促進(jìn)教育公平政府責(zé)任的生成邏輯研究*

金久仁

摘要：在現(xiàn)代社會(huì)，教育是個(gè)體獲取社會(huì)資源的重要手段甚至是必要手段，個(gè)體接受教育的公平狀況不僅決定一個(gè)人發(fā)展機(jī)會(huì)的公平，也對(duì)社會(huì)健康發(fā)展產(chǎn)生重要影響。作為公共利益的代言人和唯一有能力改善教育不公平狀況的機(jī)構(gòu)，政府組織促進(jìn)教育公平是其合法性和存在必要性的重要基礎(chǔ)。同時(shí)，政府也是造成教育不公平的主要責(zé)任者，承擔(dān)促進(jìn)教育公平的責(zé)任是理所當(dāng)然的。

關(guān)鍵詞：教育公平；政府責(zé)任；生成邏輯

中圖分類號(hào)：G40 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-9094（2015）05A-0003-05

習(xí)近平總書記在十八屆中央政治局常委與中外記者見面時(shí)指出：“我們的人民熱愛生活，期盼有更好的教育、更穩(wěn)定的工作、更滿意的收入、更可靠的社會(huì)保障、更高水平的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、更舒適的居住條件、更優(yōu)美的環(huán)境，期盼著孩子們能成長(zhǎng)得更好、工作得更好、生活得更好。人民對(duì)美好生活的向往，就是我們的奮斗目標(biāo)。”這一奮斗目標(biāo)涉及教育方面，筆者認(rèn)為至少應(yīng)該涉及以下三點(diǎn)：其一，人們期盼更好的教育，盡管更好的教育內(nèi)容比較豐富，但更加公平的教育至少是更好教育的重要內(nèi)涵之一；其二，家長(zhǎng)期盼著孩子們能成長(zhǎng)得更好、工作得更好、生活得更好，實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，接受公平的教育應(yīng)該是最為重要的保障；其三，政府已經(jīng)把實(shí)現(xiàn)更好的教育，幫助孩子們成長(zhǎng)得更好、工作得更好、生活得更好作為自己重要的奮斗目標(biāo)。

《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》已經(jīng)明確“把促進(jìn)公平作為國(guó)家基本教育政策”，并認(rèn)為“教育公平的主要責(zé)任在政府，全社會(huì)要共同促進(jìn)教育公平”。政府在促進(jìn)教育公平的過程中扮演至關(guān)重要的角色，無論是政府自身還是社會(huì)公眾都覺得這是理所當(dāng)然的。但從學(xué)理的角度來看，為什么政府在促進(jìn)教育公平中應(yīng)該負(fù)有主要責(zé)任？這是一個(gè)問題。雖然很多研究者提出政府應(yīng)該在促進(jìn)教育公平中扮演重要的關(guān)鍵性角色，但很少有研究者系統(tǒng)地分析為什么政府在促進(jìn)教育公平過程中應(yīng)該扮演這一角色，換句話說，研究者很少自覺地思考政府在促進(jìn)教育公平時(shí)所負(fù)責(zé)任的生成邏輯。

對(duì)政府在促進(jìn)教育公平中的責(zé)任的生成邏輯進(jìn)行分析很有必要，因?yàn)檫@里不僅需要考量政府自身特質(zhì)，還要觀照教育因素以及教育對(duì)個(gè)體在社會(huì)中發(fā)展的獨(dú)特作用。在現(xiàn)代社會(huì)，教育是個(gè)體獲取社會(huì)資源的重要甚至是必要手段，公平地接受教育是保障個(gè)體擁有公平發(fā)展機(jī)會(huì)的前提，也是社會(huì)健康發(fā)展的必然要求。所以，作為公共利益代言人的政府，促進(jìn)具有公共屬性的教育的公平，是政府合法性和存在必要性的重要基礎(chǔ)。當(dāng)然，政府作為唯一有能力改善教育不公平狀況的公共組織，促進(jìn)教育公平也是其重要使命；而且，政府有時(shí)還扮演著教育不公平主要責(zé)任者的角色，承擔(dān)促進(jìn)教育公平的責(zé)任是理所當(dāng)然的。

