基于系統(tǒng)文獻(xiàn)回顧法與知識(shí)框架的農(nóng)村閑置宅基地研究綜述

陳陽 陳巖

基金項(xiàng)目：中國地質(zhì)調(diào)查局地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目（121201014000150003）

第一作者簡介：陳陽（1987-），男，工程師。研究方向?yàn)樽匀毁Y源管理。

*通信作者：陳巖（1984-），男，碩士，工程師。研究方向?yàn)樽匀毁Y源綜合開發(fā)利用與保護(hù)。

摘? 要：以2000—2022年中國知網(wǎng)文獻(xiàn)作為樣本，借助系統(tǒng)文獻(xiàn)回顧法，基于“2W1H”知識(shí)框架，系統(tǒng)地總結(jié)閑置宅基地研究現(xiàn)狀，文獻(xiàn)研究結(jié)果表明，在“什么是閑置宅基地（What）”上，已有的文獻(xiàn)從狹義和廣義2個(gè)角度進(jìn)行理解，包含4種測量方式和3種宅基地閑置類型；在“閑置宅基地的前因后果是什么（Why）”上，即閑置宅基地的成因，主要包括城市化、行政管理和法律制度3種理論視角，且閑置宅基地會(huì)產(chǎn)生的消極影響；在“如何有效整治閑置宅基地（How）”上，總結(jié)現(xiàn)有研究所關(guān)注的治理模式創(chuàng)新和宅基地退出政策，并在此基礎(chǔ)上提出個(gè)人見解。

關(guān)鍵詞：閑置宅基地；系統(tǒng)性文獻(xiàn)回顧；“2W1H”框架；文獻(xiàn)綜述；理論研究

中圖分類號(hào)：F321? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? ? ? 文章編號(hào)：2096-9902（2024）01-0039-05

Abstract： Utilizing a systematic literature review methodology and employing the "2W1H" knowledge framework， this study systematically synthesizes the current state of research on idle homesteads using literature from the China National Knowledge Infrastructure（CNKI） database spanning the years 2000 to 2022 as its sample. The research findings reveal the following insights： Regarding the question "What is an idle homestead（What），" existing literature offers interpretations from both narrow and broad perspectives， encompassing four measurement approaches and three categories of homestead idleness. Concerning the query "Why do idle homesteads exist， and what are their consequences（Why），" which delves into the causes of idle homesteads， it primarily revolves around three theoretical viewpoints： urbanization， administrative management， and legal systems， all while emphasizing the negative ramifications of idle homesteads. Lastly， regarding the inquiry "How can idle homesteads be effectively remediated （How），" this study summarizes the governance model innovations and homestead exit policies that have been the focal points of existing research， offering personal insights on this foundation.

Keywords： idle homestead; systematic literature review; "2W1H" framework; literature review; theoretical research

改革開放以來，快速的城市化進(jìn)程在帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加就業(yè)機(jī)會(huì)的同時(shí)，也使得我國土地資源緊缺問題愈加凸顯[1]；同時(shí)農(nóng)民進(jìn)城發(fā)展或由生活條件改善搬進(jìn)新宅后，造成大量農(nóng)村宅基地空置[2]，進(jìn)一步加劇了區(qū)域性農(nóng)村宅基地閑置問題。而農(nóng)村宅基地現(xiàn)有管理制度滯后、土地政策落實(shí)難等問題，逐漸成為當(dāng)前影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的一個(gè)熱點(diǎn)、焦點(diǎn)問題[3-4]，由農(nóng)村宅基地引發(fā)的社會(huì)問題也逐年增長。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，農(nóng)村居民點(diǎn)閑置用地大致面積為3 000萬畝（1畝約等于667 m2，下同）[5]。農(nóng)村宅基地的大量閑置，不僅嚴(yán)重妨礙了土地資源的有效利用，也不利于社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)之間的和諧發(fā)展[6-7]。因此，如何有效緩解我國土地需求壓力、科學(xué)推進(jìn)土地資源可持續(xù)利用、正確處理宅基地的閑置問題，成為新農(nóng)村建設(shè)、解決土地瓶頸、促進(jìn)農(nóng)民增收的重要課題[8-14]。

