政策有效性評估框架及應用

盧偉

評估政策的有效性對于決策者提高政策執(zhí)行效率具有重要意義。要研究政策有效性問題，退耕還林政策是一個很好的切入點，它具有長周期、多目標、政策實施范圍廣、目標群體多等特點。本文提出了政策有效性包括政策設計的有效性、政策傳導的有效性、政策執(zhí)行的有效性和政策反饋的有效性四個方面，并從這四方面分析了哪些因素導致了退耕還林政策的無效性，并提出了提高政策效率的對策措施。

一、一個政策有效性評估框架

對政策有效性最為關鍵的就是政策設計的有效性。政策設計的有效性主要體現(xiàn)在政策是否具有合理性、明晰性、協(xié)調性、穩(wěn)定性以及公平性諸方面。在政策設計好后，對政策有效性開始產生作用的就是政策傳導的有效性和政策執(zhí)行的有效性。

排除政策設計含糊不清的因素，政策傳導者對政策的理解程度和傳導者之間的政策競爭以及政策執(zhí)行者自身的利益考量也會對政策最終的執(zhí)行效果產生很大影響。在我國，政策從政策設計者到達政策最終執(zhí)行者或者目標群體的過程還需要經歷一級政策傳導者（省級政府和部門）、二級政策傳導者（市級政府和部門）、三級政策傳導者（縣（鄉(xiāng)）級政府和部門）以及政策最終傳導者和監(jiān)管者（鎮(zhèn)（村）級單位）。在這一政策傳導鏈條上，各級政府和部門都有可能出現(xiàn)對政策傳導偏差，導致政策傳導的無效性。而政策的最終執(zhí)行者或目標群體往往也會根據自身的利益考量對政策的要求進行自發(fā)的調整，同時也會根據自身的利益考量對政策設計者進行一些有效反饋，推動政策設計者對政策的范圍、標準、目標進行調整。

因此，從政策的生命周期角度考慮，政策的有效性評估應該包括政策設計的有效性評估、政策傳導的有效性評估、政策執(zhí)行的有效性評估和政策反饋的有效性評估四個方面。

二、導致退耕還林政策無效性的因素分析

退耕還林工程始于1999年，是迄今為止我國政策性最強、投資量最大、涉及面最廣、群眾參與程度最高的一項生態(tài)建設工程，也是最大的強農惠農項目，僅中央投入的工程資金就超過4300多億元，是迄今為止世界上最大的生態(tài)建設工程。在政策十幾年的實施過程中，許多因素都對政策實施的效果產生了影響，主要包括以下方面。

（一）政策設計的無效性

1、單目標政策很難實現(xiàn)最優(yōu)目標

單目標政策往往在政策設計時考慮不全面，在執(zhí)行過程中會遇到較多復雜情況，預期的最優(yōu)目標很難實現(xiàn)。這種情況在設計生態(tài)環(huán)境政策時最有可能出現(xiàn)，因為環(huán)境政策設計時的目標往往是單一而明確的，修復和保護生態(tài)環(huán)境。如退耕還林（草）的主要功能在于為環(huán)境條件的改善服務，為全國經濟建設的重點向中西部轉移的戰(zhàn)略實施提供良好生態(tài)環(huán)境。但依賴林草業(yè)資源開發(fā)來促進西部地區(qū)經濟發(fā)展的難度很大，而且造林收益低，農民的積極性不高?？梢哉f，為解決生態(tài)環(huán)境問題而制定的生態(tài)環(huán)境政策如果沒有考慮到經濟因素，其政策設計的無效性將大大增加。退耕還林政策的外在目標是改善生態(tài)環(huán)境，但其內在目標是解決貧困問題。由經濟增長催生的生態(tài)改善需求，最終還要靠經濟增長來滿足。只有當農村貧困問題解決了，與貧困相關的生態(tài)環(huán)境問題才能根本解決。由于退耕農戶的私人利益與公共目標之間存在激勵不相容的狀況，退耕還林的生態(tài)目標沒有實現(xiàn)最優(yōu)，而是次優(yōu)。