一、教育公平：個(gè)體公平發(fā)展的基礎(chǔ)

教育公平問題不單單是資源分配的公平性問題，而且也涉及個(gè)體發(fā)展以及代際流動(dòng)的公平性。教育資源的分配并不像金錢、物質(zhì)等其他資源分配那樣，更多的是即時(shí)的，一次性的，而是通過對(duì)人的培養(yǎng)使其具備長(zhǎng)期甚至是終身的發(fā)展機(jī)會(huì)和發(fā)展能力，這種區(qū)別就如同“授人以魚”與“授人以漁”的區(qū)別。

當(dāng)今社會(huì)，“知識(shí)就是力量”得以突出反映，知識(shí)對(duì)于個(gè)體發(fā)展以及個(gè)體今后社會(huì)資本、文化資本、經(jīng)濟(jì)資本的獲得具有基礎(chǔ)性作用。從某種程度上講，教育公平是個(gè)體發(fā)展的起點(diǎn)性公平，需要通過對(duì)社會(huì)成員發(fā)展所需技能的培養(yǎng)，使社會(huì)成員公平地獲取生存和發(fā)展所需的各項(xiàng)技能，確保社會(huì)成員在獲取知識(shí)技能的機(jī)會(huì)上是平等的。換言之，教育是一項(xiàng)人人需要的公共產(chǎn)品，教育公平包含著公正的機(jī)會(huì)平等原則，是個(gè)體公正發(fā)展的保障。

當(dāng)前，通過經(jīng)濟(jì)資本、社會(huì)資本和文化資本進(jìn)行代際地位復(fù)制的現(xiàn)象還比較普遍，特別是教育，作為代際地位復(fù)制比較隱蔽的“合理化”手段，往往是造成資源再分配不公平的重要原因，容易使弱勢(shì)人群在接受教育過程中處于不利地位，進(jìn)而使其在社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)中進(jìn)一步陷入不利處境，這便是教育中的“馬太效應(yīng)”。就如我們?cè)谏鐣?huì)上盛行的擇校中所看到的，法律賦予每個(gè)人擇校的權(quán)利，但對(duì)于這種權(quán)利的享受程度卻因一個(gè)人所擁有的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化資本的不同而不同[1]。那些希望通過學(xué)校教育改變現(xiàn)實(shí)處境的人們，對(duì)不公平的教育感到特別難以容忍，強(qiáng)烈要求教育公平。因?yàn)橹挥性谳^公平的教育環(huán)境中，人們通過教育實(shí)現(xiàn)上升性社會(huì)流動(dòng)的希望才有可能變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，而教育的不公平將摧毀人們經(jīng)由此路徑改變現(xiàn)實(shí)處境的動(dòng)力和信心[2]。機(jī)會(huì)就是希望，缺乏合理有效的社會(huì)流動(dòng)機(jī)制，一些優(yōu)秀的弱勢(shì)群體成員就很難通過自己的努力合法地改變自己的境遇，這一群體中的優(yōu)秀人才的積極性、創(chuàng)造性就不能很好地被調(diào)動(dòng)起來，這不僅阻礙個(gè)體發(fā)展，對(duì)于社會(huì)發(fā)展與進(jìn)步也會(huì)造成很大傷害。