1? 研究方法

基于循證管理思想的系統(tǒng)文獻(xiàn)回顧法，立足結(jié)構(gòu)化與系統(tǒng)化的研究步驟，明確樣本文獻(xiàn)篩選標(biāo)準(zhǔn)，合理彌補(bǔ)傳統(tǒng)文獻(xiàn)回顧法本身所固有的局限與短板，從而有效增強(qiáng)研究的客觀性與說服力。具體而言，本文選取中國知網(wǎng)2000—2022年樣本文獻(xiàn)，通過科學(xué)性、透明性以及可復(fù)制性編碼程序，對(duì)“什么是閑置宅基地（What）”“閑置宅基地的前因后果是什么（Why）”以及“如何有效整治閑置宅基地（How）”3個(gè)根本問題進(jìn)行綜述，具體步驟主要分為“設(shè)定目標(biāo)”“明確概念”“樣本收集”“人工篩選”“樣本編碼”等5個(gè)方面。

2? 結(jié)果與分析

圍繞“是什么（What）、為什么（Why）以及怎么辦（How）”3個(gè)基本問題，梳理提煉文獻(xiàn)編碼內(nèi)容，構(gòu)建現(xiàn)有閑置宅基地研究知識(shí)框架，開展相關(guān)結(jié)果分析。

2.1? 什么是閑置宅基地（What）

目前，關(guān)于農(nóng)村閑置宅基地定義尚未明確，現(xiàn)有研究通常將其劃成狹義與廣義2個(gè)方面。狹義閑置宅基地即空置著、未做任何用途；廣義閑置宅基地不僅包括宅基地空置、廢棄，還包括由于宅基地上面建筑物的閑置而造成宅基地的閑置。

2.1.1? 閑置類型

建新不拆舊閑置型。該閑置宅基地類型數(shù)量多、分布范圍廣。究其原因：改革開放以來，社會(huì)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，廣大人民群眾生活水平顯著提高，源于多種社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素，申請(qǐng)新宅基地建房易于拆舊房，導(dǎo)致“建新不拆舊”情況頻發(fā)，造成“空心村”現(xiàn)象普遍存在[15-16]。據(jù)估算，現(xiàn)有“空心村”老宅基地閑置面積約占全國2.4億畝村莊建設(shè)用地的10%～15%[17]。

老宅基地過剩閑置型。該閑置宅基地指農(nóng)戶仍繼續(xù)承用自己祖輩留下來的宅基地，但由于宅基地范圍過大，超出當(dāng)?shù)卣厥褂脴?biāo)準(zhǔn)范圍[18]，甚至超出用戶使用能力范圍，造成宅基地過剩，導(dǎo)致宅基地出現(xiàn)閑置。

繼承宅基地閑置型。受“子承父業(yè)”傳統(tǒng)思想的影響，即子女在外地成家立業(yè)且已轉(zhuǎn)成非農(nóng)戶口，卻仍繼承了父輩遺留房產(chǎn)及地產(chǎn)[19]，上述子女長期在外生活居住，導(dǎo)致繼承宅基地閑置不用。

2.1.2? 測量方法

宅基地與閑置宅基地的區(qū)別即有無持續(xù)被利用，而利用行為相對(duì)抽象，難以被有效地觀察與統(tǒng)計(jì)。如何合理、高效地辨別閑置宅基地，可以借助以下方式：一是利用夜光遙感來辨識(shí)閑置宅基地[20]，夜間燈光數(shù)據(jù)能明顯地反映出對(duì)土地的利用現(xiàn)狀，通過對(duì)燈光數(shù)據(jù)的采集、村莊范圍線的提取還有人工智能中的深度學(xué)習(xí)，不斷提高機(jī)器識(shí)別的精度，能有效地、大范圍地識(shí)別閑置宅基地；二是利用水電的數(shù)據(jù)來識(shí)別閑置宅基地，當(dāng)某宅基地是處于被利用狀態(tài)時(shí)，耗電耗水量能準(zhǔn)確地反映出現(xiàn)狀[21]；三是開展確權(quán)登記、實(shí)地調(diào)查和用回歸模型進(jìn)行計(jì)量分析，雖然上述方法耗費(fèi)時(shí)間，但精度高且數(shù)據(jù)能有效用于閑置宅基地影響因素分析。

2.2? 閑置宅基地的前因后果是什么（Why）

2.2.1? 閑置宅基地的產(chǎn)生原因

社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素。我國出現(xiàn)宅基地閑置的現(xiàn)象與城市化、工業(yè)化進(jìn)程加速相關(guān)。在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中，農(nóng)村人口需要進(jìn)城轉(zhuǎn)為城市人口，造成大量非城市居民戶籍的農(nóng)民居住在城市的情況[22]，上述人群受傳統(tǒng)思想影響，理性選擇將宅基地作為自身發(fā)展的最后經(jīng)濟(jì)保障。該現(xiàn)象是在特定歷史條件下我國城市化發(fā)展的共通性與特殊性的綜合體現(xiàn)。

