水電站項目政府和社會資本合作特許期決策研究

魏 星,趙 敏

(1.江蘇沿海開發(fā)與保護中心,江蘇 南京 211100; 2.江蘇省水資源與可持續(xù)發(fā)展研究中心,江蘇 南京 211100)

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水電站項目政府和社會資本合作特許期決策研究

魏 星1,2,趙 敏1,2

(1.江蘇沿海開發(fā)與保護中心,江蘇 南京 211100; 2.江蘇省水資源與可持續(xù)發(fā)展研究中心,江蘇 南京 211100)

在滿足社會資本投資回報的要求下,以移交點為原點,對政府部門建立新的凈現(xiàn)值-運營時間坐標,特許期移交的選擇區(qū)間同時滿足政府部門獲得凈現(xiàn)值非負。將其運用到水電站PPP項目中,考慮到水電站項目的特點和風險因素對特許期的影響,計算項目的凈現(xiàn)值,在獲得雙方滿意度的情況下,得出特許期的選擇區(qū)間,從而對項目特許期移交進行談判。

PPP模式;水電站項目;特許期

2014年12月4日,中華人民共和國國家發(fā)展與改革委員會頒布了2747號文件《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》[1]。自2014年底開始,國家為了鼓勵加大民間投資,各個相關部門紛紛加緊出臺一系列的文件,新一輪的PPP浪潮席卷而來。2015年4月21日,國務院總理李克強主持召開國務院常務會議,通過了《基礎設施和公用事業(yè)特許經營管理辦法》[2],會議指出,按照政府工作報告部署,在能源、交通、水利、環(huán)保、市政等行業(yè)開展基礎設施和公用事業(yè)特許經營。政府和社會資本合作項目是在借鑒傳統(tǒng)國際上私營部門參與公共事業(yè)投資建設PPP模式的基礎上,結合我國的國情而提出的一個新概念,我國社會資本合作的主體包括了國有企業(yè)、民營企業(yè)、外資企業(yè)、混合所有制企業(yè)等投融資主體,這樣一個具有中國特色的PPP模式采用政府授予項目公司開展特許經營的模式。

PPP模式下,政府承擔部分的項目投資額,也就是分擔了部分的風險,項目的各個參與方共同組成項目公司,負責項目的建設以及運營,特許運營期到期的時候,項目公司將經營權移交給政府部門。政府引入社會資本的投資,可以彌補政府部門財政資金的不足,而社會資本方面也有投資基礎設施的需要,社會資本希望運用其管理能力和經驗而從基礎設施中獲得適當?shù)幕貓?。資金貸款方面,有了政府部門做出的擔保承諾,政府和金融機構達成相應的協(xié)議,使得組成的項目公司能夠相對順利地得到項目所需的貸款。政府部門在運作公共項目的時候,由于缺少市場競爭以及獲得利潤的動力,無論在建設還是在經營維護方面都缺乏效率;而社會資本由于受到利潤最大化的驅使,在項目建設過程中就會控制工期延誤等問題,運營期提高服務的效率,可以有效地利用各方面的資源。為了保證社會資本投資公共基礎設施建設的質量,PPP項目將會在政府的監(jiān)管下進行,使社會資本不僅僅以利潤最大化為目標,也要提升服務質量,為社會效益做出貢獻。在這樣一個較為高效的運作模式下,特許期的設定將會是一個政府方和社會資本方都關心的因素,雙方都要保證各自一定的利益,以期達到利潤獲得以及資金使用效率的最大化。在這樣的基礎上,需要解決確定特許期的問題。

在PPP項目合同簽署中,特許期的確定尤為關鍵。現(xiàn)有文獻針對項目特許期的確定有了一定的研究。李啟明等[3]從項目內部和項目外部2個方面分析了影響特許期的因素,認為項目的移交期是多種因素綜合平衡的結果;Shen等[4]建立了凈現(xiàn)值約束模型,給出了政府部門和社會資本同時滿意的邊界線;Garvin等[5]在項目評價中從戰(zhàn)略的角度加入了期權定價模型,估值模型的選擇依據(jù)了項目的特征變量,用經濟型修正的決策樹,在恰當?shù)恼郜F(xiàn)率和二項式估值模型下,估算私人投資的潛力和確定投資的時間;趙立力等[6]在確定BOT項目特許期時認為政府部門對于項目產生的社會效益也有一定的要求,故社會效益也對特許期的決策有一定的影響,對于S-L模型做出了修改;劉繼才等[7]認為PPP項目風險大,一般都要政府部門提供一定的擔保來吸引私人部門進行投資,政府擔保的價值則對特許期的選擇有很大的影響,形式可以是最低收益擔保和資金補貼,采用了實物期權的方法和蒙特卡羅模型得出了政府擔保的最低價值,并由此算出了特許期;何濤[8]從實物期權的角度出發(fā),把政府擔保的價值看成是一個看跌期權,對政府擔保的期權價值進行了計算,從而為特許期的選擇提供了依據(jù)。

