公共治理視角下的預(yù)防腐敗體系建構(gòu)

摘 要：從權(quán)力的角度看，腐敗是權(quán)力的異化。公共治理具有多元化、網(wǎng)絡(luò)化、互動(dòng)性的特征，為建構(gòu)預(yù)防腐敗體系提供了新的理論視角。權(quán)力、制度、法律和倫理是權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中對(duì)腐敗的產(chǎn)生與治理都有著重要影響的四個(gè)維度。其中權(quán)力與法律側(cè)重于內(nèi)外互動(dòng)，制度與倫理側(cè)重于內(nèi)部整合。四者融匯交織，形成網(wǎng)絡(luò)式互動(dòng)，產(chǎn)生對(duì)權(quán)力運(yùn)行過(guò)程的修正作用。以此建構(gòu)一套預(yù)防腐敗體系，是克服傳統(tǒng)反腐模式重懲治輕預(yù)防、重政治動(dòng)員輕制度建設(shè)等弊端的有力舉措。

關(guān)鍵詞：公共治理；預(yù)防腐敗體系；建構(gòu)

中圖分類號(hào)：D630.9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-9170（2015）01-0027-08

為有效遏制腐敗，我國(guó)黨和政府對(duì)反腐倡廉的治理原則是堅(jiān)持標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防的方針，其中“懲防結(jié)合”進(jìn)一步凸顯了預(yù)防的緊迫性與重要性。本文著重分析當(dāng)前公共治理多元中心的網(wǎng)絡(luò)式互動(dòng)特性，并以此作為構(gòu)建預(yù)防腐敗體系的分析框架，提出了建構(gòu)預(yù)防腐敗體系的兩條主線及其四個(gè)維度的網(wǎng)絡(luò)式互動(dòng)模型。

一、公共治理：預(yù)防腐敗體系的分析視角

徐勇認(rèn)為，治理就是公共權(quán)力與社會(huì)的互動(dòng)過(guò)程。[1]王詩(shī)宗引用庫(kù)伊曼（Kooiman）的觀點(diǎn)界定治理：治理意味著國(guó)家與社會(huì)還有市場(chǎng)以新方式互動(dòng)，以此應(yīng)付日益增長(zhǎng)的社會(huì)及其政策議題或問(wèn)題的復(fù)雜性、多樣性和動(dòng)態(tài)性。[2]曾正滋認(rèn)為，治理可分為公共治理和私人治理兩個(gè)層面。他將公共行政中的治理界定為公共治理，并指出：公共治理是指在自組織網(wǎng)絡(luò)治理的基礎(chǔ)上政府參與其中并起到“元治理”的作用，政府與自組織網(wǎng)絡(luò)形成互動(dòng)型的治理網(wǎng)絡(luò)，共同謀求公共利益最大化的治理形式。[3]曾正滋的劃分為我們提供了一個(gè)較為清晰的視角：公共治理只關(guān)涉政府在進(jìn)行公共治理過(guò)程中與社會(huì)、市場(chǎng)等多元主體彼此互動(dòng)的關(guān)系模式。本文討論的預(yù)防腐敗體系的建構(gòu)路徑也將在公共治理的視閾下展開(kāi)。

（一）公共治理的新模式

進(jìn)入新世紀(jì)，針對(duì)新公共管理浪潮所導(dǎo)致的政府管理“碎片化”、目標(biāo)沖突等現(xiàn)象，治理理論領(lǐng)域產(chǎn)生了兩種重要的、具有較強(qiáng)操作性的理論和實(shí)踐模式：整體性治理（Holistic Governance）與網(wǎng)絡(luò)化治理（Government by Network）。