行政管理因素。農(nóng)村宅基地管理力量薄弱，行政管理手段缺失是造成閑置宅基地的主要原因[23-24]；究其根本原因在于不完善的土地制度、法規(guī)引發(fā)行政管理認(rèn)知偏差。

法律制度因素。不健全的宅基地法律制度是造成宅基地閑置的根本原因。宅基地使用權(quán)的固有特點(diǎn)（如無償使用、無收益、不可自由買賣、不可出讓、轉(zhuǎn)讓、出租和設(shè)定抵押等）導(dǎo)致閑置宅基地流轉(zhuǎn)難度大，資源優(yōu)化配置程度低[25]。

2.2.2? 閑置宅基地的不良后果

隨著城市化進(jìn)程加速、農(nóng)村長居人口減少，造成農(nóng)村建設(shè)用地粗放利用、浪費(fèi)嚴(yán)重，進(jìn)一步導(dǎo)致一戶多宅、多重占地等現(xiàn)象普遍存在[26]，農(nóng)村宅基地人均面積超標(biāo)嚴(yán)重；居民點(diǎn)聚集性差，村基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)功能少、利用率低，土地資源未能優(yōu)化利用、浪費(fèi)嚴(yán)重。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，中國農(nóng)村集體建設(shè)用地中農(nóng)村宅基地面積約占到70%[27]，其中長期閑置或利用率低的農(nóng)村宅基地面積高達(dá)近1/3[28]?；谝陨犀F(xiàn)狀，國家出臺(tái)宅基地新政（即“三權(quán)分置”）對(duì)閑置宅基地給予了政策指導(dǎo)。

2.3? 如何有效整治閑置宅基地（How）

如何有效解決閑置宅基地問題，可以從治理模式與治理對(duì)象2個(gè)方面入手。在治理模式方面，目前宅基地閑置的現(xiàn)狀多由法律限制宅基地的流轉(zhuǎn)和當(dāng)?shù)卣O(jiān)管不力造成[29]。近年來，行業(yè)主管部門已在部分地區(qū)開展閑置宅基地治理試點(diǎn)工作，后期勢必逐步擴(kuò)大試點(diǎn)的力度與范圍，進(jìn)一步探索宅基地的流轉(zhuǎn)方式；在治理對(duì)象方面，作為閑置宅基地的主要治理對(duì)象，進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的“鄉(xiāng)土情懷”和在城市保障缺失導(dǎo)致其舍不得放棄農(nóng)村宅基地[30]，進(jìn)而造成宅基地閑置現(xiàn)象逐漸加劇，適時(shí)從物質(zhì)、精神方面給予農(nóng)民幫助與引導(dǎo)，基于農(nóng)民自愿退出宅基地的前提下，對(duì)其農(nóng)村建筑物進(jìn)行補(bǔ)償[31]，同時(shí)，加大在城市務(wù)工農(nóng)民的社會(huì)保障力度，確保農(nóng)民工在城市工作無后顧之憂。

2.3.1? 治理模式探索

拆舊復(fù)墾。拆舊復(fù)墾是借鑒增減掛鉤的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)而制定的，是將農(nóng)村閑置建設(shè)用地騰退出來復(fù)墾后產(chǎn)生的建設(shè)用地指標(biāo)優(yōu)先保障所在村集體的建設(shè)需求，節(jié)余部分再以公開交易方式在省內(nèi)流轉(zhuǎn)用于城鎮(zhèn)建設(shè)[32-33]。復(fù)墾指標(biāo)收益在扣除成本后得到凈收益，再按不同比例對(duì)縣、鎮(zhèn)、村集體、農(nóng)戶進(jìn)行收益返還，并大比例返還給村集體和農(nóng)戶，讓退地農(nóng)戶得到實(shí)惠[34]。該治理模式已在多個(gè)地區(qū)進(jìn)行實(shí)踐，以廣東省清遠(yuǎn)市為例[35]，農(nóng)村的閑置房屋拆除后復(fù)墾為林地，其復(fù)墾后的部分指標(biāo)已在公開市場中得到了流轉(zhuǎn)。農(nóng)民利用閑置的宅基地?fù)Q取一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，不僅有效激發(fā)了農(nóng)民的積極性，減少了閑置宅基地的堆積，也為當(dāng)?shù)孛撠毠?jiān)和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)積累了資金。

