警惕城鎮(zhèn)化建設誤入歧途

宋亞平

摘要：我國疆土廣袤，資源稟賦各異，地區(qū)之間工業(yè)化發(fā)展水平參差不齊，東南沿海地區(qū)已躍至“后工業(yè)化”階段，而中西部地區(qū)則還艱難地匍匐在“前工業(yè)化”境地。在此情形下，各個地方特別是中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化建設要從具體實際出發(fā)，準確地把握經濟社會發(fā)展的階段性特征和城鎮(zhèn)化建設的內在規(guī)律，盡心而為、量力而行，一步一個腳印地朝前走。那種以政府行政力量為主體，以財政脫貧致富為動機，以“攤大餅”式擴大外延為內容，以巧取豪奪農村生產要素為手段，以單純追求GDP和城鎮(zhèn)化率為標竿的“造城”運動如果得不到及時糾正的話?？峙聲е乱幌盗猩鐣軉栴}的不斷積累與持續(xù)惡化，將來之不易的改革與發(fā)展局面帶入歧途。

關鍵詞：工業(yè)化；城鎮(zhèn)化：產業(yè)結構；資源配置；政府職能

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2014）04-0005-09

2013年的冬季不太寒冷，無論大別山麓、武陵源邊還是洞庭湖畔，翠竹依然青青、綠水照舊長流。在兩個多月的時間里，我利用私人關系與民間資源，乘坐公共汽車深入中西部地區(qū)4省6市12縣，就城鎮(zhèn)化建設問題做專門的社會調查。在調查中我深切地感觸到，不少地方的城鎮(zhèn)化建設并不像官方主流媒體宣傳的那般絢麗燦爛、美侖美奐，而是呈現出不少種瓜得豆、南轅北轍的異化格局。一些地立方甚至在很大程度上已演繹成為一種以政府行政力量為主體，以財政脫貧致富為動機，以“攤大餅”式擴大外延為內容，以巧取豪奪農村生產要素為手段，以單純追求GDP和城鎮(zhèn)化率為標竿的“造城”運動。我十分擔憂：這種違背中央關于城鎮(zhèn)化“路線圖”的錯誤行徑如果得不到及時糾正的話，恐怕會導致一系列社會矛盾問題的不斷積累與持續(xù)惡化，將來之不易的改革與發(fā)展局面帶入歧途。

歧途之一：城鎮(zhèn)化在很多地方被視之為有效化解產能過剩、大力促進經濟增長的“靈丹妙藥”

中國的城鎮(zhèn)化并非從今日始，而是與改革開放以來高速行進的工業(yè)化形影相隨，屬于彼此之間良性互動的必然過程。但是，由于以“分灶吃飯”為核心內涵的財稅管理體制和以“GDP論英雄”為價值取向的干部管理體制等多方面因素的深刻影響，各個地方產業(yè)布局重疊、項目建設重復以及由此導致的產能過剩問題也逐漸顯露。這種制度性和結構性的“痼疾”具有反復“發(fā)作”和日趨嚴重的特征，就算沒有國外經濟“風寒”的侵襲，也或早或晚會引發(fā)大批企業(yè)虧損和倒閉、進而迫使發(fā)展速度放緩甚至震蕩下行、政府財政稅費減收、社會就業(yè)崗位不足等一系列“毛病”。然而，每當危機來臨之時，被以“穩(wěn)定”為核心的政治訴求“綁架”了的決策層因種種顧慮很難作出“壯士斷腕”的治本舉動，總是對“諸侯經濟”的畸形發(fā)育予以“息事寧人”的態(tài)度，甚至采取重大刺激增長的財政貨幣政策以追求另辟蹊徑的效果。可以說，過去實施的“西部大開發(fā)，振興東北，中部崛起”以及建設社會主義新農村與“四萬億投資”等宏觀戰(zhàn)略決策，盡管都有特定的時代背景，但也明顯地包含為解決產能嚴重過剩這一良苦用心。轉變發(fā)展方式的“警棍”每次都被高高地舉起，最后又都被悄悄地放下。

如今國際金融危機濺起的“禍水”還在繼續(xù)橫行，通過出口拉升國內經濟的空間已經越來越狹窄。由于傳統的增長路徑步履艱難，再依靠財政貨幣的寬松政策來刺激投資則勢必潛伏更多風險。當前形勢是不僅鋼鐵、有色、化工、水泥、汽車、造船、機械制造等重工業(yè)領域產能過剩已非常嚴重。而且還在向電子信息、光伏、紡織、維c等輕工業(yè)領域眾多行業(yè)快速延伸。在此形勢下，城鎮(zhèn)化建設卻逆勢而行、一路高歌，不僅每年為GDP的遞增幅度貢獻了2.71個百分點，而且還在拯救產能過剩和保增長、擴就業(yè)、增稅收、惠民生等諸多方面發(fā)揮了極其重要的作用。據國家統計局公布的信息，2000年，我國的城鎮(zhèn)人口僅有4.6億，城鎮(zhèn)化率則為36.2%。到2012年末，城鎮(zhèn)人口飚升到7.11億，城鎮(zhèn)化率高達52.57%，平均每年增長1.5個百分點?，F在，一些主流媒體經常驕傲地引用2001年度諾貝爾經濟學獎獲得者斯蒂格利茨的預言：“21世紀影響世界進程和改善世界面貌的有兩件事：一是美國高科技產業(yè)的發(fā)展，二是中國的城市化進程。”中國人向來對美國人的言論與價值觀保持高度警惕，經常反其道而行之，但唯獨此次斯蒂格利茨的贊揚被我們奉為經典而上下皆深信不疑。原因在哪里？就在于為了抵御金融危機的沖擊、防止宏觀經濟的衰退、擺脫產能過剩的困擾、促進GDP的快速增長、維護政治生活的穩(wěn)定，我們迫切需要針對當前整個經濟運行中嚴重存在的“疑難雜癥”，找到一種能夠迅速產生綜合“療效”的“藥方”。于是，作為發(fā)達國家成功經驗的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，穿越意識形態(tài)的樊籬，帶著萬眾期待的色彩，悄然飄入中國人的心海。