根據(jù)姚引良的定義，所謂網(wǎng)絡(luò)化治理就是為了實(shí)現(xiàn)和增進(jìn)公共利益，政府部門和非政府部門（包括私人部門、第三部門和公民）等眾多公共行動(dòng)者彼此合作，在相互依存的環(huán)境中分享公共權(quán)力、共同管理公共事務(wù)的過(guò)程。[4]劉波等對(duì)整體性治理和網(wǎng)絡(luò)化治理作了較為深入的比較研究。他們指出，整體性治理直接催生了整體性政府的全新政府治理模式，而關(guān)于整體政府的研究基本聚焦于政府內(nèi)部。網(wǎng)絡(luò)化治理雖然也強(qiáng)調(diào)政府的內(nèi)在修為，但著重研究政府、市場(chǎng)和社會(huì)三者的合作關(guān)系以及科層制、市場(chǎng)和社會(huì)機(jī)制的協(xié)同。[5]

本文認(rèn)為，整體性治理和網(wǎng)絡(luò)化治理同為當(dāng)代治理理論較新的理論和實(shí)踐模式（整體性治理注重理論分析，網(wǎng)絡(luò)化治理注重具體實(shí)踐）。雖然兩者在理論源頭、研究層次上存在較大差異，但二者研究的目標(biāo)一致，在運(yùn)用過(guò)程中也不免交叉融合。更為重要的是，它們?yōu)轭A(yù)防腐敗體系的建構(gòu)提供了兩個(gè)重要的維度：內(nèi)部整合與內(nèi)外互動(dòng)。

（二）公共治理的特征

綜合以上學(xué)者對(duì)于公共治理特別是整體性治理和網(wǎng)絡(luò)化治理的觀點(diǎn)和論述，當(dāng)前公共治理呈現(xiàn)出以下三個(gè)方面的特征：

1.多元化。此處所指的多元化應(yīng)包含兩層含義：一是治理的主體多元化，二是治理的維度多元化。治理理論從發(fā)軔之初就一直強(qiáng)調(diào)多元參與，其旨在破除傳統(tǒng)的政府一元治理模式。而對(duì)于治理維度的多元化可視作筆者對(duì)于多元參與理念的延伸分析。如果說(shuō)主體多元化是定義政府與其他主體關(guān)系的實(shí)體特性，那么維度的多元化可看作是調(diào)節(jié)政府等主體關(guān)系的虛擬特性，如制度、倫理等。

2.互動(dòng)性。與傳統(tǒng)的政府管理方式截然不同，公共治理注重多元主體基于地位平等的互動(dòng)。在公共治理中，除了政府之外，其他的諸如私營(yíng)部門、第三部門乃至公民個(gè)人都是公共治理的直接參與者，他們將就政府責(zé)任、政策選擇、制度建設(shè)、公共服務(wù)等涉及公共利益、共同利益、群體利益和個(gè)人利益展開(kāi)有效互動(dòng)，以增進(jìn)全社會(huì)的福利。

3.網(wǎng)絡(luò)化。網(wǎng)絡(luò)，顧名思義，即橫縱交叉、多點(diǎn)聯(lián)結(jié)、不分主次。通過(guò)對(duì)公共治理較為細(xì)致地考察，我們可以發(fā)現(xiàn)，公共治理過(guò)程體現(xiàn)出明顯的網(wǎng)絡(luò)化特性。這既是多元主體的靜態(tài)位置關(guān)系，更體現(xiàn)了彼此間互動(dòng)的動(dòng)態(tài)過(guò)程。

多元化指向治理主體的物理容量，互動(dòng)性則指主體間的位置及其相互關(guān)系，而網(wǎng)絡(luò)化更大程度上體現(xiàn)了多元互動(dòng)的模式特征。

（三）公共治理對(duì)于建構(gòu)預(yù)防腐敗體系的兩點(diǎn)啟示

通過(guò)對(duì)公共治理的特征考察，其對(duì)預(yù)防腐敗體系的建構(gòu)有兩點(diǎn)可以借鑒：一是多維度治理；二是網(wǎng)絡(luò)式互動(dòng)。