當(dāng)下，關(guān)于公平最為著名的理論當(dāng)屬羅爾斯在其《正義論》中所主張的兩原則：“第一個(gè)原則：每個(gè)人對(duì)與所有人所擁有的最廣泛平等的基本自由體系相容的類似自由體系都應(yīng)有一種平等的權(quán)利；第二個(gè)原則：社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的不平等應(yīng)這樣安排，使它們：（1）在與正義的儲(chǔ)存原則一致的情況下，適合于最少受惠者的最大利益；（2）依系于在機(jī)會(huì)公平平等的條件下職務(wù)和地位向所有人開放。”據(jù)此，有研究者主張，教育公平不但要體現(xiàn)出每個(gè)公民都同等地享有接受教育的基本權(quán)利，而且應(yīng)當(dāng)同弱勢(shì)群體享受教育資源的多少聯(lián)系起來，實(shí)現(xiàn)教育公平要求在分配教育資源時(shí)對(duì)教育弱勢(shì)群體進(jìn)行傾斜[3]。對(duì)受教育者及其所屬的包括家庭在內(nèi)的相關(guān)利益群體而言，教育的公平最終要落實(shí)到個(gè)人實(shí)際發(fā)展的公平上來，他們之所以關(guān)注教育的公平，不僅在于在公平的教育中，個(gè)體在接受教育時(shí)受到平等對(duì)待本身，更為重要的是接受公平教育之后，原屬不同群體中的個(gè)體因?yàn)榻邮芡瑯铀降慕逃诰蜆I(yè)前景、發(fā)展機(jī)會(huì)等方面也會(huì)受到平等對(duì)待。顯然，這是一種應(yīng)然狀態(tài)下的理想化價(jià)值主張。實(shí)然狀態(tài)下，基于教育對(duì)自我及其子女的發(fā)展所能起到作用的認(rèn)識(shí)不同，不同群體對(duì)教育重要性的認(rèn)識(shí)也是不同的。如，一般情況下，千萬富翁、政府官員等社會(huì)優(yōu)勢(shì)群體對(duì)子女教育的重視程度與農(nóng)民等弱勢(shì)群體是不在同一層面上的。一方面是因?yàn)椋S多在社會(huì)資本、經(jīng)濟(jì)資本、文化資本等方面處于優(yōu)勢(shì)地位的家庭，已經(jīng)擁有的大量資源能夠幫助他們有更多的能力和精力關(guān)注子女的教育，其作為“過來人”本身所擁有的豐富的知識(shí)、社會(huì)閱歷等對(duì)子女的成長(zhǎng)也具有指導(dǎo)意義；另一方面是因?yàn)?，社?huì)優(yōu)勢(shì)群體子女在接受教育后，獲益能力相比弱勢(shì)群體更強(qiáng)，教育不僅是他們自我謀生的手段，而且能夠幫助他們獲取包括身份認(rèn)同、社會(huì)地位等在內(nèi)的一系列“利益”，這反過來促使他們?cè)敢馔ㄟ^經(jīng)濟(jì)、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)等手段為自己及子女獲取更加優(yōu)質(zhì)的稀缺教育資源。相反，在教育高消費(fèi)和大學(xué)生就業(yè)難并存的今天，一個(gè)農(nóng)民的孩子在接受高等教育后可能找不到一份合適的工作，甚至所接受的教育還不能成為其有力的謀生手段，“因教致貧”現(xiàn)象在這一群體中也會(huì)偶有發(fā)生。在這一背景下，希望這一群體對(duì)教育有著更高的期待，從現(xiàn)實(shí)和理性的角度都很難找到強(qiáng)有力的理由。

本質(zhì)上講，我們所看到的教育不公平現(xiàn)象是制度設(shè)計(jì)或主流價(jià)值的結(jié)果。盡管政府一直承諾會(huì)減少各種教育不公平現(xiàn)象，并期望通過制度等規(guī)則的設(shè)計(jì)為教育公平提供保障，但實(shí)際上這種不公平仍通過包括像基礎(chǔ)教育階段的重點(diǎn)學(xué)校（或者是星級(jí)學(xué)校，只是說法不一樣而已）、高等教育階段的“985”、“211”等學(xué)校分層在內(nèi)的一系列機(jī)制發(fā)生作用，并轉(zhuǎn)嫁到學(xué)校、家長(zhǎng)以及受教育者個(gè)體身上。此外，社會(huì)不同群體在占有物質(zhì)資源、文化資源等方面存在客觀的差異，不僅是因?yàn)槭芙逃吒顿M(fèi)能力決定其選擇機(jī)會(huì)、選擇內(nèi)容，而且受教育者的經(jīng)歷、文化、社會(huì)關(guān)系也會(huì)對(duì)他們的選擇能力產(chǎn)生重要影響。這些或明顯的、或隱蔽的機(jī)制和能力差異，使得教育不公平個(gè)案在宏觀背景下有時(shí)表現(xiàn)為主體的自愿放棄，“不得不”式的自愿放棄為解釋這一現(xiàn)象提供了思路。