亮點紛呈的城鎮(zhèn)化建設既大大地堅定了人們瓦解當前經濟危機的勃勃雄心。也充分展示了國民經濟跨越發(fā)展的璀璨光景。不少“資深專家”爭相放膽宣言，把城鎮(zhèn)化建設視之為中國走向現代化的新“引擎”。例如某改革發(fā)展研究院的院長就信心滿滿地宣稱：未來10年間我國將新增4億至5億城市居民，按每人10萬元固定資產投資算，由城鎮(zhèn)化帶動的經濟建設總投資需求至少高達40-50萬億元，而且還不包括這些人進入城鎮(zhèn)后的生活消費需求。另一位頗有人氣的著名經濟學家也在今年初發(fā)表自己對當前宏觀經濟形勢的“研判”：加快推進城鎮(zhèn)化進程，將為我國經濟的持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造出難得的“黃金機遇期”。抓住了這個機遇期，結構調整、產能過剩、穩(wěn)定增長、擴大就業(yè)等面臨的一切問題都會迎刃而解。還有人在最近的《瞭望新聞周刊》上撰發(fā)雄文，認為新型城鎮(zhèn)化的“使命”就是推動GDP的突飛猛進。文章舉例說：“長三角城市群以1.5%的面積，集聚了5.9%的人口，創(chuàng)造了18.1%的國內生產總值。未來的城鎮(zhèn)化，就是要在東部地區(qū)和有條件的中西部地區(qū)逐步打造更具國際競爭力的大城市群?！?/p>

中部某大型鋼鐵公司一位高層干部告訴我：“我國鋼鐵產能嚴重過剩，相關企業(yè)普遍虧損。201 1-2012年間我們重金砸下390個億.買了幾千畝丘林荒地搞養(yǎng)豬養(yǎng)雞種菜以求轉型，多數十部職工痛心疾首，斥責之聲至今未斷?，F在中央號召大力推進城鎮(zhèn)化建設，我們特別高興。只要城鎮(zhèn)化每年保持1%以上的增速，不僅是鋼鐵行業(yè)，包括很多領域的過剩產能都會起死回生。”我到一個擁有年總產量8000萬噸、躍入世界“十強”水泥企業(yè)的某地級市調研，發(fā)現該市領導人對國內水泥行業(yè)越來越嚴峻的產能過剩導致企業(yè)虧損與經濟下行的狀態(tài)并不特別著急。他詼諧地對我講：“下行不要緊，過剩莫當真。抓住城鎮(zhèn)化，萬事皆東風?！笨諝饽軣崴餍袠I(yè)的“龍頭”——中廣歐特斯公司也十分看好城鎮(zhèn)化建設。我在今年召開的“總部經濟論壇”上碰到該公司一位負責人，他堅信當前熱水器市場的慘烈競爭與行業(yè)虧損只是暫時現象，如果國家下決心投入巨資加快城鎮(zhèn)化建設，將必然會給各大行業(yè)提供無限商機。他的計算結果是，全同城鎮(zhèn)化每增長一個百分點，空氣能熱水器就能擴張數百億元的銷售市場。2013年，該公司已投入數千萬元用于空氣能的宣傳普及，一旦城鎮(zhèn)化建設吹響“沖鋒號”，他們的“日子”便立馬會苦盡甘來。作為政府的“喉舌”，當前各種主流媒體對城鎮(zhèn)化正能量的宣傳呈現出“一邊倒”的局面，除了日益亢奮的“詠嘆調”之外，幾乎聽不到任何“雜音”。久而久之，一個鐵證如山的邏輯判斷便自然得以形成：城鎮(zhèn)化就是有效拯救產能過剩、防控經濟下行、促進GDP增長、推動社會發(fā)展的“致勝法寶”。凡接受過我采訪的領導干部都堅定不移地相信：城鎮(zhèn)化好比一臺功率強大的“發(fā)動機”，甚至就是一輛勢不可擋的“火車頭”，不僅可以極大地拉動各地的社會消費內需，而且還將長期支撐中國經濟的高速運行。對于信守“為官一任，造福一方”傳統觀念的各路“諸侯”來講，“不管東南西北風，咬住發(fā)展不放松”早已成為神圣的座右銘。他們非常清楚，大力推進城鎮(zhèn)化不只是貫徹落實黨可央既定方針路線的原則要求與責任意識，更是引領本地區(qū)經濟社會實現跨越的拼搏機會與發(fā)展機遇。動力與壓力的疊加效應，自然可以用“秣馬厲兵、志在必得”來形容。待到黨的十八大“調子”剛剛確定.許多地方政府便爭先恐后地高調發(fā)布了本區(qū)域城鎮(zhèn)化建設的規(guī)劃方案和目標體系。心照不宣的一貫做法是：如果中央規(guī)定為年均增長1%的話，省里便往往成了1.5%的增幅，再到市、縣政府就層層加碼至2%以上了。有些地方甚至像倫敦奧運會追求的精神境界那樣，還會“更高，更快，更強”。

新凱恩斯主義的哈羅德一多馬模型認為，高投資率必定帶來高經濟增長率。據有關統計資料，新世紀以來我國城鎮(zhèn)固定資產投資一直增長迅猛，對GDP增長的貢獻率與拉動率屢創(chuàng)新高，成為經濟持續(xù)向好并實現超常規(guī)發(fā)展的“頭號功臣”。這無疑更加強烈地刺激地方政府對城鎮(zhèn)化建設的投資沖動。在廣大中西部地區(qū)，資金來源增速低于同定資產投資增速屬于常態(tài)。對于普遍處于貧困階段的市、縣兩級地方政府來講，經濟建設主要依靠民間資本力量，鬧騰出一些“短、平、快”式的“游擊戰(zhàn)”可以，支撐大規(guī)模的城鎮(zhèn)化“運動戰(zhàn)”則不行。于是。各地便想方設法地去爭取中央項目和省級項目落戶到本地區(qū)來。我調查過的6市12縣中，每個地方都有“爭搶”的專門機構和具體負責人。因為經驗告訴大家，在以行政手段配置資源的體制下，誰的人脈廣、路子多、關系好，誰的城鎮(zhèn)化規(guī)劃就有可能優(yōu)先“擠”進國家城鎮(zhèn)化規(guī)劃的“籠子”，以實現“分一杯羹”。2013年7月，國家發(fā)改委某領導人公開發(fā)表意見，認為城市群已成為城鎮(zhèn)化建設最理想的先進形態(tài)。發(fā)改委對城市群的發(fā)展目標是：京津冀、長三角和珠三角城市群應向世界級城市群發(fā)展，國家再打造哈長、呼包鄂榆、太原、寧夏滑黃、江淮、北部灣、黔中、滇中、蘭西、烏昌石等10個區(qū)域性城市群。信息一披露，各地心急如焚，紛紛“跑部進京”，希望自己的中心城市能夠被納入城市群規(guī)劃，已經納入城市群規(guī)劃的則希望晉升為國家級城市群。于是，北京市三里河附近無論大小賓館、飯店天天車水馬龍，幾乎都是前來爭奪城市群規(guī)劃項目的地方官員。