1.多維度治理。正如前文所述，公共治理的多元化特性給我們的啟示不僅是主體具有多樣性，還應(yīng)有治理維度的多樣化。國(guó)家治理本質(zhì)上是公共權(quán)力①的運(yùn)用過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中，多方主體基于不同的價(jià)值追求而展開(kāi)互動(dòng)。公共權(quán)力天生具有不可抑制的擴(kuò)張沖動(dòng)，運(yùn)行不當(dāng)，將不可避免地與私人權(quán)力發(fā)生碰撞并引發(fā)矛盾。此外，若將公權(quán)引向私人領(lǐng)域又可能產(chǎn)生權(quán)力的濫用和腐敗。因此，公權(quán)和私權(quán)、公域和私域、正式化和非正式化等多項(xiàng)維度都必然成為實(shí)現(xiàn)公共治理不可避開(kāi)的討論焦點(diǎn)，也為預(yù)防腐敗體系的建構(gòu)提供了思路。

2.網(wǎng)絡(luò)式互動(dòng)。與多維度治理相對(duì)應(yīng)，網(wǎng)絡(luò)式互動(dòng)也可分為主體間的互動(dòng)與調(diào)節(jié)主體間關(guān)系等相關(guān)虛擬維度的互動(dòng)。這種互動(dòng)關(guān)系在公共治理過(guò)程中應(yīng)呈現(xiàn)較強(qiáng)的網(wǎng)絡(luò)化特征，即不再是傳統(tǒng)的垂直、水平或者中心散射的互動(dòng)模式（見(jiàn)圖1），而是各主體間基于獨(dú)立、平等的地位在正式的或者非正式的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)下展開(kāi)交叉式的、網(wǎng)絡(luò)化的互動(dòng)（見(jiàn)圖2）。

據(jù)以往實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)證明，依靠自上而下的“單兵突入”的治腐方式只是一種單一的垂直式“運(yùn)動(dòng)反腐”，這種防腐和反腐的成本會(huì)隨著時(shí)間的推移以及潛在或隱形的腐敗分子適應(yīng)能力的增強(qiáng)而變得越來(lái)越高昂，最終這種模式將難以為繼。官僚體系內(nèi)部橫向的水平監(jiān)督，由于沒(méi)有外部力量的介入而淪為一種軟弱無(wú)力的形式。而公域之外的治理主體間的互動(dòng)無(wú)法與公權(quán)領(lǐng)域發(fā)生較為緊密的制衡關(guān)系，只能自內(nèi)（公域）而外（私域）的單向管理，缺乏自外而內(nèi)的反向制約。歸根結(jié)底，傳統(tǒng)的“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的“運(yùn)動(dòng)反腐”模式已不能適應(yīng)當(dāng)前我國(guó)制度反腐的需求?！芭R時(shí)抱佛腳”的弊端凸顯了事前預(yù)防的重要性，而從公共治理的視角出發(fā)建構(gòu)一套嚴(yán)密、完整、系統(tǒng)的預(yù)防腐敗體系是滿足“預(yù)防為主”要求的關(guān)鍵。

需要指出的是，隨著社會(huì)分工日益精細(xì)化，尤其是新公共管理理念在當(dāng)前政府管理過(guò)程中的運(yùn)用，公私部門形成的緊密伙伴關(guān)系在公共領(lǐng)域的鋪開(kāi)，公域與私域的分界不是變得更為清晰而是更為模糊。在這樣的背景下，形成各主體間的網(wǎng)絡(luò)型關(guān)系模式則是順理成章。

二、權(quán)力、法律、制度和倫理：建構(gòu)預(yù)防腐敗體系的四個(gè)維度

公共治理多元維度下的網(wǎng)絡(luò)式互動(dòng)理念契合了建構(gòu)預(yù)防腐敗體系的要求。前文已述，多元化的啟示不僅體現(xiàn)在主體的物理容量方面，更體現(xiàn)在調(diào)節(jié)主體關(guān)系的虛擬層面。從非正式化到正式化的權(quán)力運(yùn)行過(guò)程，從整體性治理所注重的政府內(nèi)部整合到網(wǎng)絡(luò)化治理所強(qiáng)調(diào)的內(nèi)外互動(dòng)，都蘊(yùn)含著建構(gòu)預(yù)防腐敗體系的多元視角。