二、教育公平：政府合法性的重要來源

德國(guó)著名學(xué)者馬克斯·韋伯認(rèn)為，“任何一個(gè)統(tǒng)治系統(tǒng)的確立與存在，都是以合法性為基礎(chǔ)的，而一個(gè)統(tǒng)治系統(tǒng)之所以是合法的，恰恰是取決于它的存在以及公眾的承認(rèn)和服從，是公眾的承認(rèn)和服從反過來證明了統(tǒng)治系統(tǒng)的合法性”[4]。公民承認(rèn)和服從統(tǒng)治主要是基于以下兩點(diǎn)原因：一是公民認(rèn)為統(tǒng)治本身具有合理性和合法性，公民因統(tǒng)治而獲得各自利益從而在內(nèi)心深入認(rèn)同并接納統(tǒng)治；二是迫于強(qiáng)制力和壓力而“不得不”服從。所以，統(tǒng)治的合法性不僅包括被統(tǒng)治者對(duì)統(tǒng)治的認(rèn)同，還應(yīng)該包括統(tǒng)治行為自身的正當(dāng)性，這種正當(dāng)性一方面是包括價(jià)值理念在內(nèi)的主觀的正當(dāng)性，另一方面也還包括規(guī)制正當(dāng)性在內(nèi)的客觀的正當(dāng)性。

政府的主要職能是什么？霍布豪斯認(rèn)為“政府的職能是為公民創(chuàng)造條件，使他們能夠依靠本身努力獲得充分公民效率所需要的一切。政府的義務(wù)不是為公民提供食物，給他們房子住或者衣服穿。政府的義務(wù)創(chuàng)造這樣一些經(jīng)濟(jì)條件，使身心沒有缺陷的正常人能通過有用的勞動(dòng)使他自己和他的家庭有食物吃、有房子住和有衣服穿”[5]。政府本身不直接參與創(chuàng)造財(cái)富，但社會(huì)財(cái)富創(chuàng)造多寡卻直接受政府的影響，因?yàn)閯?chuàng)造財(cái)富的游戲規(guī)則和保障條件由政府負(fù)責(zé)。顯然，確保規(guī)則的公正性，是政府的首要責(zé)任。

在人類社會(huì)的各種活動(dòng)機(jī)制中，市場(chǎng)機(jī)制是一種能夠保障自由選擇和私人利益的制度安排，通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)可以降低成本，在提高效率的過程中可能帶來公平失衡等負(fù)效應(yīng)，但并不一定必須以犧牲公平為代價(jià)，政府應(yīng)盡的責(zé)任正在其中。[6]就教育而言，教育公平正在逐步成為我國(guó)社會(huì)發(fā)展和教育政策的基礎(chǔ)性倫理訴求，市場(chǎng)機(jī)制介入我國(guó)教育領(lǐng)域的倫理基礎(chǔ)之一就是保障教育公平，教育公平應(yīng)該成為我國(guó)教育領(lǐng)域市場(chǎng)機(jī)制和教育市場(chǎng)存在的合法性的基礎(chǔ)[7]。但是現(xiàn)在，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在包括教育在內(nèi)的諸多公共領(lǐng)域，政府責(zé)任與市場(chǎng)作用的邊界越來越模糊。這種模糊不僅是因?yàn)閮煞N機(jī)制存在一定程度上的交叉和互補(bǔ)，更主要的是政府在公共領(lǐng)域不斷推卸應(yīng)有的責(zé)任，把一些自己應(yīng)該承擔(dān)的公共責(zé)任推給市場(chǎng)，以致當(dāng)下社會(huì)公眾對(duì)“上學(xué)難、上學(xué)貴”“就醫(yī)難、看病貴”等現(xiàn)象的反應(yīng)非常強(qiáng)烈。在公共領(lǐng)域，政府不僅需要供給一個(gè)公平有序的制度環(huán)境，還要有“底線”思維，解決好在這個(gè)環(huán)境下依然存在的包括義務(wù)教育在內(nèi)的基本民生問題。