歧途之二：城鎮(zhèn)化的不少宏偉藍圖是行政長官“指點江山”與規(guī)劃人員“閉門造車”的主觀產物

最近由國家發(fā)改委牽頭，包括財政部、國土資源部、住建部等十多個部委共同參與編制的號稱能拉動40萬億元投資的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》已經“閃亮登場”。實際上，各省、市、縣地方政府對此早已成竹在胸，從容以待，一邊繼續(xù)派人北上積極爭取本地區(qū)在國家規(guī)劃中的戰(zhàn)略地位，一邊組織專門班子時刻準備根據中央的“路線圖”來重新修編自己的城鎮(zhèn)化規(guī)劃。

編制科學的規(guī)劃既是正確引導我國城鎮(zhèn)化方向的“龍頭”，也是有效推進城鎮(zhèn)建設的基礎，因為城鎮(zhèn)化規(guī)劃是對一定歷史階段內本區(qū)域城鎮(zhèn)的經濟和社會發(fā)展、土地利用、空間布局以及各項建設事業(yè)的綜合部署和具體安排。在一些地方領導干部看來，規(guī)劃不僅可以引導城鎮(zhèn)化，而且還可以直接創(chuàng)造城鎮(zhèn)化。某地級市領導曾驕傲地講：同科學技術的性質一樣，規(guī)劃也是生產力。宏偉藍圖在現在很可能被人們當成“鏡中花、水中月”，認為難以實現，但一旦形成規(guī)劃之后就具有法定性質，歷屆政府就只能根據本屆政府提供的“圓規(guī)”去畫圈，最后必然建成幸福美好的“天上人間”。在他們眼里，城鎮(zhèn)化根本不是建設出來的，而是被規(guī)劃出來的。所以，許多地方政府都把城鎮(zhèn)化規(guī)劃作為總攬城鎮(zhèn)建設和發(fā)展全局，決定發(fā)展方向和目標體系的“綱”，并把編制規(guī)劃作為綱舉目張的核心“抓手”，而且皆由政府的“一把手”親自抓。然而，幾十年計劃經濟的教訓告誡我們，單純依靠政府編制規(guī)劃的途徑來促進發(fā)展的傳統模式，會經常出現“心有余而力不足”的狀況，甚至釀成“無可奈何花落去”的悲劇。究其原因，就在于許多規(guī)劃是領導人“拍腦袋”的結果，缺乏科學性。改革開放之后我們曾經“隆重推出”過各項新興產業(yè)規(guī)劃便是眾所周知的典型。一些領導人覺得凡屬高、新、尖的東西，就應該富有強勁的競爭力。只要政府政策傾斜和財政扶持，便可以無敵于天下。殊不知，最終裁決勝負的力量不是政府的行政命令，而是市場經濟的供求關系和價值規(guī)律。近年來諸如風電設備、光伏電池、多晶硅等行業(yè)嚴重過剩，產品在國際市場上成了人人喊打的“過街老鼠”，很大程度上就是政府憑主觀意志編制產業(yè)規(guī)劃“惹”來的禍根。實踐證明，包括城鎮(zhèn)化規(guī)劃在內，任何規(guī)劃的編制都必須堅持實事求是的基本原則，恪守市場化理念，因地制宜、因時制宜，根據不同地區(qū)經濟社會的發(fā)展水平，采取不同的政策措施，選擇不同的發(fā)展路徑。

當我們把規(guī)劃的重要性提升到一個不切實際的高度之后，編制規(guī)劃過程中形而上學的許多事情便接踵而至。我在調查中發(fā)現，12個縣中竟然有9個縣的城鎮(zhèn)化規(guī)劃方案是“國字號”團隊的“產品”，其中還閃爍過香港與新加坡團隊的“倩影”。地級市則“欲窮千里目，更上一層樓”了。按理講，請他們來做小小縣域的城鎮(zhèn)化規(guī)劃真有點“大炮打蚊子”的嫌疑，而且照市場行情還得花大價錢才行。但所有的書記縣長都認為，規(guī)劃設計單位的級別越高、名氣越大、“牌子”越響，干出來的活兒便理所當然越先進。更重要的是，由他們編制的規(guī)劃方案，最容易通過上級政府的行政審批和獲取群眾輿論的認同，這就叫“外來的和尚好念經”。因此。那些帶“國字號”的城市規(guī)劃建筑設計單位包括清華大學、北京大學、上海同濟大學，還有香港、新加坡等境外那些團隊便成了各個地方政府競相高價甚至以“天價”邀請的“座上賓”。每個縣編制城鎮(zhèn)化規(guī)劃一般都要耗資數百萬元及至上千萬元，盡管其中有不少尚屬貧困地區(qū)，需要依靠上級政府的財政轉移支付以維持“吃飯”，但仍會“勒緊褲帶”去做這件事情。有“縣太爺”告訴我，編制城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃必須舍得“花血本”，方能請到“大手筆”，展示“高水平”。不過，據我個人多年來的觀察，這些平時倦居于都市，埋頭于書齋的大專家們很少了解縣域鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟社會的實際情況，通常的習慣做法是在當地政府的精心安排下開開“神仙會”。翻翻“宣傳冊”，跑跑“風景點”，便算是做過深入調查研究。接下來的工作，往往就是將其他地方城鎮(zhèn)化的有關信息，利用電腦技術快速進行剪輯、粘貼、綜合，加上本地的一些基本元素，幾天的功夫就能“炮制”出一份讓那些本來就嚴重缺乏規(guī)劃專業(yè)知識的地方官們無可挑剔的“作品”來。為什么許多地方在建設中反復出現“百城一面、千鎮(zhèn)一色”的境況，恐怕就是這個原因。