（一）內(nèi)外互動(dòng)：關(guān)于權(quán)力與法律的討論

腐敗問(wèn)題的根源在于權(quán)力的濫用。因此，建構(gòu)預(yù)防腐敗體系不可避開(kāi)對(duì)權(quán)力的討論。從外部視角來(lái)看，權(quán)力（power）是指運(yùn)用權(quán)威影響他人的能力或權(quán)利。從這一視角解釋權(quán)力的代表理論是多元主義（pluralism）和集團(tuán)理論。美國(guó)政治學(xué)家羅伯特·達(dá)爾（Robert·Dahl）在《誰(shuí)在統(tǒng)治》（Who governs）一書中建立了多元論的關(guān)鍵原則。他認(rèn)為，多元論包括不同程度的公民政治參與，并通過(guò)公民個(gè)人來(lái)影響特定地區(qū)公共政策的制定。[6]

公共治理下的公權(quán)主體與私權(quán)主體的網(wǎng)絡(luò)式互動(dòng)是權(quán)力多元主義的生動(dòng)體現(xiàn)，公權(quán)力破除傳統(tǒng)的直線垂直式的運(yùn)行模式是實(shí)現(xiàn)公共治理下權(quán)力主體平等互動(dòng)的應(yīng)有之義。因此，從權(quán)力的維度構(gòu)建預(yù)防腐敗體系，關(guān)鍵在于公權(quán)力向非公權(quán)力主體的讓渡。具體而言，就是開(kāi)拓更多、更方便的政治參與渠道，讓其他主體充分享有國(guó)家治理的主動(dòng)權(quán)和參與權(quán)。公民等其他主體參與政府治理是遏制權(quán)力擴(kuò)張的有效手段。外部力量的介入可以沖擊官僚集團(tuán)中腐敗分子基于既得利益而合作共謀的格局，這與內(nèi)部紀(jì)檢、監(jiān)察部門的反腐行動(dòng)可以起到里應(yīng)外合、相互支援的作用。同時(shí)，這一過(guò)程也要警惕新公共管理風(fēng)潮所帶來(lái)的權(quán)力過(guò)度分享的問(wèn)題。公共治理下政府雖然不再是單一主體，但在多元主體互動(dòng)中仍要處于主導(dǎo)地位。分享權(quán)力不意味著政府放棄責(zé)任，它不是目的而是實(shí)現(xiàn)公共治理的手段，其價(jià)值取向只能是實(shí)現(xiàn)國(guó)民福利最大化。

以上論述了權(quán)力在預(yù)防腐敗體系中內(nèi)外互動(dòng)的情景，而法律作為重要的權(quán)威分配機(jī)制，在其制定、執(zhí)行與反饋的過(guò)程中也體現(xiàn)出對(duì)建構(gòu)預(yù)防腐敗體系的重要作用?！霸谝粋€(gè)資源稀缺而人類需求無(wú)限的世界里，任何立法都同時(shí)具有資源配置和利益再分配兩種功能”[7]?，F(xiàn)代民主國(guó)家依靠法律界定資源所有權(quán)，相較于傳統(tǒng)社會(huì)依賴武力和血緣關(guān)系獲取產(chǎn)權(quán)的途徑，法治（rule by law）的出現(xiàn)是人類文明的重大進(jìn)步。

按照政策科學(xué)家的觀點(diǎn)，政府治理過(guò)程很大程度上是執(zhí)行法律和落實(shí)政策的過(guò)程。如戴維·伊斯頓所言，“公共政策就是對(duì)社會(huì)價(jià)值進(jìn)行權(quán)威性的分配”。法律作為一種特殊的公共政策，承載著利益分配的職能。政府作為法律的執(zhí)行主體，在此過(guò)程中必然涉及到資源的占有與使用的問(wèn)題。在現(xiàn)實(shí)條件下，為了固化“部門利益”，我國(guó)政府的某些部門儼然成為低階法律的實(shí)際制定者。某些涉及公民切身利益的行政法規(guī)從制定、實(shí)施到反饋，政府都充當(dāng)著“制片人、導(dǎo)演和演員”的多重角色①。公權(quán)主體從行政法的失衡事實(shí)中尋找肆意侵害私人利益的法律依據(jù)，而在這種法治狀態(tài)下，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展所必須的“第三方執(zhí)法”由于受到強(qiáng)力政府的施壓而很難實(shí)現(xiàn)。更為嚴(yán)重的是，由于缺乏獨(dú)立第三方的監(jiān)督機(jī)制，公務(wù)人員執(zhí)法過(guò)程主觀意識(shí)濃厚，行政裁量空間大，導(dǎo)致市場(chǎng)主體不再具備穩(wěn)定的心理安全預(yù)期，這將促使其通過(guò)金錢等手段贖買法律的庇護(hù)和攫取資源的特權(quán)，從而產(chǎn)生官商勾結(jié)的丑惡現(xiàn)象。

