經濟理事會的未來發(fā)展。美國的北極政策與其他北極國家不同，主要表現為決策機制“多元化”。聯邦政府主要關注國土安全、氣候變化、能源安全及原住民的經濟社會發(fā)展需求。奧巴馬政府于2014年7月17日任命前海岸警衛(wèi)隊司令羅伯特·帕普（Robert Papp）為北極特別代表，凸顯了美國對北極地區(qū)安全議題的重視。由于美國本土頁巖氣和油氣生產擴大，2009-2013年間，美國之外世界原油產量僅增加了約2010，美國卻提高了39%，而阿拉斯加石油產量在美國國家能源構成中的比重卻不斷下降，其石油產量也一直呈下降趨勢。阿拉斯加在傳統安全方面的地位又因蘇聯的解體而大大減弱，因此聯邦政府對北極開發(fā)乃至北極事務并不十分熱心，但阿拉斯加州政府態(tài)度卻十分積極，并且高度重視油氣開發(fā)和石油稅收分配。北極經濟理事會的三名美國代表是由阿拉斯加商會和阿拉斯加北極政策委員會聯合任命的，而并不是由華盛頓派遣。美國繼任北極理事會輪值主席國之后的工作重點也成為世界關注焦點。參議員麗莎·穆考斯基（Lisa Murkowski）在被媒體問及美國擔任輪值主席國之后關注的中心議題時表示：“氣候變化是美國北極政策最為關注的議題?！眹鴦涨淇死镏赋?，美國的主要使命是解決氣候變化和北冰洋的有效管理，然后才是提高北極地區(qū)原住民的經濟和生活條件，這一觀點也在美國北極特使帕普和美國北極高官格里（Julie Gourley）那里得到佐證?；趯Π讓m發(fā)布的《北極戰(zhàn)略實施計劃》的分析，美國戰(zhàn)略與國際問題研究中心（CSIS）研究員康利（Heather A.Conley）認為，美國北極政策的三大主要關注重點為增強安全利益、推動負責任的北極地區(qū)管理工作以及加強國際合作。如果美國冷置經濟理事會，屆時加拿大未必有能力繼續(xù)推動北極經濟理事會的發(fā)展。

俄羅斯的北極政策對北極經濟理事會的未來發(fā)展也至關重要。俄羅斯北極圈內生產值占俄羅斯國內生產總值的20010和出口總額的22010。2008年9月18日，俄羅斯出臺“北極基本法”——《2020年前俄羅斯聯邦北極地區(qū)國家政策原則及遠景規(guī)劃》，提出了其在北極地區(qū)的主要利益：“開發(fā)俄屬北極區(qū)域，將其作為保障國家社會一經濟發(fā)展的戰(zhàn)略資源基地……開發(fā)利用北冰洋海上通道，將之作為俄聯邦在北極地區(qū)統一的國家交通運輸干線。”2013年2月20日，俄羅斯發(fā)布《2020年前俄羅斯北極地區(qū)開發(fā)及國家安全戰(zhàn)略》，突出能源開發(fā)之于俄羅斯的重要性。能源開采和出口關系到俄羅斯國內政局的穩(wěn)定，隨著西伯利亞地區(qū)石油產量的下降，開采北極地區(qū)的石油成為當務之急。然而，俄羅斯國內對在北極經濟理事會框架下的多邊合作并不熱心。首先，烏克蘭危機爆發(fā)后，俄羅斯與西方國家對抗加劇的趨勢短期內難以改變，相關國家之間在經濟領域制裁與反制裁的對抗必然撕裂任何試圖強化北極國家之間經濟合作的努力。在北極經濟理事會成立當月，美國政府宣布把經濟理事會中俄方成員之一的俄羅斯石油公司（Rosneft）列為制裁對象。與俄羅斯深度合作的埃克森美孚集團也將退出與俄羅斯的北極能源合作計劃。在此背景下，俄羅斯不會將其北極開發(fā)大計寄望于北極經濟理事會提倡的北極國家之間的合作。其次，俄羅斯北極開發(fā)戰(zhàn)略強調能源出口與北極航道的利用，對此感興趣的國家主要來自東北亞地區(qū)的中日韓三國，北極經濟理事會對這些國家的參與卻一直保持警惕，俄羅斯可能無法利用北極經濟理事會這一平臺與這些國家開展經濟合作。因此，雖然俄羅斯重視北極經濟開發(fā)，但由于上述原因，其對經濟理事會框架下的多邊合作的態(tài)度日益轉向消極，而把同域外國家（主要為中日韓等國）的合作視為有效方式，這勢必將嚴重沖擊經濟理事會的地位。