一般而言，政府作為社會(huì)公共利益的代理人，應(yīng)該按照社會(huì)公眾的共同利益和意愿，從保證公共利益的基本點(diǎn)出發(fā)，制定與執(zhí)行公共政策，“公共性”是政府行為的重要依據(jù)和理由。教育作為公共領(lǐng)域的一個(gè)重要部分，不僅對(duì)促進(jìn)公共事業(yè)發(fā)展具有重要影響，而且教育利益分配對(duì)于個(gè)體未來資源的獲取以及生活的質(zhì)量越來越具有決定性的意義。教育公平作為體現(xiàn)教育公共性的應(yīng)然要求，必然會(huì)成為政府制定和實(shí)施教育政策所追求的基本價(jià)值，沒有教育資源分配和受教育個(gè)體參與機(jī)會(huì)分配的公平性，就不可能實(shí)現(xiàn)教育的公共性。如果一個(gè)政府不是作為公共利益的代表，而是作為教育資源分配的參與者，它就會(huì)像私人領(lǐng)域中其他資源和利益追求者一樣，把追逐自我利益的最大化作為自己的行為動(dòng)力，這必將導(dǎo)致其對(duì)維護(hù)教育公平的公共職責(zé)的忽視和放棄，甚至有可能利用教育的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)為自己謀利。但是，一個(gè)社會(huì)之所以要供養(yǎng)一個(gè)政府，就是因?yàn)?，在社?huì)階層之間常常發(fā)生零和博弈的情況下，需要政治機(jī)構(gòu)向社會(huì)輸出不偏不倚的仲裁規(guī)則，提供每一個(gè)社會(huì)階層都可以接受的仲裁結(jié)果。社會(huì)公正是國(guó)家所以存在的全部理由[8]。也就是說，政府如果在教育資源分配過程中既扮演裁判員又扮演運(yùn)動(dòng)員，會(huì)導(dǎo)致教育公平狀況變得更加糟糕，它也會(huì)失去合法性的基礎(chǔ)。

三、教育公平：政府行動(dòng)的應(yīng)有之義

國(guó)家和政府的公共權(quán)力及其行使的合法正當(dāng)性，最直接也最根本地體現(xiàn)在國(guó)家和政府的公共權(quán)力如何確保社會(huì)所有公民的基本權(quán)利，并使其得到公平有效的價(jià)值實(shí)現(xiàn)[9]。亞里士多德認(rèn)為：“公正不是德性的一部分，而是整個(gè)德性；相反，不公正也不是邪惡的一部分，而是整個(gè)邪惡?！盵10]“正義的，”亞里士多德說道，“就是合法的和公平的?！惫秸x是政府存在合法性的必要條件。換言之，沒有公平正義，政府也就沒有存在的必要。當(dāng)然，政府對(duì)公平正義社會(huì)秩序的塑造不僅需要通過規(guī)范性規(guī)約來實(shí)現(xiàn)，還應(yīng)該包含其價(jià)值主張，因?yàn)槿魏紊鐣?huì)的主流價(jià)值都是政府塑造的結(jié)果，至少政府在主流價(jià)值塑造的過程中扮演著重要角色。正如哈貝馬斯所認(rèn)為的那樣，合法性作為一種國(guó)家制度或政治秩序賴以存在的基礎(chǔ)，存在于一個(gè)社會(huì)的“社會(huì)文化”生活之中。做到這一切，是任何其他組織和個(gè)人所無法企及的。社會(huì)的公平正義需要有制度化的基礎(chǔ)，但是，公平正義作為道德范疇，其得以實(shí)現(xiàn)的最直接的現(xiàn)實(shí)力量就是政府[11]。一個(gè)值得信任、依賴的機(jī)構(gòu)，能有效率地行使公正、平等職能，能承擔(dān)作為判斷、處理任何矛盾關(guān)系的“法官和裁判的第三者”的責(zé)任和義務(wù)，以便維護(hù)社會(huì)的正常秩序。而誰具備這種資格和能力呢？無疑，只有國(guó)家和政府才具備合法的權(quán)威資格和能力，才能勝任這唯一的角色[12]。但是，“有能力”與“有義務(wù)”是兩個(gè)不同的概念。一般而言，義務(wù)意味著分內(nèi)之事，即有義務(wù)作為或不作為，并且，若在要求作為時(shí)不作為或亂作為，行為主體應(yīng)該為自身行為負(fù)責(zé)，即承擔(dān)行為責(zé)任。也就是說，并不是說政府有能力塑造公平的社會(huì)秩序，就要為公平秩序的塑造情況承擔(dān)責(zé)任，能力只是前提和基礎(chǔ)；更重要的是，現(xiàn)代政府是責(zé)任政府，責(zé)任是政府行動(dòng)的應(yīng)有之義。