在不少地方，前屆領導班子耗費了大量人力財力精心編制的規(guī)劃，到了后屆領導班子的手中便往往以各種理由甚至是通過時髦的“改革創(chuàng)新”口號被任意變動，或者干脆束之高閣，推倒重來，這是一個喊了多年“不準”但仍然經常發(fā)生的事情。不是說規(guī)劃不能根據客觀形勢的變化作適時適度的修改，但“一個領導一個辦法，一屆班子一個規(guī)劃”的做法顯然是在“亂彈琴”，讓人覺得把一個很嚴肅的東西變成了一個任人打扮的“小女孩”。中部地區(qū)某縣級市，五年間換了四“茬”市委書記.長的僅為1.5年，短的只有8個月，城鎮(zhèn)規(guī)劃卻也隨之被徹頭徹尾地改了四“回”。實事求是地講，這種在編制城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃時不能堅持因地制宜、實事求是原則，甚至夾帶“形象工程”和“政績工程”等私心雜念的“毛病”不光縣級黨委、政府有，包括地級市在內的黨委、政府往往也有。如今，縣鄉(xiāng)一般有專門繪制本地區(qū)城鎮(zhèn)化規(guī)劃的宣傳墻，中、大型城市則一般有專門展示本市城鎮(zhèn)建設規(guī)劃的展覽館。這些按照法定程序報經上級政府或“人大”機構批準了的規(guī)劃方案，一般也都寫進了政府的工作報告，更作為工作任務被具體分解到了各個部門與單位。洞庭湖平原與江漢平原交界處的某農業(yè)大縣，2012年官方統計的城鎮(zhèn)化率只有32%，2017年的規(guī)劃目標卻定為50%。2013年底我去該縣調查時，縣委書記對屆時能否達到本縣的城鎮(zhèn)化規(guī)劃目標顯然底氣不足，但又不敢說不行，因為上級黨委政府對于城鎮(zhèn)化建設早已定了調子，這就是：“全黨動員、全民動手，三年完成城鎮(zhèn)化.五年實現小康夢”。西部地區(qū)某地級市，也屬于傳統的農業(yè)地區(qū)，轄6個縣、市、區(qū)，改革開放以來人口一直處于凈流出狀態(tài)。全國第五次人口普查時戶籍人口為270萬人，第六次人口普查時，常住人口僅為230多萬。但按城鎮(zhèn)化規(guī)劃目標，待到2030年這里的城鎮(zhèn)化建設大功告成之日，就算將所有農民都“洗腳上岸”變?yōu)槌擎?zhèn)居民，仍遠遠不能滿足規(guī)劃設計中所預定的300萬城鎮(zhèn)人口數量。當然，我不能排除有一種可能性，即在自由與競爭條件之下，城鎮(zhèn)人口并非都來自本地，完全可以通過吸引大量外地人口來增加戶籍人口總數。但問題在于，你憑什么來保證，全國各地的男男女女不為“北、上、廣”等大城市的優(yōu)越與優(yōu)惠所惑，而一定會死心塌地地攜老帶幼前來你這個多數為國家級貧困縣的小城鎮(zhèn)落腳投生？我想：假如地方政府都相信自己的城鎮(zhèn)化在今后的激烈競爭中戰(zhàn)無不勝，并將這種豪邁氣概融入具體規(guī)劃的話，屆時中國的城鎮(zhèn)化人口絕對嚴重短缺，到處遭遇“居民荒”，勢必需要中央出臺優(yōu)惠政策“格外開恩”，通過從外國移民的途徑來破解各地的“空城”、“死城”困境。

推進城鎮(zhèn)化既是黨中央的既定方針路線，又是本地區(qū)經濟社會跨越發(fā)展的寶貴機會，各個地方誰也不甘落后，必然在城鎮(zhèn)化建設上掀起一場你追我趕、只爭朝夕、“欲與天公試比高”的“造城”熱潮來。2012年黨的十八大之后，各省市城鎮(zhèn)化規(guī)劃方案和目標體系日益明朗，根據這些規(guī)劃所描繪的前景，到2020年，全國將誕生100多個特大城市和40多個城市群?，F有的200多個地級市中，有180多個提出要打造、創(chuàng)建“國家中心城市”。其中，還有數十座城市更是“志存高遠”，將自己的發(fā)展定位為“國際大都市”。為了顯示本地區(qū)城鎮(zhèn)化追求國際水平的堅強決心，很多城市正在積極推進摩天大樓的建設。據有關資料統計.按照“152米高度以上的建筑為摩天建筑”的國際標準，5年之后，中國各地規(guī)劃中摩天大樓的總數將達到近1000座，為美國摩天大樓總數的4倍，占全球規(guī)劃中摩天大樓的87%。更令洋人們百思不解的是，中國的摩天大樓建設風潮不僅僅停留在北、上、廣、深等一線城市，而且已迅速蔓延至其他城市甚至那些經濟欠發(fā)達的中西部地區(qū)。說實話，我調查過的地方，幾乎所有的城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃都只是一本印刷精良的語錄和一張五彩紛呈的掛圖。這些充滿了理想主義的規(guī)劃既給當地的領導干部帶來了慰藉與自豪，也給他們造成了壓力與惶恐。本來，推行城鎮(zhèn)化建設，轉移農村人口，實行傳統產業(yè)結構的戰(zhàn)略性調整和經濟增長方式的有效轉變.這是一項長期、艱巨的歷史任務，需要我們各級黨委、政府和廣大城鄉(xiāng)人民群眾循序漸進、共同奮斗才可以逐步得以“功德圓滿”的事情，但在不少地方，開“偏方”、下“猛藥”，希冀依靠政府強大的行政動員能力和資源配置能力，通過一場轟轟烈烈的短期突擊行為，從而在城鎮(zhèn)化領域達到“忽如一夜春風來.千樹萬樹梨花開”的神奇效果，可以說是存在于當前干部隊伍中眾所周知的浮躁心態(tài)。

歧途之三：“集中力量辦大事”的體制優(yōu)勢在某些地方被異化為毫無顧忌的“造城”運動

縱觀古今中外多數城鎮(zhèn)“呱呱墜地”的歷史.無非來自兩種情形：一是由于交通便利、資源豐富而自然形成的人口稠密之處；二是依靠產業(yè)集聚、商貿發(fā)達而逐步拓展的區(qū)域經濟中心。雖然也有從軍事和行政據點“孵化”而來的城鎮(zhèn)，但能否順利發(fā)育、健康成長、不斷壯大，關鍵還在經濟這個最本原的“基因”。西方發(fā)達國家的城市化大都經歷了100多年“養(yǎng)精蓄銳”的漸進過程，表現出一種水到渠成的自然屬性。改革開放以來的實踐經驗亦表明，城鎮(zhèn)化建設就像一棵參天大樹.需要經濟社會的全面發(fā)展來作為自己吸取營養(yǎng)以茁壯成長的“肥沃土壤”?！伴L三角”、“珠三角”和膠東半島的許多地區(qū)之所以能夠在城鎮(zhèn)化進程中快人一拍、先人一步、高人一籌、領跑全國，成功的“秘訣”就是工商業(yè)夯實了基礎。中國社會科學院發(fā)布的《中國工業(yè)化進程報告》認定，江蘇、浙江、廣東、山東等省正昂首行進在工業(yè)化時代后期。2012年，這些地方人均國內生產總值突破1萬美元大關，城鎮(zhèn)居民的人均年收入達到了3萬多元人民幣。按世界銀行標準，已名副其實地跨入中等富裕發(fā)展階段和城市化建設加速期。因此，每年全國“百強縣”與“千強鎮(zhèn)”評比中，所有“桂冠”與絕大多數席位皆被它們囊括一空。與此形成鮮明對照的是.廣大中西部地區(qū)的縣域工業(yè)化水平普遍處于起步階段，不少地方仍困守在傳統農業(yè)大縣的窘境中。我所調查的12個縣市中，雖然第二產業(yè)占比均超過了40%，但增加值總量都在150億元以下。工業(yè)“腿短”喊了多年，問題還是“老三篇”：一曰“小鬼當大家”。小微企業(yè)占絕大多數，低水平重復建設現象嚴重，產業(yè)結構與產品結構趨同，在激烈的市場競爭中隨波逐流、風雨飄搖；二曰“恨鐵不成鋼”。規(guī)模以上國有企業(yè)本來就不多，卻因人才匱乏、技術落后、資金短缺、機制不活而長期虧損。解困之法往往是：要么借改革名義一賣了之，要么放在“陰陽兩界”任其垂死掙扎；三曰“寡婦門口是非多”。由于政府部門機構臃腫，財政入不敷出，只好巧立名目經常去企業(yè)搞“雁過拔毛”，導致經濟實體生存更為艱辛。工業(yè)經濟發(fā)育不良，必然導致城鎮(zhèn)建設“貧血缺鈣”。所以，中部地區(qū)比東部沿海發(fā)達地區(qū)的城鎮(zhèn)化率要低12—15個百分點，而西部地區(qū)則更低，約為15—20個百分點。