從法律的維度建構(gòu)預(yù)防腐敗體系需從三個(gè)層面加以考察：第一，立法上從失衡走向平衡，真正發(fā)揮法律公平分配社會(huì)資源的功能。第二，執(zhí)法上做到政府守法，在自由裁量的政府活動(dòng)范圍內(nèi)追求合意標(biāo)準(zhǔn)，“法律無(wú)授權(quán)即禁止”，做到合法且更合理，努力消解權(quán)力運(yùn)行過(guò)程與其他主體成員之間形成的張力。第三，司法上追求獨(dú)立公正，檢察院、法院等司法部門應(yīng)從消極被動(dòng)的“權(quán)力監(jiān)督者”轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極主動(dòng)的“法律維護(hù)者”，讓司法功能從行政管理中剝離出來(lái)，真正做到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的“第三方執(zhí)法”，樹(shù)立堅(jiān)不可摧的司法權(quán)威。

總而言之，從法律的角度，不論是從立法源頭扭轉(zhuǎn)行政法的失衡現(xiàn)實(shí)，還是在執(zhí)法環(huán)節(jié)加強(qiáng)“第三方監(jiān)管”，其本質(zhì)就是建構(gòu)一個(gè)法治（rule of law）社會(huì)下的法治政府。

（二）內(nèi)部整合：關(guān)于制度與倫理的討論

制度是一套套規(guī)則，這些規(guī)則以特定的形式形成社會(huì)互動(dòng)。這些規(guī)則提供關(guān)于預(yù)期人們?cè)谀撤N情形下如何行動(dòng)的信息，能夠被相關(guān)群體的成員辨認(rèn)出其他人在這些情況下遵守的規(guī)則，構(gòu)成行為人的產(chǎn)生均衡結(jié)果的策略選擇。[8]制度的價(jià)值取向在于減少行為的不確定性，穩(wěn)定社會(huì)預(yù)期。在一個(gè)理性不斷增長(zhǎng)的社會(huì)，社會(huì)主體的行為呈現(xiàn)出愈加規(guī)范的態(tài)勢(shì)。在此基礎(chǔ)上，人們呼喚權(quán)力運(yùn)行過(guò)程的制度化回歸。

制度化的對(duì)立面是人格化。從權(quán)力的角度看，制度化就是權(quán)力運(yùn)行的組織結(jié)構(gòu)正式化、行為依據(jù)規(guī)范化和運(yùn)作過(guò)程程序化。組織結(jié)構(gòu)正式化是指對(duì)約束行為的規(guī)則作出明確的顯性表述，確定結(jié)構(gòu)中各個(gè)角色和角色之間關(guān)系的規(guī)范，這種規(guī)范不會(huì)因具體占據(jù)這些角色的人的不同而改變。[9]行為依據(jù)規(guī)范化特指公權(quán)主體的行動(dòng)范圍、行為模式以及承擔(dān)行為產(chǎn)生的責(zé)任都應(yīng)有相應(yīng)的規(guī)范性依據(jù)。這與政府守法的意涵如出一轍。運(yùn)作過(guò)程程序化指的是權(quán)力需按照既定的軌道運(yùn)行，每個(gè)步驟、環(huán)節(jié)、階段都受程序規(guī)則的約束。這在法律上主要體現(xiàn)為系統(tǒng)完備的行政程序法典，而這也正是我國(guó)政府權(quán)力運(yùn)行過(guò)程所相對(duì)缺失的。由于缺乏實(shí)體法意義上的組織結(jié)構(gòu)正式化、行為依據(jù)規(guī)范化和程序法意義上的運(yùn)作過(guò)程程序化的約束，政府管理人格化的現(xiàn)象較為嚴(yán)重。[10]