2、統(tǒng)一的政策標準難以滿足不同區(qū)域、不同群體的需求

由于我國幅員廣闊，不同區(qū)域自然和經濟社會發(fā)展情況千差萬別，由中央政府制定的統(tǒng)一的政策標準在實際實施過程中往往不能滿足不同區(qū)域、不同群體的政策訴求。政策能否發(fā)揮其應有的效力與目標群體有著直接的關系，目標群體接受政策，政策就會得到成功的實施，目標群體不接受政策，政策的預期目標就難以實現(xiàn)，因此不僅政策對社會資源和利益進行的權威性分配必然會涉及到公平性問題，而且這種分配的公平與否更會直接影響到目標群體對政策的接受并進而嚴重地制約著政策的執(zhí)行效果。從《退耕還林條例》和各省的實施情況來看，我國的退耕還林補償政策基本上是“一刀切”政策，統(tǒng)一的政策標準在一定程度上節(jié)約了交易成本，易于操作，但其負面效果是政府的補貼大幅度增加，同時該政策沒有考慮農戶方面的差異性，使得補償分配有失公平，不利于退耕還林工程的可持續(xù)性。

3、對競爭性政策考慮不足

在我國，由于政策制定主體比較多，各政策制定主體本身又都是獨立的利益主體，特別是現(xiàn)階段我國正處在新舊體制的轉軌時期，在政策制定方面的協(xié)調機制尚不健全，所以政策之間相互抵觸、彼此沖突的情況時有發(fā)生。競爭性政策的出現(xiàn)會對現(xiàn)有的政策體系形成沖擊。對退耕還林政策形成競爭的最典型政策就是種糧直補政策。在農業(yè)生產資料價格快速上漲和種植業(yè)利潤繼續(xù)走低的情況下，國家為了鼓勵農民生產糧食，通過直接補貼、間接補貼形式來激發(fā)農民種糧的積極性。隨著農業(yè)補貼力度的逐年加強，退耕還林補助的激勵作用也在逐年減弱，在局部地區(qū)已經退位于農業(yè)補貼，特別是讓農民能直接感受到的農業(yè)直接補貼政策，再一次激起了農村農林用地的矛盾，對鞏固退耕還林成果的壓力逐年增大。

4、激勵機制設計缺乏連續(xù)性和穩(wěn)定性

政策的穩(wěn)定性是政策得以有效執(zhí)行的重要前提條件，因為政策是否穩(wěn)定在很大程度上關系到政策執(zhí)行主體對政策的認同和接受程度。政策的穩(wěn)定性要求在政策條款中明確規(guī)定其有效期限，在這個有效期限內，政策設計者需要動員各種資源并采取各種手段來維護該政策的權威性并保證其有效地執(zhí)行，而且還要求非因特殊原因政府不對其作重大調整或廢棄，即便是政府有必要對政策進行調整或廢棄也應當考慮對利益受到損害的相關目標群體進行適當?shù)难a償，并且在必要的政策變遷過程中新政策和舊政策之間保持著一定的連續(xù)性和繼承性。退耕還林政策激勵機制在設計時也存在激勵機制設計缺乏穩(wěn)定性和連續(xù)性的問題，如生態(tài)林補助時間相對較短，不足以保證農民在補助期滿后能夠獲得穩(wěn)定的收益，這也使得相當一部分農民不愿意也不敢冒風險還生態(tài)林。如寧夏原州區(qū)生態(tài)林至少需要30年時間才能成材，貴州關嶺縣生態(tài)林至少需要20年的成材時間。又如每次退耕還林政策補助標準調整時都會對農戶的生計產生影響。以甘肅省定西市安定區(qū)為例，2009 年當?shù)匦←渻r格在0.55元/千克，按原補助2100元/公頃的標準，可購糧63.5千克，按延長期1050元/公頃的標準，僅可購糧32千克，分別比購買100千克糧的原實物量標準縮水36%和68%。

（二）政策傳導的無效性

1、一級和二級政策傳導者存在對政策的慣性預期

在政策傳導的過程中，由于各級政策傳導者對于政策設計者的理解不同，或者政策傳導者從自身利益出發(fā)都會出現(xiàn)政策傳導無效的情況。在退耕還林工程開展過程中，由于部分退耕地造林采用的是秋季造林方式，為了減少造林生產受季節(jié)性限制，需要提前進行退耕地選擇、丈量土地以及種苗、作業(yè)設計、整地等準備工作。為了保證退耕還林工作如期完成，在下年度計劃沒有下達的情況下，一些地方政府參照上一年的計劃任務，超前開展了退耕地整地、還林和育苗工作從而產生了一系列問題。如在2004年國家對退耕還林任務進行結構性、適應性調整的背景下，2004年的退耕計劃任務較2003年出現(xiàn)較大幅度的壓縮，而一些在任務下達前已經提前退耕的面積難以全部納入到2004年度的退耕計劃中去，退耕規(guī)模與退耕政策發(fā)生偏離使退耕農戶反響強烈。