（二）來自環(huán)保組織的壓力

近年來，隨著北極議題的持續(xù)升溫，北極經濟開發(fā)逐漸成為各國北極政策關注的中心議題，北極環(huán)境保護問題也隨之受到國際環(huán)保組織的日益重視。在此背景下，作為主要關注北極經濟開發(fā)的北極經濟理事會承受著來自各類環(huán)保組織的壓力。綠色和平組織與世界自然基金會（WWF）等國際環(huán)境保護組織擔心北極經濟開發(fā)會嚴重破壞北極地區(qū)的生態(tài)環(huán)境，對開發(fā)活動頗有微詞。近年來，綠色和平組織行動尤為積極，一方面積極向國際社會表達保護北極生態(tài)環(huán)境的訴求，另一方面直接采取抗議行動，以期引起國際社會對北極環(huán)境保護問題的廣泛關注。綠色和平組織北極活動發(fā)言人法拉涵（Farrah Khan）對加拿大發(fā)起成立北極經濟理事會的舉動給予了毫不掩飾的批評。世界自然基金會則強調，若沒有更大的透明度以及問責制度，北極經濟理事會將錯過促進北極可持續(xù)發(fā)展的機會。

（三）北極經濟理事會的功能缺陷

北極經濟理事會囿于其自身運行模式的限制，加之作為與北極理事會相類似的“軟法”機構，面臨著政策措施執(zhí)行難的困境。北極經濟理事會推崇的“北極對北極”商業(yè)交流的核心思想是將一個地區(qū)的特有知識、產品、服務、最佳實踐及其他創(chuàng)新性的商業(yè)模式提純?yōu)槟撤N統一模式，然后將這一模式運用到其他地區(qū)，但卻忽視了北極地區(qū)不同國家、地區(qū)在政策、法律、地方基礎設施等方面的差異性。若這一運作模式真正得以實行，在某種程度上將打擊原住民組織及當地企業(yè)的參與度與積極性，一個以推動北極經濟發(fā)展為目標建立的組織，在實際運作過程中卻朝著相反的方向前進，這顯然無助于將原住民組織與企業(yè)整合到北極開發(fā)當中，更何況這種忽視地方差異性的統一模式本身就難以建立。此外，由于北極地區(qū)復雜的地緣政治特性，作為“軟法”模式的北極理事會尚難以對各成員國的責任與義務進行有約束力的界定，以確保這些規(guī)定能夠付諸實施（如《北極搜救協定》和《北極油污防治協定》），遑論在權威性和知名度方面尚不如北極理事會的經濟理事會了。因此，若不解決上述障礙，經濟理事會難以真正實現其預期功能，無法在推動北極經濟社會的可持續(xù)發(fā)展中發(fā)揮重要作用。

（四）與經濟全球化浪潮背道而馳

北極經濟理事會的主要議題是北極開發(fā)，這一活動雖然深受地緣政治影響，但它也是經濟全球化的一部分，無法阻斷與外部在資本、技術和市場方面的聯系。在經濟理事會成立之前，北極與非北極的“南方地區(qū)”就已經存在十分活躍的交流活動，并形成了在人員、技術、資金、商品方面的緊密聯系。英國皇家國際事務研究所（Chatham House）的研究顯示，未來10年內北極將吸收大約1000億美元的投資。離開“南方地區(qū)”的參與，北極經濟活動就無從談起，這已成為大多數北極國家的共識。