我敢斷言，在任何一個地方，無論城鎮(zhèn)數量的多少，城鎮(zhèn)規(guī)模的大小，以及城鎮(zhèn)化推進速度的快慢，真正起決定作用的不是政府的行政動員、政策干預和財政投入能力，而是該地區(qū)經濟活動的質量狀態(tài)，特別是市場化、工業(yè)化的爆發(fā)力和支撐力如果忽視甚至回顧經濟基礎的作用，任憑地方領導人拍腦袋去“造城”，那么，再多再大的城池也只能是一個無本之木、無源之水的神話，猶為沙漠上的大廈，遲早會坍塌。這是推進城鎮(zhèn)化建設必須遵循的客觀規(guī)律，具有順之者昌、逆之者亡的權威性。但是，在我調查過的很多地方，僅憑上級政府頒發(fā)一道“紅頭文件”，一座城鎮(zhèn)便從無到有而“橫空出世”的例子不勝枚舉，極具普遍性。我考察了多個地方編制的“十二五”規(guī)劃中的城鎮(zhèn)化部分，還有一些新近出臺的《2010-2020年城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃》，政府的行為方式同計劃經濟時代幾乎沒有多大的變化。例如，在哪里造城、哪里造鎮(zhèn)？造多大的城鎮(zhèn)和造多少城鎮(zhèn)，以及怎么去造城鎮(zhèn)？基本上都是由政府說了算。雖然貼有規(guī)劃機構的“技術標簽”，也符合民主決策的“工藝流程”，但最終還得按照決策層的主觀意志或迎合宏觀形勢的外在要求去干。

原因就在于，這些地區(qū)“萬能政府”的思維模式和行為方式仍有強大慣性。包括不少領導干部在內，很多人根本不相信市場經濟這只“看不見的手”。在他們看來，政府從來都是強勢政府，擁有巨大的行政動員能力和資源配置權力。只要政府想做的事情，別說是“人造”幾個城鎮(zhèn)，就算是上九天攬月、下四海捉鱉，也一定會旗開得勝、馬到成功。因此，大部分地方的城鎮(zhèn)化建設雖然在名義上由政府主導，實際上一切皆是政府越俎代庖。他們堅信：充分發(fā)揮傳統體制“集中力量辦大事”的優(yōu)越性去推進城鎮(zhèn)化，不僅體現了政府的責任意識和擔當精神，而且也是屢試不爽的勝利法寶。中部地區(qū)某市委領導在全市干部大會上提出：黨委決策、政府掛帥、各部門“包干”、全社會跟進，大打一場轟轟烈烈的城鎮(zhèn)化“人民戰(zhàn)爭”。我想，這種類似“文革”時期的“戰(zhàn)斗口號”所反映的正是人們的思想傳統，大家都認同這是一條時間短、場面大、成本低、見效快的最佳路徑。中部地區(qū)某農業(yè)大縣，60多萬縣域總人口中真正的城鎮(zhèn)居民不足20萬人。因為地區(qū)行政公署駐在該縣某鎮(zhèn)，為服從“撤地建市”需要，鎮(zhèn)改成地級市，縣改成縣級區(qū)，幾十萬農民則于一夜之間悄然“變身”成為非農性質的城鎮(zhèn)居民。沒想到隨后進行的農村稅費改革中.中央財政轉移支付的核算標準以農民的“人頭”為重要基數，區(qū)政府領導于是大呼吃虧，東莞天兩頭跑省政府有關部門，強烈要求重新“驗明正身”，歸還原來的“農業(yè)人口”。據我所知，諸如此類情況在全國各地絕對不是極少數，而應該具有一定的普遍性。

上世紀80年代開始曾經風靡全國的鄉(xiāng)改鎮(zhèn)、縣改市、市改區(qū)和“撤地建市”等狂熱風潮，就算時至今日，也沒有真正灰飛煙滅。某縣域，總人口近80萬，若按經濟社會發(fā)展水平論，尚屬量小體弱，從不敢與全國“百強”縣市競爭。但為加快城鎮(zhèn)化進程，經多方努力打通“關節(jié)”，最終得以撤縣變?yōu)榈丶壥?。消息傳來，全縣干部奔走相告、歡聲雷動。因為絕大部分黨政干部都能夠從這一城鎮(zhèn)化進程中得到“升官”一至兩級的好處。同時，該地級市又在原封不動的國土面積上重新設置了3個縣級行政管轄區(qū)與1個國家級經濟開發(fā)區(qū)。如此一來。原來1個縣的建制立刻變成了4個縣的建制，黨政機構與事業(yè)單位規(guī)模猛增4倍，財政供養(yǎng)人口更是從9000人飚升至近4萬人。