人格化治理是腐敗的厚實(shí)土壤，而制度是對(duì)人格化治理的革命性改良。從制度的維度探索預(yù)防腐敗體系的建構(gòu)路徑是當(dāng)前及今后開(kāi)展“制度反腐”的重點(diǎn)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，正式制度集中體現(xiàn)為市場(chǎng)規(guī)則與秩序。這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)良性運(yùn)行的基礎(chǔ)，也是規(guī)范權(quán)力在市場(chǎng)和社會(huì)領(lǐng)域運(yùn)行的“牢籠”。在全面深化改革的歷史新階段，政府與市場(chǎng)關(guān)系的合理調(diào)適，應(yīng)是破解反腐困局的治本之策。[11]而發(fā)揮市場(chǎng)在資源調(diào)配中的決定性作用，離不開(kāi)正式制度的“保駕護(hù)航”。

此外，我們同樣不能忽視非正式制度的存在及其在權(quán)力運(yùn)行體系中的影響。與非正式化的特性相一致，這些非正式制度規(guī)則以外在或內(nèi)在的方式潛移默化地滲透于公共治理過(guò)程的各環(huán)節(jié)中，并對(duì)其施加或大或小、或明或暗、或多或少、或好或壞的影響。非正式制度在公共治理過(guò)程中較多地起到負(fù)面作用。因此，在預(yù)防腐敗體系的構(gòu)建過(guò)程中，我們既要承認(rèn)和重視非正式制度的地位和功能，更要積極引導(dǎo)、規(guī)范其發(fā)揮正面作用。

與非正式制度的合理運(yùn)用密切相關(guān)，倫理也是預(yù)防腐敗體系不可忽視的重要維度。從政府管理的角度看，責(zé)任正是一個(gè)倫理問(wèn)題。從倫理的維度審視預(yù)防腐敗體系的建構(gòu)，其主要取向就是政府責(zé)任的實(shí)現(xiàn)。弗雷德里克·莫舍（Frederick Mosher）指出：“責(zé)任很可能是行政——無(wú)論是公共行政還是私人行政——的詞匯表中最重要的詞語(yǔ)?！盵12]87然而，承認(rèn)并實(shí)現(xiàn)責(zé)任并非易事，因?yàn)檎芾淼倪^(guò)程包括目標(biāo)的設(shè)定與結(jié)果的評(píng)估、公共產(chǎn)品的提供、社會(huì)價(jià)值的整合、公共秩序的維系、社會(huì)資源的調(diào)配等等，都極為復(fù)雜。

按照傳統(tǒng)公共行政的觀點(diǎn)，行政責(zé)任的實(shí)現(xiàn)需要外部控制和內(nèi)部人員的專業(yè)化，而新公共服務(wù)理論則認(rèn)為，責(zé)任問(wèn)題遠(yuǎn)非傳統(tǒng)公共行政和新公共管理理論所闡述的那樣簡(jiǎn)單。“公務(wù)員所面臨的公共責(zé)任的復(fù)雜性被公認(rèn)為既是一種挑戰(zhàn)，也是一種機(jī)遇，還是一種感召。它需要專長(zhǎng)，需要一種對(duì)民主理想的承諾，需要一種對(duì)公法的了解，并且還需要根據(jù)經(jīng)驗(yàn)、社區(qū)規(guī)范和道德行為而獲得的判斷”[12]95-96。根據(jù)責(zé)任發(fā)生作用的機(jī)理不同，又可將責(zé)任細(xì)分為法律責(zé)任和道德責(zé)任。①如果說(shuō)“需要一種對(duì)公法的了解”是法律責(zé)任的要求，那么“需要對(duì)民主理想的承諾”則是道德責(zé)任的核心內(nèi)容。法律責(zé)任的落實(shí)更多地依賴于正式制度的維系，而道德責(zé)任的實(shí)現(xiàn)則主要通過(guò)政府組織文化的構(gòu)建和公務(wù)人員高尚品格的養(yǎng)成。當(dāng)然，與非正式組織的特性相對(duì)應(yīng)，道德責(zé)任屬于軟約束，在預(yù)防腐敗體系的建構(gòu)過(guò)程中同樣不能起到主導(dǎo)作用。而作為倫理維度中的責(zé)任與非正式制度相對(duì)應(yīng)，應(yīng)追求政府自律、重塑官德，將社會(huì)主義核心價(jià)值體系的要求體現(xiàn)在日常管理、公共服務(wù)的過(guò)程中，以此增強(qiáng)公民信任度，有助于實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。