責(zé)任政府首先體現(xiàn)為法治政府，法治是責(zé)任政府的制度基礎(chǔ)與精神內(nèi)核，法制也是政府促進(jìn)教育公平行動(dòng)的有效路徑之一。一方面，政府通過體現(xiàn)公平正義的法律、制度等規(guī)約供給，并依據(jù)所設(shè)計(jì)的法律制度，為社會(huì)各領(lǐng)域行為的公平正義提供保障；另一方面，政府責(zé)任是法律制度所規(guī)定的一部分，也就是說，政府及其官員的行為受到法律法規(guī)的明確規(guī)約，政府所擁有的一切權(quán)力以及行使這些權(quán)力必須在法律制度所規(guī)定的范圍內(nèi)，而不是不受約束的。但必須注意的是，政府與政府官員在責(zé)任劃界上必然出現(xiàn)集體責(zé)任與個(gè)體責(zé)任，政府官員既是公共利益的行使者，也是自身利益的維護(hù)者和實(shí)現(xiàn)者，在行使權(quán)力的過程中，一些人可能更趨向于利用公共權(quán)力的便利獲取不義之利，但在面對(duì)責(zé)任時(shí)，所有個(gè)人都可以借助集體之名逃避自己應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。

除了法制路徑以外，道德是責(zé)任政府的重要要求。責(zé)任政府的建設(shè)，無疑首先要依靠制度力量，但制度力量有其局限性，它是一種外在的力量，主要側(cè)重于對(duì)消極行為的限制。相比之下，道德力量依靠社會(huì)輿論、傳統(tǒng)習(xí)俗和內(nèi)在信念起作用，其影響具有廣泛性、基礎(chǔ)性和倡導(dǎo)性[13]。政府作為社會(huì)道德的倡導(dǎo)者和塑造者，對(duì)于全社會(huì)道德水平的發(fā)展起著關(guān)鍵性作用，它應(yīng)該通過教育、輿論、信念和習(xí)俗等手段，建立倡導(dǎo)公平價(jià)值觀的道德環(huán)境，并對(duì)違背公平價(jià)值的不道德行為進(jìn)行譴責(zé)。

最后，不得不提的是，政府不僅是教育公平的倡導(dǎo)者和塑造者，還可能是教育不公平的責(zé)任者。作為責(zé)任者，為自己的行為負(fù)責(zé)顯然是應(yīng)該的。政府作為公共管理組織，追求社會(huì)公平無疑是民主國(guó)家政府公共性的基本規(guī)定，但現(xiàn)實(shí)中政府可能扮演兩種截然不同的角色：政府既是維護(hù)社會(huì)公平的關(guān)鍵力量，也是導(dǎo)致不公平的主要根源，我們將這一結(jié)論稱之為“政府公平悖論”[14]。這是因?yàn)檎鳛樘囟ńM織，是由眾多行政人員組成的，政府應(yīng)當(dāng)服務(wù)于公共利益的原則并不必然推導(dǎo)出每個(gè)行政人員必定服務(wù)于公共利益的結(jié)論。在教育受眾具有普遍性的前提下，眾多官員在教育領(lǐng)域都有著自身利益訴求，這可能會(huì)讓少數(shù)官員合謀利用手中的權(quán)力，借助所謂的普遍利益謀求自身利益，并通過制定有利于自身的社會(huì)稀缺資源分配的制度使之合法化——盡管這些制度背離了政府的公共責(zé)任，但卻是“合法的”。

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責(zé)任編輯：楊孝如