2、政策主導部門與協(xié)助部門缺乏統(tǒng)籌推進機制

由于政策主導部門與協(xié)助部門間缺乏統(tǒng)籌協(xié)調推進機制，使得退耕還林政策在傳導過程中也出現(xiàn)了偏差。一些農戶的退耕地領取林權證后，并沒有進行土地利用變更，使一些地方出現(xiàn)了一塊地既拿退耕補助又享受農業(yè)直補政策的現(xiàn)象。根據政府相關文件規(guī)定，發(fā)放林權證的承辦部門為林業(yè)部門，土地承包經營權證書和合同的變更登記部門為農業(yè)部門。很多地方是林業(yè)部門按規(guī)定對退耕地發(fā)放了林權證，而農業(yè)部門并未通過變更登記注銷已退耕土地的土地承包經營權證，更沒有調整土地承包合同內容，造成一塊地上存在兩個權利憑證。

（三）政策執(zhí)行的無效性

1、政策執(zhí)行成本不斷增加影響政策執(zhí)行效果

有關部門同意自2004年起，退耕還林工程前期工作費中央按退耕地造林每畝補助1元的標準進行補助，省配套每畝補助2元，并將這些資金轉移支付給縣級政府。但隨著管理范圍的擴大和管理內容增多，尤其是宜林荒山荒地造林任務較多的2002年和2003年，退耕地造林未被納入支持范圍，這些資金遠遠不能滿足實際工作需要，工作管理收費的缺口越來越大。由于絕大多數(shù)的地方政府無力承擔退耕還林工程所需的工作經費，在沒有中央財政的支持下而不得不完成退耕還林任務，這些地方政府往往從政府給農民提供的補助上尋找出路，尤其是在政府提供的苗木補助上尋找出路。為了盡可能地爭取工作經費，許多地方政府傾向于向農民提供一些低價的苗木。由此也不可避免地導致了某些地方出現(xiàn)劣質的苗木，從而最終影響到退耕還林的成效。

2、政策直接執(zhí)行者（農民）的自利行為

政策實際上可以被視為政府與相關目標群體之間的一種契約。當相關的政策執(zhí)行者，尤其是目標群體接受政策的約束并承擔了一定的義務時，他們同時也就享受了相應的權利。政策的執(zhí)行者會根據政策中的約定，在政策許可的范圍內選擇自己的行為方式，并通過理性的計算，尋求效用最大化的期待利益。他們之所以有這種行為取向，其原因在于政策具有精確的“可度量的互惠性”，以及他們有理由相信在未來的一定時期即政策的有效期限內政府會像他們一樣遵守政策中的約定，否則他們將會得到合適的補償。在退耕還林工程實施過程中，對于作為政策直接執(zhí)行者的農戶而言，他們往往直觀地認為把現(xiàn)在可以收獲糧食以直接或者間接獲取貨幣收益的耕地種植樹苗是不合算的。200—300元的補助金額是無法彌補可以收獲的實實在在的2000—3000斤糧食和換取的2000—3000元現(xiàn)金收入的。但象征性的政策執(zhí)行過后就可以直接獲取200—300元的現(xiàn)金收入，對農戶來說也是一種極大的誘惑。因此套種或者田邊種植樹苗就成為了他們選擇雙贏的合作模式之一。

3、政策最終傳導者和監(jiān)管者（村干部）的自利行為

在政策執(zhí)行過程中，村委會與政府和農戶的博弈過程都不是零和博弈，他們更多的是非零和博棄，他們在與不同主體博弈過程中尋找著平衡。為了維護自身的利益，政策最終傳導者和監(jiān)管者（村干部）可能會選擇性地解讀退耕還林政策：只介紹退耕還林政策的福利，并不強調其義務，以作為獲取老百姓信任的資源。為了完成鎮(zhèn)級政府的硬性指標，村干部很有可能選擇性的執(zhí)行上級政府部門的政策要求，對于村民在退耕地中進行套種和對退耕林地不及時進行管護問題視而不理，以此對政策目標進行置換。