在當前的行政區(qū)劃管理體制中，城市的行政級別令人眼花繚亂，可謂最復雜。既有省級市、副省級市、地級市，還有副地級市、縣級市、副縣級市。最近聽說浙江、江蘇、山東等地正在探討將鎮(zhèn)規(guī)范為市的改革。把行署改成地級市，把縣改成縣級市，把鄉(xiāng)改成科級鎮(zhèn)，雖然行政級別在中西部地區(qū)的一些省，較大地級市的書記一般都由省委常委兼任，較大縣級市的書記則都由地級市的市委常委兼任。在大力推進城鎮(zhèn)化建設和適應城鎮(zhèn)化發(fā)展要求的旗號下，實施這種“帽子”工程是一件兩面皆能討好的事情。因為我們一直依靠行政手段配置資源，哪個地方政府的行政級別高，主要領導的官銜大。能夠調動和占用的資源便一定比其他地方多。所以，只要地方明顯受益，普通老百姓當然不反對。廣大干部隊伍之所以十分擁護，是因為這種高配一級的做法多多少少能夠給自己的晉升發(fā)展帶來一些機會。城鎮(zhèn)化之所以能夠迅速演化成一場如火如荼的“造城”運動，并且得到廣大干部隊伍的衷心擁護與積極參與，行政權力的擴張與政治待遇的提升應該是一個極其重要的原因。為支持城鎮(zhèn)化，某省省政府準備從2013年起，對列入省級重點與特色“盤子”的每個小城鎮(zhèn)每年給予1000萬元的專項財政資金用于基礎設施建設，政策計劃連續(xù)三年.成效理應蔚為壯觀。從行政管理的角度看，“星羅棋布”的行政建制城鎮(zhèn)對于政府向周邊地區(qū)特別是廣大農村實施有效的社會治理和就近提供均衡而便利的公共服務，無疑具有合理性。但從城市建設的基本要求上看，它卻缺乏作為一個現代城市所必須的發(fā)展“基因”和起碼的擴張力，故而很難產生出對各種生產要素進行有效聚集的承載能量，也就當然缺乏輻射、撬動和引領周邊地區(qū)經濟增長，以及社會進步特別是反哺農業(yè)、轉移農民、造福農村、統籌城鄉(xiāng)和工農互補的綜合潛力。由于在城鎮(zhèn)功能“定位”上的嚴重偏差，一旦行政區(qū)劃進行調整，這些作為政治中心的城鎮(zhèn)便往往立即變?yōu)樽盃€城”、“廢城”。

以行政手段配置資源最大的優(yōu)勢是可以集中力量辦大事；最容易產生的弊端，則是在強調均衡的過程中不知不覺地犧牲了效率與活力。就算政府“造城”不缺錢，甚至擁有“金山銀山”一般充裕的財力，但面對過度膨脹和超速推進的城鎮(zhèn)化建設，總在不斷地“撒胡椒面”，終究也會到山窮水盡的時候。更要命的是：在現行的“分割式”管理體制下，眾多城鎮(zhèn)倚仗行政級別“平起平座”、各自為政，大家相互之間爭政策、搶市場、奪資源，猶如荷葉包鐵釘。個個要“出頭”，結果誰也做不大規(guī)模、成不了氣候。如此“競賽”下去，必然導致各種要素在低水平重復建設中嚴重浪費，基礎設施和公用設施的投資成本居高不下，城市功能不完善不健全，產業(yè)升級換代困難，創(chuàng)造就業(yè)的門路狹窄，內聚力、承載力、輻射力均無法跨越“臨界點”，最后的結局是大家都得陷入惡性循環(huán)的泥潭。所以，即使行政區(qū)劃沒有變化，政府通過行政手段千辛萬苦“制造”出來的城鎮(zhèn)也會經常出現“空城”、“死城”現象。除網絡早已披露的鄂爾多斯“鬼城”之外，還據說無錫、常州、鶴壁、十堰、貴陽、營口、三亞、?？?、澄邁、瓊海、陵水、文昌等城市也一直是白天鮮見人、晚上少亮燈的“睡城”。至于縣域小城鎮(zhèn)就更為尷尬了。某省316國道旁邊有個被列為“省級重點”的小城鎮(zhèn)，整齊的樓房、寬敞的街道、漂亮的住宅和美麗的中心花岡，無不滲透出歐式風情小鎮(zhèn)的迷人魅力。這里展現的開放想象能力，單體設計水平，包括基礎設施建設所遺留的巨額債務.都見證了政府當年為城鎮(zhèn)化發(fā)展而付了的心血。但無論政府用以招徠外地商客與本地農民進城的態(tài)度如何誠懇，政策如何優(yōu)惠，卻很少有人積極響應。2013年底我再一次到該鎮(zhèn)調研，陰森森的街道與空蕩蕩的小區(qū)仍然在寒冷的北風中孤獨地佇立著，即使是大白天也幾乎看不到幾個行人。

其實，這種先天性準備不足、出生后又發(fā)育不良的“病態(tài)”癥狀不只是中小城鎮(zhèn)所獨有，許多大型城市中也普遍存在。盡管國家的各種資源一直朝城市高度傾斜或者叫集中配置，但總是滿足不了“饑腸轆轆”的投資需求。近年來，人們對于各地經常發(fā)生的城市基礎設施建設“欠賬”，導致雨雪成災、交通擁堵、資源短缺、環(huán)境污染之類的事情早已熟視無睹。至于人口膨脹、就業(yè)困難、住房緊張，文化、教育、衛(wèi)生等民生建設嚴重滯后的現象則更是司空見慣了。前不久有媒體披露：因為城市發(fā)展太快，深圳市政府管不過來，于是借改革創(chuàng)新旗號將原先分散在工商、衛(wèi)生、環(huán)保、文化等多個職能部門的21項行政執(zhí)法權，統一“外包”給社會單位，結果被黑惡勢力趁機“抄底”。竟然鬧出了“革命烈士”的大笑話，遭致人們的強烈批評。我堅決反對“不作為”主義，崇敬克難奮進的精神，主張發(fā)揮能動性與創(chuàng)造性。但是，任何事物從量變到質變的過程都必須講究客觀條件，有條件固然可以隨心所欲地“造城”，沒有條件創(chuàng)造條件也要酣暢淋漓地“造城”就是犯險冒進。一些地方無視本地區(qū)經濟與社會發(fā)展的階段性，幾乎像“刮風”般地掀起了一場類似“大辦鋼鐵”的躍進運動，則勢必讓人憂心忡忡。過去，名日政府主導實為政府主體所推出的許多發(fā)展模式已經呈現不少明顯的弊端，留下了深刻的教訓，應該引起我們的高度警惕。

歧途之四：一些地方強力推動城鎮(zhèn)化建設的主要動機與根本目的是為政府“脫貧致富”