得益于公共治理多元化特性的啟示，建構(gòu)防腐體系也可從多元維度的視角加以規(guī)范性描述。筆者嘗試梳理了權(quán)力、法律、制度和倫理等四項(xiàng)維度在防腐體系中的核心價(jià)值取向，重點(diǎn)論述了具體做法以及應(yīng)該注意的問(wèn)題（見(jiàn)表1）。

三、網(wǎng)絡(luò)式互動(dòng)：預(yù)防腐敗體系的建構(gòu)路徑

通過(guò)上文關(guān)于權(quán)力、法律、制度和倫理等維度的論述，我們可得出如下結(jié)論：權(quán)力與法律側(cè)重于內(nèi)外互動(dòng)，制度與倫理側(cè)重于內(nèi)部整合。當(dāng)然，這四者并沒(méi)有涇渭分明的邊界，內(nèi)部整合需要內(nèi)外互動(dòng)的推動(dòng)，而內(nèi)外互動(dòng)也需要內(nèi)部整合的策應(yīng)。此外，四者在建構(gòu)預(yù)防腐敗體系過(guò)程中，彼此應(yīng)融匯交織，形成一種內(nèi)外互通、縱橫交叉、“軟硬兼施”的網(wǎng)絡(luò)式互動(dòng)模型（見(jiàn)圖3）。

正如上圖所示，預(yù)防腐敗體系中四個(gè)維度的互動(dòng)模型較為清晰地描述了權(quán)力、法律、制度和倫理的互動(dòng)結(jié)果以及內(nèi)含的互動(dòng)方向，可作以下幾點(diǎn)說(shuō)明：

1.硬性制約指向制度與權(quán)力、法律互動(dòng)結(jié)合所產(chǎn)生的正式化和法治化要求。權(quán)力、法律只有沖破運(yùn)行過(guò)程的人格化藩籬才能走向預(yù)期穩(wěn)定、理性增加的非人格化治理階段，而這一過(guò)程將同時(shí)產(chǎn)生公共治理所需求的兩大要素：權(quán)力的正式化運(yùn)行和政府的法治化管理。要實(shí)現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變，離不開(kāi)正式制度的約束和法律的保障。值得注意的是，從人格化到非人格化是一種單向互動(dòng)。經(jīng)驗(yàn)證明，人格化治理是腐敗產(chǎn)生的重要原因。因此，建構(gòu)預(yù)防腐敗體系應(yīng)盡力摒除人格化因素。

2.軟性約束指向倫理與權(quán)力、法律互動(dòng)結(jié)合所產(chǎn)生的合理化和責(zé)任感的要求。行政倫理集中表現(xiàn)在權(quán)力的合理化運(yùn)用，即在法律規(guī)范的框架內(nèi)，公務(wù)員要遵從公道善意，恪守道德底線，合理利用行政裁量權(quán)，絕不背棄公共服務(wù)的價(jià)值追求。而法律與倫理的結(jié)合，則是讓實(shí)現(xiàn)民眾福利最大化的法治理想與實(shí)現(xiàn)這種理想的責(zé)任意識(shí)始終貫穿于法律的制定、執(zhí)行、監(jiān)督、反饋等各環(huán)節(jié)。具體表現(xiàn)為公平立法、合理執(zhí)法和公正司法。實(shí)現(xiàn)軟性約束的功能，一方面需要重塑政府組織文化，重申政府的政治承諾；另一方面，在政府內(nèi)部還需引入管理主義所推崇的責(zé)任管理機(jī)制，利用績(jī)效管理、財(cái)務(wù)控制等手段促使政府責(zé)任的實(shí)現(xiàn)。