昔日堅持對外排斥政策的俄羅斯，正順應時勢積極變革，在航運管理方面率先實現了突破。2012年7月，俄羅斯推出《關于北方海航道水域商業(yè)航運的俄羅斯聯邦特別法修正案》，大幅調整了收費標準。2013年1月，俄羅斯又推出新的《北方海航道水域航行規(guī)則》（以下簡稱《新航規(guī)》），對原有規(guī)則做出重大調整?！缎潞揭?guī)》最大的改革是廢除了強制性領航規(guī)定，以許可證制度取而代之。3月，俄羅斯又更新“北方海航道”管理機制，成立新的北方海航道管理局，使其全面負責“北方海航道”的航運事務，以消除管理上的低效和混亂。北方海航道政策的變化有望吸引更多外國船只和資本投入航道開發(fā)建設。雖然歐美目前對俄羅斯實施了經濟制裁，但按照歐盟此前的規(guī)定，經濟制裁只適用于制裁令發(fā)布后5-10年內生效的合同和工程，2014年8月1日之前生效的合同不在此限，這一“奇妙”的條款必然使得俄羅斯能源領域所遭受的制裁被“稀釋”。

北歐國家對積極吸引域外投資參與開發(fā)北極也持開放態(tài)度，其中冰島最為活躍。充分利用北極的地緣價值是冰島國家戰(zhàn)略的重要一環(huán)，如冰島北極商會（Icelandic-Arctic Chamber of Commerce）表示：“如果我們能夠打好這張牌，我們國家極可能成為地區(qū)商業(yè)中心?！?013年7月1日生效的中國一冰島自貿協定給冰島帶來了顯而易見的效益。大量外國企業(yè)已經在籌劃大規(guī)模投資計劃，四家德國公司也計劃在冰島建設工業(yè)硅廠，冰島有望成為世界最大的硅產品基地。

在這些國家積極謀求轉變的時刻，北極經濟理事會卻采取保守封閉政策，其主導北極開發(fā)、服務北極開發(fā)的權威性和能力很低，更無法擔當所謂協調“北極國家之間”開發(fā)的大任，面對俄羅斯等國與非北極國家的合作，充其量只能做一個“旁觀者”。

就目前的運作方式和功能而言，經濟理事會更像是一個俱樂部，其價值在于有機會作為北極開發(fā)的信息樞紐，有助于參與方了解北極開發(fā)的最新信息，獲得與北極國家企業(yè)之間的互動渠道。北極地區(qū)的“俱樂部”不僅僅只有北極經濟理事會，還有北極圈論壇（Arctic Circle）。該論壇對參與者并沒有諸多限制，這為域外國家參與北極事務提供一條重要路徑。獨立智庫北極星集團（POLARISK Group）執(zhí)行合伙人麥瑞德（Mika Mered）認為，如果大量北極利益攸關方被排除在經濟理事會之外，被排除的行為體可能轉而支持其他類似機構。因此，若北極經濟理事會繼續(xù)堅持封閉政策，域外行為體將會尋求類似北極圈論壇這樣的平臺與北極國家開展合作，經濟理事會在北極經濟合作中極有可能被邊緣化。

四、結語

北極經濟理事會是北極開發(fā)潮流催生的產物，本應順應經濟全球化的大勢，以開放姿態(tài)推動北極開發(fā)與保護。但遺憾的是，在北極理事會輪值主席國加拿大的主導下，經濟理事會反而走向了比北極理事會更加“極端”的道路——不設觀察員，對話僅限于北極國家之間，只留下工作組一條途徑給非北極國家，這顯然有悖于當下合作共贏的時代潮流。

主要北極國家針對北極開發(fā)的目標各不相同，特別是即將于2015年接任北極理事會輪值主席國的美國，其政要已經表示任內核心議題將圍繞氣候變化展開。若如此，本來就不得不面對經濟開發(fā)與地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護兩難選擇的北極經濟理事會將處于更加不利的地位。經濟理事會在未來發(fā)展中能否順應時勢，擴大開放力度，也關系到其權威性與影響力。