宅基地置換。對(duì)于愿意進(jìn)城的農(nóng)民來說，用自家宅基地?fù)Q取城里的住房可以大大減輕進(jìn)城購房的壓力，對(duì)于農(nóng)村用地而言，能夠整合農(nóng)村宅基地和建設(shè)用地，提高土地資源使用率[36]。這類置換行為一般由政府主導(dǎo)，以符合國土空間規(guī)劃為前提，置換的房屋一般為政府建設(shè)的保障房，在宅基地置換行為中，因農(nóng)村的宅基地大多比較破舊，置換帶來的收益遠(yuǎn)低于成本，房地產(chǎn)企業(yè)極少愿意參與其中[37]，因此日后還需要加強(qiáng)政府引導(dǎo)并探索多種置換形式，使更多的社會(huì)資本自愿進(jìn)入閑置宅基地市場，實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶、村集體和社會(huì)資本的三方受益。

土地?fù)Q保障。對(duì)有穩(wěn)定城市工作和收入且自愿退出農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)的村民，在申報(bào)非農(nóng)戶口、子女教育、養(yǎng)老及失業(yè)保險(xiǎn)等方面享受城鎮(zhèn)居民同等待遇，同時(shí)能夠獲得宅基地退出的一次性補(bǔ)償，也就是用農(nóng)村的宅基地?fù)Q取城市的社會(huì)保障[38]。此舉在客觀上打消了進(jìn)城農(nóng)民的后顧之憂，給予他們能在城市安居樂業(yè)的生活保障，不再視宅基地為最后的依靠，為釋放農(nóng)村閑置宅基地使用權(quán)提供可能。

“三權(quán)分置”政策。我國宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)分開，分屬村集體和農(nóng)戶的“三權(quán)分置”保障和強(qiáng)化了村集體對(duì)宅基地使用的監(jiān)督和依法收回的權(quán)利[39]，同時(shí)也保障農(nóng)戶合法宅基地的權(quán)益；另外，相關(guān)文件提出要適度放活宅基地使用權(quán)，表明農(nóng)戶可在集體經(jīng)濟(jì)組織以外的更大范圍內(nèi)進(jìn)行宅基地流轉(zhuǎn)[40]，從而突破了宅基地流轉(zhuǎn)的制度障礙。農(nóng)戶可將宅基地使用權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)的方式包括：出租、抵押、入股等[41]，這不僅能提高農(nóng)村建設(shè)用地價(jià)值和宅基地利用率，還能增加農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)性收入。

2.3.2? 宅基地退出政策銜接

除了制度創(chuàng)新、加快盤活農(nóng)村閑置宅基地的利用，還需要出臺(tái)相關(guān)的宅基地退出政策來保障農(nóng)戶的后續(xù)生產(chǎn)生活，一方面，制度創(chuàng)新要在法律法規(guī)等硬性層面上掃清改革障礙[42]，另一方面，配套相應(yīng)保障制度，提高農(nóng)戶退出閑置宅基地的意愿，讓更多農(nóng)戶從中受益。

宅基地退出與土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)相匹配。宅基地退出以自愿為前提，不同類型農(nóng)戶的安置需求與補(bǔ)償不同，需保障宅基地退出農(nóng)戶的利益最大化。對(duì)于在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定收入、已購房、不想要更多房產(chǎn)的農(nóng)戶，可以在與集體簽訂放棄宅基地的協(xié)議時(shí)要求只獲取貨幣補(bǔ)償[43]；對(duì)于在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定收入、沒有自購房的農(nóng)戶可以置換成由城鎮(zhèn)統(tǒng)一建造的市鎮(zhèn)安居房。農(nóng)戶退出宅基地搬入新居后，舊房由村鎮(zhèn)統(tǒng)一處理，同時(shí)伴隨失去農(nóng)村集體承包經(jīng)營用地，進(jìn)一步完成村集體的土地承包經(jīng)營權(quán)向種田大戶流轉(zhuǎn)[44]，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模擴(kuò)大化經(jīng)營。

勞動(dòng)力就業(yè)政策。就業(yè)部門應(yīng)優(yōu)先為退出宅基地的家庭中的青壯年勞動(dòng)力提供就業(yè)技能培訓(xùn)、就業(yè)扶持等政策[45-46]，有財(cái)政能力的區(qū)域在推進(jìn)公共工程建設(shè)時(shí)，優(yōu)先吸納原農(nóng)戶勞動(dòng)力就業(yè)，增加就業(yè)崗位等。