3.實(shí)現(xiàn)非正式化治理，關(guān)鍵在于科學(xué)引導(dǎo)。雖然預(yù)防腐敗體系應(yīng)盡量避免非理性因素的存在，然而，作為一個(gè)深受傳統(tǒng)倫理道德影響的國(guó)家，我們不能對(duì)公共治理過(guò)程中廣泛存在的非正式化現(xiàn)象和非正式行為視而不見(jiàn)或避而不談，這對(duì)建構(gòu)完整的預(yù)防腐敗體系將是不利的。事實(shí)上，非正式化治理是公共治理的重要組成部分，也是良性治理的重要補(bǔ)充。正如模型中所示，正式化與非正式化是彼此互動(dòng)、相輔相成的關(guān)系。因此，我們應(yīng)科學(xué)引導(dǎo)非正式化治理在相關(guān)的治理領(lǐng)域發(fā)揮應(yīng)有的積極作用。在這一過(guò)程中，我們需要保持高度的理性警覺(jué)，明辨是非，將那些需正式化途徑才能解決的問(wèn)題納入正式化的軌道，而將那些在非正式化運(yùn)作過(guò)程中產(chǎn)生的潛在、隱性的而且不合理的甚至是非法的規(guī)則或行為從治理的規(guī)范中果斷剔除。但非正式化治理在預(yù)防腐敗體系中只起到輔助作用，不應(yīng)占據(jù)主導(dǎo)地位。

與以往從實(shí)務(wù)部門組織結(jié)構(gòu)、人員配置、法律規(guī)章等實(shí)體角度建構(gòu)反腐體制不同，本文從公共治理的多元主體特征引申出建構(gòu)預(yù)防腐敗體系的多元維度，并對(duì)其作了應(yīng)然層面的規(guī)范性描述。從權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中抽象出對(duì)于腐敗產(chǎn)生和預(yù)防腐敗都有著重要影響的四個(gè)要素，即權(quán)力、法律、制度和倫理，并嘗試建構(gòu)預(yù)防腐敗體系中這四大要素的網(wǎng)絡(luò)式互動(dòng)模型。我們可將預(yù)防腐敗體系的建構(gòu)過(guò)程總結(jié)為：一體貫之、兩面分界、三點(diǎn)支撐和四線互動(dòng)。所謂一體貫之是指公共權(quán)力的運(yùn)行過(guò)程；兩面分界是指合理界定公權(quán)與私權(quán)、公域與私域的邊界；三點(diǎn)支撐是指市場(chǎng)（企業(yè)）、社會(huì)（第三部門）、公民個(gè)人形成一個(gè)穩(wěn)固的三角盾牌以支撐公共治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)或抵御由于政府權(quán)力惡性擴(kuò)張而造成的對(duì)其他行為主體的侵害；四線互動(dòng)是指權(quán)力、法律、制度和倫理四個(gè)維度交互作用，以此構(gòu)織科學(xué)嚴(yán)密的預(yù)防腐敗網(wǎng)絡(luò)體系，希望這一探討可以為推進(jìn)我國(guó)反腐倡廉建設(shè)提供一個(gè)有價(jià)值的研究視角。

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責(zé)任編校 陳 瑤

Abstract： From the perspective of power， corruption can be regarded as a kind of power dissimilation. The diverse， networking， and interactive features of public governance provide a theoretical perspective to construct a corruption prevention system. During the power operation process， four dimensions， namely power， institution， law and ethics， have an important influence on the generation and governance of corruption. Among them， power and law focus on the internal and external interaction； institution and ethics concentrate on internal integration. The cooperation of the four dimensions forms a networking interaction and has a correcting function during the power operation process. Therefore， to construct a corruption prevention system is a useful measure to overcome the disadvantages of traditional model of anti-corruption that emphasizes punishment but despises prevention， and stresses political mobilization yet ignores system construction.

Key words： public governance； corruption prevention system； construction