透過現象看本質，這是辯證法的基本要求。如果將以政府行政力量為主體的“造城”運動的根本動機簡單地歸結為追求本屆任期的顯性政績與形象工程，這個判斷恐怕缺乏客觀公正和區(qū)別性，也冤枉了地方領導人對化解歷史遺留的困難矛盾、促進當地經濟社會發(fā)展的積極性和創(chuàng)造性。需要正視的一個事實是：在當前的財稅管理體制下，地方政府權力、義務、責任三者之間不對等的現象經常發(fā)生，“吃飯財政”甚至“討飯財政”的窘迫困境長期得不到有效改觀。除了少數經濟發(fā)達地區(qū)之外，絕大部分地方政府總在入不敷出、債務纏身的“苦日子、窮日子”狀態(tài)中煎熬。在一些地方，不要說投資搞經濟建設，倘若能夠按時足額給干部職工發(fā)放工資，就算“燒高香”了。因此，為了有效履行職責，有錢給老百姓辦好事辦實事，就必須讓政府盡快脫貧致富，這一直是地方領導人揮之不去的思想陰影和按捺不住的利益沖動。走什么路徑才能使政府又好又快地脫貧致富呢？當然唯有狠抓工業(yè)與城鎮(zhèn)項目建設，不僅可以在短期內迅速促進GDP的明顯增長，而且還能源源不斷地實現各種工商稅賦與行政規(guī)費的大筆進帳。如此名利雙收的最佳選擇，哪一個當書記、市長的不明白！可以說，這就是許多地方政府之所以熱衷于“造城”運動的主要誘因。所以，2010年底，江西省萬載縣熱情接待前來講學的中國社會科學院農村發(fā)展研究所專家的時候，針對社會輿論對城鎮(zhèn)化建設中經常出現“強拆”現象的不理解，縣委書記在飯桌上借敬酒的機會滿懷委屈地辯解說：“發(fā)展就要強征強拆。不然你們知識分子吃什么？”如果委婉地表達這個意思就是：不強征強拆，便不可能有城鎮(zhèn)化的發(fā)展：假若沒有城鎮(zhèn)化的發(fā)展帶來的財政稅費收入，地方政府就無法給包括學校老師在內的干部職工發(fā)放工資。未料想此番應屬酒席上的“牢騷”話被傳列網絡微博上，從而招致全社會眾多學者猛烈的口誅筆伐。嚴格說來，我也堅決反對這種視百姓法權與利益如“草芥”的“強征強拆”辦法。但是，萬載縣委書記背此“黑鍋”實在有點冤，因為他就像丹麥安徒生童話《皇帝的新衣》中的那個孩子講了一句大實話，把城鎮(zhèn)化建設中路人皆知的“遮羞布”給捅破了。

如今推進城鎮(zhèn)化，各地方競相標榜的是高起點、高標準、高平臺、高速度，緊密圍繞“世界級”和“國際化”的定位做文章。什么CBD（中央商務區(qū)）、RBD（休閑商務區(qū)）、SBD（科技商務區(qū)）、TBD（旅游商務區(qū)）等等，形象越來越洋氣，規(guī)模越來越排場。不論文化、教育、體育、衛(wèi)生、社會保障體系的建設需要政府財政的巨額投入，僅就公益事業(yè)基礎設施與公共服務基礎設施這些老百姓每天“過日子”不可或缺的硬件建設，絕大部分也還得由政府“掏腰包”。所以，大同市當年推出的古城建設工程預算高達500億元，開封市要重現北宋“汴京”之時的勝景則必須投入上千億元，鄭州市鄭東新區(qū)立志建造全球頂級CBD更是需要2000億元，其投資規(guī)模就是這么匡算出來的。不過，大同、開封、鄭州均屬于大城市，算的是大賬。倘若算小賬，像中等城市要有效接納一個農村人口即達到完全市民化水平，政府需要多少財政投入呢？我以2013年的物價水平為參照進行過估算，必須由政府支付的經濟成本包括征地拆遷、城市公益基礎設施建設、政府公共服務建設及社會民生保障費用等平均大約為15萬元。以縣級H市為例，按規(guī)劃目標的要求，該市2020年將新增安置17萬市民人口的規(guī)模，政府需要支出的財政總額則達到255億元，就算五年平攤下來，每年也得51億元，但2013年度該市的全口徑財政收入僅為4.2億元。再加上此前為那些已計人城鎮(zhèn)人口但實際上并沒有真正妥善融入城市社會的農民所必須償付的歷史欠賬，政府面臨的財政重負便如同泰山壓頂。

說到底，“造城”不是小孩子玩搭積木的游戲，而是一個地方經濟實力的比拼，政府得有大量真金實銀往里面扔才行。如此天文數字一般的資金需求，錢從何處來？但是，多半接受詢問的地方官員對我提出的這個似乎很幼稚的問題都有一種輕蔑的神情。其實，我在縣市區(qū)一級黨委、政府主要領導崗位工作過多年，根據以往的經驗，我知道以政府為主體推進的城鎮(zhèn)化建設，只要領導人精心謀劃、經營有方，非但不需要財政掏錢，反而還可以通過“以地生財”的辦法來為本級政府賺個盆滿缽滿。所謂“以地生財”，指的是政府通過對第一級土地市場的高度壟斷，用盡可能低的價格把農民手中的農用土地征收過來，再以盡可能高的價格出售給開發(fā)商。這中間，每畝土地的價差一般都在數倍甚至幾十倍左右。原財政部部長謝旭人最近在“財政政策和有關問題”記者會上透露，2011年全國國有土地有償出讓收入29397億元，同比增長106.2%。2012年，全國土地出讓金達2.69萬億元，相當于同期全國地方財政總收入的40%以上，在很多地方，土地出讓金占預算外財政收入比重已超過50%。我調查過的6市12縣因區(qū)位地理條件和經濟發(fā)展水平不同，土地價格表現出一定差異，且每年波動起伏，但總體上一直呈爬坡攀升之勢。C縣財政局干部告訴我：當前地方政府過“日子”，一靠上級財政轉移支付，二靠本級土地經營收益。沒有這兩項，政府早就“關門大吉”了?？梢哉f，這些年不少地方政府的年度財政收入中，通過城鎮(zhèn)化的路徑來自農村土地的貢獻份額早已超過工商稅費而雄居“半壁江山”，成為支撐地方經濟社會發(fā)展的“滾滾財源”。國土資源部咨詢研究中心算過一筆帳，2009年占到48.8%，2011年則高達71.4%，為當年國家GDP總量的7.3%。據統計，2013年上半年，工商業(yè)經濟增速不斷下滑，稅收占比也隨之減少，但全國土地出讓合同價款卻高達1.7萬億元，增幅高達77.3%，又創(chuàng)歷史新高，其中房地產用地出讓價款同比增幅超過90%?？梢哉f，愈演愈烈的“土地財政”使得政府在城鎮(zhèn)化建設中越來越深地陷入了追求外延擴張的惡性循環(huán)。這個“病癥”不僅僅是中小城市有，省會城市與省級都市照樣有。有數據顯示，“北、上、廣、深”4大城市2013年合計土地出讓金已經突破5000億元，達到了5014億元，相比2012年全年的2005億元。上漲幅度達到了150%。