隨遷子女教育問題。為保障進(jìn)城隨遷子女教育權(quán)利，教育投資和發(fā)展、學(xué)校布局等要按照安居社區(qū)、保障房建設(shè)進(jìn)行合理規(guī)劃，科學(xué)安排師資力量，按時(shí)撥付足額教育經(jīng)費(fèi)，確實(shí)保障隨遷子女享受公辦學(xué)校優(yōu)質(zhì)教育資源。

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社保機(jī)制。逐步完善宅基地退出農(nóng)民在醫(yī)療、失業(yè)、養(yǎng)老、最低生活保障等方面的社會(huì)保障制度。增強(qiáng)企業(yè)為職工參保的責(zé)任和義務(wù)，特別擴(kuò)大在企轉(zhuǎn)移農(nóng)民參加城鎮(zhèn)職工保險(xiǎn)范圍。

3? 結(jié)論與討論

現(xiàn)有文獻(xiàn)從不同角度去論證宅基地退出的制度構(gòu)思、退出后的保障政策等，但對(duì)于現(xiàn)實(shí)中存在閑置宅基地難以識(shí)別、難以確權(quán)等問題，鮮有學(xué)者能提出有效的措施，現(xiàn)有研究中仍存在以下不足。

1）如何有效確權(quán)?，F(xiàn)有文獻(xiàn)研究都是基于能有效識(shí)別閑置宅基地且找到對(duì)應(yīng)的權(quán)利人為前提的，但現(xiàn)實(shí)生活中，由于部分地區(qū)宅基地長期處于無人管理的狀態(tài)，農(nóng)戶進(jìn)城務(wù)工、甚至移民等原因不能找到其對(duì)應(yīng)的權(quán)利人進(jìn)行登記，造成基本信息丟失，后續(xù)一系列研究成果和政策也難以有效實(shí)施。

2）小產(chǎn)權(quán)房如何處置?，F(xiàn)有的研究大多是以農(nóng)戶合法的宅基地為對(duì)象，但現(xiàn)實(shí)生活中，特別是偏遠(yuǎn)的農(nóng)村地區(qū)因當(dāng)?shù)卣O(jiān)管不力，農(nóng)戶缺乏申請(qǐng)、登記等意識(shí)，大多沒有嚴(yán)格按照土地規(guī)劃來約束和管制，所建造的房屋大多是沒有得到審批或者超出規(guī)定面積的小產(chǎn)權(quán)房。按照相關(guān)政策，未經(jīng)審批和超出面積的房屋都是違法的，當(dāng)?shù)卣袡?quán)收回違法宅基地并進(jìn)行處置，若要強(qiáng)制拆除違規(guī)建筑必然會(huì)遇到農(nóng)戶的強(qiáng)烈抗議，甚至?xí)疬M(jìn)一步的沖突，因此這類情況一般未進(jìn)行處理；小產(chǎn)權(quán)房因其不符合規(guī)劃，難以補(bǔ)辦手續(xù)，這也就造成小產(chǎn)權(quán)房尷尬的局面：既難以“轉(zhuǎn)正”，也難以拆除。

3）有償退出的標(biāo)準(zhǔn)是什么。現(xiàn)有對(duì)閑置宅基地的研究中，大多聚焦于影響農(nóng)戶宅基地退出的因素，而在研究者的問卷調(diào)查中，提問的方式大多是“若給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，您是否會(huì)退出宅基地”?！斑m當(dāng)?shù)难a(bǔ)償”該如何定義？調(diào)查發(fā)現(xiàn)，多數(shù)農(nóng)戶要求以高于市場價(jià)進(jìn)行宅基地退出補(bǔ)償，繼而形成宅基地上的房屋價(jià)值與補(bǔ)償金額是否匹配、補(bǔ)償資金來源等新的問題，如何對(duì)不同地區(qū)退出的閑置宅基地進(jìn)行分類補(bǔ)償，將是未來宅基地研究的關(guān)注點(diǎn)。

4）探討與社會(huì)資本的有機(jī)融合。目前閑置宅基地的退出試點(diǎn)工作基本由政府主導(dǎo)，存在缺乏社會(huì)資本參與解決閑置宅基地的問題。未來的研究方向應(yīng)該關(guān)注如何有效地使農(nóng)村宅基地與社會(huì)資本有機(jī)融合，通過宅基地使用權(quán)的合法流轉(zhuǎn)盤活閑置宅基地，創(chuàng)造閑置宅基地的新價(jià)值，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步探索相關(guān)的制度政策，多途徑解決宅基地閑置的問題。

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