（四）政策反饋的無效性

1、基于糧食安全問題的政策反饋

自1999年實施退耕還林政策之后，我國糧食產量連續(xù)4年大幅減少，加上國土資源部公布的2003年、2004年生態(tài)退耕減少的耕地分別占到全國耕地面積減少總數(shù)的64%和80%，對于退耕還林是否導致糧食減產和糧食安全問題的質疑一直存在。但事實上，根據退耕還林工程社會經濟效益監(jiān)測結果，退耕還林對糧食的影響僅限于農戶層面，在縣及國家層面上并不存在糧食安全問題。從全國的水平看，從2004年起糧食產量也開始止跌回漲，到2008年糧食產量超過了退耕前1998年的水平，2009年同1998年相比糧食產量增長3. 6%。因此，對于糧食安全的擔憂實際上是對于退耕還林政策的一個無效反饋。

2、政策執(zhí)行者通過復耕等行為向政策設計者進行反饋

從現(xiàn)實情況看，由于退耕地立地條件較差，生態(tài)區(qū)位重要，大部分生態(tài)林生長周期長，其經營利用方式和強度又受到嚴格限制，短期內難以發(fā)揮經濟效益;退耕后營造的經濟林，受經營管理水平較低、品種不具優(yōu)勢、立地條件不好等因素影響，其大部分也很難在5年內獲得較好的經濟效益，即使是采取林草、林藥等林下間種模式的，也隨著樹木的生長而失去繼續(xù)間種的條件。因此，國家政策補助的停止，將直接意味著退耕農戶收入的大幅度減少，可能反彈回退耕前的困難境地，甚至比退耕前更加貧困，所以也存在政策的最終執(zhí)行者農戶通過復耕、間作等行為向政策設計者進行反饋，要求政策設計者延長原有政策執(zhí)行期限，提高補助標準等。

三、如何提高政策的有效性

有效地實現(xiàn)政策目標必須在確保政策設計的合理性、明晰性、協(xié)調性、穩(wěn)定性以及公平性的前提基礎上，在政策設計、政策傳導、政策執(zhí)行、政策反饋等各個環(huán)節(jié)考慮到傳導者和執(zhí)行者的利益訴求，同時根據有效的政策反饋對政策進行調整和修正。

（一）如何設計更為有效的政策

1、預設多個政策目標

政策的目標設計實際上是政策設計者的價值觀和政策出發(fā)點的體現(xiàn)。一旦這種價值觀和出發(fā)點偏離了政策實施的經濟社會環(huán)境和階段，外部環(huán)境對政策的修正力度就會加大。因此，有必要根據政策實施的經濟社會環(huán)境和階段，并按照博弈論的思想，考慮到政策作用的目標群體對政策的可能反應，從初始政策設計時就預設多個政策目標。

2、避免一刀切的政策標準

政策設計者總是傾向于制定簡單的政策，但簡單的政策對不同地域、不同群體并不具有普適性。如退耕還林政策設計者們會簡單的將全國劃分為長江流域及南方地區(qū)和黃河流域及北方地區(qū)實施錢糧補償政策。事實證明，對政策目標區(qū)域和群體的識別和細分程度越深，政策實施的有效性越高。當政策設計必須制定標準時，制定復雜的標準的有效性往往高于簡單的標準，但這必然會提高政策的設計成本。在一些政策設計領域如果不需要制定標準，可以考慮以行為理論引導的助推政策，它既優(yōu)于對市場和個人行為放任的政策，也優(yōu)于計劃經濟體制中習慣的“一刀切”管制政策。

3、將對競爭性政策的評估納入到政策設計的框架內

在我國，由于政策制定主體比較多，各政策制定主體本身又都是獨立的利益主體，特別是現(xiàn)階段我國正處在經濟社會發(fā)展轉軌時期，在政策制定方面的協(xié)調機制尚不健全，所以政策之間相互抵觸、彼此沖突的情況時有發(fā)生。因此，在政策設計時，必須考慮到對現(xiàn)有政策實施可能產生影響的政策，對現(xiàn)有競爭性政策對該政策的影響進行分析研究，盡量實現(xiàn)競爭性政策和本政策目標的雙贏。

4、設計政策的過渡期和退出期

從退耕還林政策的實施過程上看，設計政策的過渡期和退出期至關重要，這能夠避免因為政策的突然終止或者變化導致的政策目標群體對政策設計者和執(zhí)行者的信譽危機。政策過渡期和退出期的設計是為了讓政策目標群體有足夠的時間和空間應對政策的調整和變化。