由于土地收益綁架了政府，故巧借統籌城鄉(xiāng)發(fā)展的東風，只“統”農村土地資源，不“籌”農民公共服務，即“只要地不要人”的事情，可以說在很多地方是個有目共睹、眾所周知的普遍現象。根據全國第一次農業(yè)普查數據顯示，中部地區(qū)建制鎮(zhèn)人均占地512.5平方米，等于國家關于建制鎮(zhèn)人均占地標準100平方米的5倍，高于同期地級以上城市人均占地的8.31倍。我對某省四個省級重點鎮(zhèn)進行抽樣統計，發(fā)現人均城鎮(zhèn)工礦用地為460平方米。遠遠超出省國土資源廳規(guī)定的104平方米的約束性標準。據國土資源部副部長胡存智講，1990-2000年，我國城市建設用地面積擴大了90.5%，但城鎮(zhèn)人口僅增長52.96%，土地城鎮(zhèn)化速度是人口城鎮(zhèn)化速度的1.71倍：而2000-2010年，城市建設用地面積擴大了83.4%，但城鎮(zhèn)人口僅僅增加了45.1%。如果再考慮約2億多生活在城市卻沒有城市戶籍的人口并不能充分享用城鎮(zhèn)用地的情況，實際上土地城鎮(zhèn)化的速度應該是人口城鎮(zhèn)化增速的兩倍有余。中西部地區(qū)某地級市每平方公里城區(qū)本來只有4000人，近10年來又新增加20平方公里，人口則僅增加了7.5萬人，即每平方公里承接3850人，低于原來人口密度。土地的城鎮(zhèn)化速度之快，遠遠地把人口的城鎮(zhèn)化甩在后面。由于中央實施最嚴格的監(jiān)管制度，建設用地成了日益稀缺的寶貴資源，因此，掛“羊頭”，賣“狗肉”，利用創(chuàng)辦經濟開發(fā)區(qū)來推行各種“圈地運動”便成了冠冕堂皇的理由。C縣近年高舉“大辦工業(yè)、辦大工業(yè)”的旗幟，在老城區(qū)周邊陸續(xù)建立起了香港工業(yè)同區(qū)、臺灣工業(yè)園區(qū)、城市物流園區(qū)、長江經濟帶高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)等9個經濟開發(fā)區(qū)，大的占地超過5平方公里，小的占地2平方公里，總面積早已突破2007年經省政府批準的50平方公里的城區(qū)發(fā)展規(guī)劃。我去了該市的兩個開發(fā)區(qū)考察，看見一座座蔥郁的山崗被“開膛破肚”，一片片平整的農田被亂石填埋，95%的土地至今仍在“曬太陽”。

地方政府對土地財政的高度依賴，很大程度上也是我國城市房地產領域投資“熱浪”滾滾、“高燒”不退的重要原因。多年來，像北京、上海、廣州、深圳等一線城市的房價屢創(chuàng)新高、讓人瞠目結舌的事情已經讓人見怪不怪了，就連許多名不見經傳的二、三線城市，房價也在與時俱進、不斷飆升，昂貴到讓絕大多數老百姓望而卻步的程度。從1993年起，國務院密集出臺了各種房地產市場調控政策，可謂是三令五申、旗幟鮮明。然而，有些地方政府卻以“遵循市場規(guī)律”為盾牌，與中央的基本精神玩“太極拳”，搞“躲貓貓”，竭力保護本地區(qū)房地產市場開發(fā)，從而使得許多天價“地王”記錄剛剛粉墨登場便又被頻頻刷新。凡以抑制房價上漲過快或者房地產投資過熱為目標的調控，之所以最終都難以達到預期目標，原因很簡單：城鎮(zhèn)化建設中的土地收益與各種稅費征繳已經成為地方財政最重要的“源泉”。在這種情況下，要期待地方政府能夠步調一致、積極配合，無疑等于與虎謀皮。

靠賣土地增加財政收入，靠房地產帶動經濟增長，這在一些地方已是公開的秘密。可以說，多數地方政府的官員都對“經營城市”過程中的“點土成金”之術駕輕就熟、運用自如?，F在，幾乎各地都設立有諸如城市建設投資公司、城市建設開發(fā)公司、城市建設資產經營公司等不同類型的官辦機構，作為政府專門用于城鎮(zhèn)化建設的融資平臺。這種融資平臺的主要業(yè)務就是和國有銀行一起“倒賣”農民的土地，掠奪農村的財富，美其名曰“經營城市”，實質上就是“空手套白狼”。國土資源部統計數據顯示，截至2012年底，全國僅84個城市處于抵押狀態(tài)的土地面積就達到了34.87萬公頃.抵押貸款總額為5.95萬億元。如果這些新城建設一旦開發(fā)主體不到位，地方政府無法避免投資風險問題。另據國家審計署最近公布的全國政府性債務審計結果顯示：截至2013年6月底，全國各級政府負有償還責任的債務約20.7萬億元，其中，地方負有償還責任的債務約10.9萬億。這些地方政府債務未必都是城鎮(zhèn)化“惹”的禍，但大部分與“城投”機構有直接關系。在我調查過的6市12縣中，所有融資機構均已債臺高筑，少則數億元、十幾億元，多則達幾十億、上百億元。一旦高速行進中的城鎮(zhèn)化因資金鏈出現“閃失”的話，其后果很有可能就會像美國的“次貸危機”一樣產生多米諾骨牌效應。如此只顧當前、不管長遠，酣暢淋漓地借錢“造城”的做法，或將成為嚴重影響今后經濟社會穩(wěn)定發(fā)展的一個“定時炸彈”。

一般說來，城鎮(zhèn)化作為人類社會文明形態(tài)進步的客觀標志，確實具有諸多積極的“裂變”效應.并與工業(yè)化、信息化一起，正在爆發(fā)出巨大的支撐經濟社會持續(xù)發(fā)展的正能量。從我國三次產業(yè)的當前結構看，第一產業(yè)占比為10%；第二產業(yè)為45.3%；第二三產業(yè)為44.6%。從理論上講和從宏觀上看，30多年經濟建設的巨大成就為今天城鎮(zhèn)化的“橫空出世”夯實了牢同的基礎，而大踏步的丁業(yè)化進程則為城鎮(zhèn)化的快速推進吹響了“集結號”。但是，我國疆土廣袤，資源稟賦各異，地區(qū)之間工業(yè)化發(fā)展水平參差不齊，東南沿海地區(qū)已躍至“后工業(yè)化”階段，而中西部地區(qū)則還艱難地匍匐在“前工業(yè)化”境地。在此情形下，各個地方特別是中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化建設應堅持實事求是的思想原則，不跟風、不攀比，一切從具體實際出發(fā)，準確地把握經濟社會發(fā)展的階段性特征和城鎮(zhèn)化建設的內在規(guī)律，精心繪制科學的“路線圖”，盡心而為、量力而行，一步一個腳印地朝前走。倘若不分時間和空間，不講可能性與可行性，迷信于政府的“神勇”，執(zhí)著于權力的“萬能”，任憑主觀意志大打一場“人民戰(zhàn)爭”，以圓本屆政府“一年變面貌、二年見成效、五年獲全勝”之絢麗夢想，則很有可能異化為一場高風險的豪賭。

（責任編輯 陳孝兵）