（二）如何推動政策更為有效地傳導

1、推動政策設計者和傳導者之間的政策預期相銜接

在政策設計和實施初期，由于政策的存續(xù)時間和穩(wěn)定性存在諸多的不確定因素，政策傳導者和政策設計者之間在政策預期上缺乏有效的銜接，政策傳導者往往傾向于不斷增加本區(qū)域和本領域的政策任務以獲取更多的國家支持，因此政策設計者在對政策進行正式調整或修訂之前應該與政策傳導者進行充分溝通，改變政策傳導者固有的政策預期。

2、對政策傳導者和監(jiān)督者自身局限和利益的預判

由于我國以行政區(qū)為單元的經濟發(fā)展競爭仍將持續(xù)較長時間，政策傳導者在政策傳導過程中也將扮演利益相關者的角色，而政策執(zhí)行的監(jiān)督者由于與政策執(zhí)行者或者目標群體間存在或多或少的利益關系，在對政策執(zhí)行情況進行監(jiān)督時也會將自身利益牽涉其中。因此，在從政策設計到政策傳導的環(huán)節(jié)，要充分考慮到政策傳導者和監(jiān)督者自身的局限存利益進行預判，避免政策傳導者出于自身經濟發(fā)展和獲取政策優(yōu)惠考慮偏離政策規(guī)定任務的情景，避免政策監(jiān)督者從自身利益考慮部分執(zhí)行或者偏離執(zhí)行政策規(guī)定任務的情景。

（三）如何提高政策執(zhí)行的有效性

1、將政策執(zhí)行成本納入政策設計范圍

政策執(zhí)行成本是政策執(zhí)行者在推動政策實施過程中所需要的工作經費，它不同于政策對目標群體的補助經費，是政策設計中必須要考慮的內容，因為在政策實際推進過程中往往出現(xiàn)因為缺乏工作經費導致政策執(zhí)行者對政策執(zhí)行力度不夠或者積極性不高的情況，影響了政策的實際執(zhí)行效果。

2、推動建立政策設計者與政策執(zhí)行者之間的激勵相容機制

建立政策設計者與政策執(zhí)行者之間的激勵相容機制是政策目標有效實現(xiàn)的前提。實現(xiàn)激勵相容可能是政策設計的結果，也可能是政策設計時未考慮，但外部環(huán)境不斷變化推動的結果。如在退耕還林政策實施過程中，隨著經濟快速發(fā)展吸納了大量農村青壯勞動力，新農村建設加強了交通、能源、通信、電力等基礎設施建設，改善了退耕區(qū)的生產生活條件，農村醫(yī)療和社會保障體系的建立，提高了社會福利水平，增強了廣大退耕農戶安全感。農戶已從單純對土地資源的關注，逐漸轉移到如何充分有效地投入勞動獲得最佳效益上來，因補助標準減少或停止補助導致退耕農戶因貧復耕幾率小于預期水平，國家要生態(tài)、農戶要效益的激勵相容機制初步建立。

（四）如何選擇政策的有效反饋

政策設計者識別有效的政策反饋對于政策的調整和修訂至為重要。首先，政策設計者應該明確政策反饋的渠道和方式，確保反饋的信息真實的來自政策目標群體的意見而沒有經過整合處理，其次，對合理的反饋和不合理的反饋進行識別和篩選，對大多數(shù)政策目標群體共同反饋的問題進行及時吸納并對政策進行修訂和調整。

注：

按照《退耕還林條例》和《國務院關于進一步做好退耕還林還草試點工作的若干意見》，國家無償向退耕戶提供糧食、現(xiàn)金補助;具體標準（糧食按每千克1.4元折價計算后）為長江流域及南方地區(qū)的退耕地每公頃每年糧食補貼3150元，現(xiàn)金補助300元;黃河流域及北方地區(qū)的退耕地每公頃每年糧食補貼2100 元，現(xiàn)金補貼300元。此外，《意見》還規(guī)定補助年限“還草按2年計算，還經濟林按5年計算，還生態(tài)林暫按8年計算”。為鞏固退耕還林成果，改善退耕農民的長期生計和防止復耕，2007年《國務院關于完善退耕還林政策的通知》明確中央財政繼續(xù)對退耕農戶進行直接補助，新的補助標準除現(xiàn)金補助和補助年限與上一輪補貼期保持不變以外，每年糧食補助降低為原來的一半。

（作者單位：國家發(fā)展改革委國地所）