由于PPP項目在實施過程中的復雜性,項目在建設和運營過程中會出現(xiàn)各種各樣的爭議、矛盾和問題,以及外部和內部的各項風險因素,故筆者在綜合考慮PPP項目政府和社會資本合作的特點上,提出了確定特許期的決策模型。

1 特許期模型

1.1 問題描述

在PPP項目中,政府參與部分項目的投資,分擔部分風險,社會資本投資PPP項目所需要考慮的財務指標通常包括投資回報率R以及凈現(xiàn)值N[9],投資回報率以及凈現(xiàn)值的水平受到初始投資、運營收入、運營成本、通貨膨脹率、利率等多方面因素的影響。對于社會資本投資項目公司來說,主要目標就是獲取最大的利潤,在獲得預期回報的基礎上希望能夠盡可能地延長特許期,以期獲得更多的利潤;對于政府部門來說,作為水利投資機制和運營補償機制的一部分,前期對項目進行了不求回報的補貼性投資[10],后期項目移交之后的運營,政府方也要求有正的凈現(xiàn)值，以保證不受到損失。

1.2 模型建立

特許期的基礎模型建立思想在于,對于社會資本投資項目公司而言,凈現(xiàn)值需大于其期望回報,政府部門的凈現(xiàn)值為正值。由此可知,模型如下:

(1)

(2)

(3)

式中：NC為特許期內社會資本投資方的凈現(xiàn)值;NG為政府部門的凈現(xiàn)值；TC為PPP項目的特許移交期;IC為社會資本投資方的投資額；R為投資方的期望回報率,根據(jù)《政府和社會資本合作項目通用合同指南》[11]的要求,強調社會資本獲得合理回報，R值的選取是在鼓勵社會資本在確保公共利益的前提下,降低項目運作成本、提高資源配置效率、合理獲取的投資回報,對于水電站項目來說一般取值在10%～20%之間。It為第t年的項目收入；Ct為第t年的項目支出；Tf為項目的整個服務周期；r為考慮風險因素的基準收益率。

需要說明的是,項目在建設期間和運營期間,可能會受到各種風險因素的影響,比如建設工程進度、市場需求的變化、商業(yè)利益與公共利益的沖突等,也就是說并不完全依照投標過程中談判的投資額和運營費用來預測和計算,因此2個階段都不適宜采用無風險利率,本文采用考慮風險因素的基準收益率r。

滿足式(1)中投資方的要求,也就是說項目的特許期內,社會資本投資方獲得其所期望的回報水平；另一方面,政府方從社會資本投資方接手項目之后也需要考慮凈現(xiàn)值的水平,政府的凈現(xiàn)值NG可通過式(3)計算,凈現(xiàn)值的計算期從項目移交后的第一年開始算起,也就是t=TC+1。事實上,在政府方接管項目時,項目已經運營了相當?shù)囊欢螘r間,也就是說項目的維護費等開支逐漸增加,政府方在建設期已經無償對項目進行了補貼,接管后也將會產生一筆較高的開支,在這樣的情況下,政府方從項目中獲得的價值就是項目每年的運營收入,在運營狀況較為穩(wěn)定的情況下,為了保證運營收入能夠彌補整體的項目維護開支,政府方只有通過特許期的調整才能滿足NG≥0的基本約束條件[12]。由此可見,在雙方對項目特許期達成一致之前,確定一個合理的現(xiàn)金流概況和投資回報率是很重要的。

將式(1)進行調整后得到,

(4)

(5)

根據(jù)項目的建設運營情況,在整個生命周期中,項目的收入和支出隨時間的變化如圖1所示,表示在T0點,項目開始進入運營期,有了利潤收入。

圖1 項目收入支出情況曲線

社會資本投資方獲得項目移交時的凈現(xiàn)值NC(TC),需滿足式(4),項目整體的凈現(xiàn)值必須大于或等于期望回報水平,也就是要求項目移交點TC必須滿足這樣的不等式:

(6)

項目移交后政府部門開始計算凈現(xiàn)值,即移交開始時政府部門的凈現(xiàn)值為0,假設對于項目來說,其經濟和工程壽命期為Tf,為了滿足政府部門凈現(xiàn)值為正值的要求,即式(5),截至項目壽命到期的時候政府部門的凈現(xiàn)值必須大于或等于零,則可以根據(jù)NG(Tf)=0推算出項目移交期的一個臨界值TC。根據(jù)臨界值的確定,從政府方來看,當TC10,計算出NC(TC)=ICR時TC1的值,則對于社會資本而言,TC1～TC都是可取的;而當取TC2≥TC時,無論NC(TC)是否大于ICR,對于政府而言NG(Tf)<0,不能滿足式(5),故TC～TC2是不可取的。

圖2 項目凈現(xiàn)值曲線

根據(jù)以上理論思想,由項目收入支出情況走勢,繪制出項目凈現(xiàn)值曲線,如圖2所示。項目開始到T0是建設期,T0點為起點,項目開始有了收入,凈現(xiàn)值曲線的斜率開始為正值,N開始往正方向發(fā)展。則TC之前即為項目特許期,T0～TC是項目移交前的運營期,TC以后是項目移交后的政府部門運營期。理論思想同樣可以通過作圖在圖2中得到驗證。項目移交之后,可以繪制出政府部門凈現(xiàn)值的坐標圖(以OG為原點,NG-TG的坐標系)。如果項目移交發(fā)生在TC1點,則移交后政府部門的凈現(xiàn)值坐標變?yōu)橐設G1為原點,NG1-TG1的坐標系上,可以觀察到當?shù)竭_生命周期Tf時,政府部門的凈現(xiàn)值在TG軸上方,即NG1(Tf)>0,此移交點若同時滿足社會資本的要求(式(4))時,則TC1～TC之間進行項目移交同樣可取;相反地,若項目移交點發(fā)生在TC2,則移交后政府部門的凈現(xiàn)值坐標變?yōu)橐設G2為原點,NG2-TG2的坐標系,可以觀察到當?shù)竭_生命周期Tf時,政府部門的凈現(xiàn)值在TG軸下方,即NG1(Tf)<0,無論是否滿足社會資本投資(式(4))的要求，TC～TC2區(qū)間確定特許期都不可取。

從圖2綜合上述2種情況,滿足NC(TC)≥ICR且NG(Tf)≥0,在坐標系NG-TG中,即滿足:

(7)

根據(jù)以上約束條件分析,可以觀察到模型的構建受到Tf的影響,同時還要受到社會資本投資的期望收益率和政府部門凈現(xiàn)值非負的約束,綜合這些條件來確定特許期即可滿足各方的要求。

2 工程實際案例分析

2.1 項目背景

某水電站項目是一個中小型的水電站樞紐工程,水電站的建成將會對項目所在地供電緊張的狀況有所緩解,并且能夠提高供電的穩(wěn)定性和可靠性;項目采用橋壩相結合的形式,建成后能夠緩解其他過江大橋的車流量壓力,改善跨江兩岸的交通狀況;水電站項目相應水庫的建設,將會與上一個梯級的水電站航道進行銜接,能夠對上游一定距離的通航條件進行改善;項目建成之后,可以配套建設相應的水電站風景區(qū)、建設周圍的濕地公園以及水電站樞紐工程本身的旅游景觀,促進地方旅游業(yè)的發(fā)展;對于當?shù)氐木用駚碚f,水電站建成之后,將會改善農業(yè)灌溉和居民生活用水的狀況。

當?shù)卣涍^立項到勘察設計的步驟之后,從財政狀況以及水電站項目將會帶來的公共效益出發(fā),決定采用PPP項目融資模式引入社會資本參與項目建設和運營。對于政府部門來說,項目本身具有發(fā)電、交通、航運等社會服務功能的迫切需要,可以PPP融資的形式吸引社會資本進行投資,彌補財政資金的不足,同時也可以改善政府部門建設和運營基礎設施效率低下的問題;對于社會資本投資方來說,除水電站建成本身的發(fā)電收入之外,運營期的交通航運收入、旅游收入等也將隨著項目使用的狀況產生靈活的變化。

2.2 項目基本數(shù)據(jù)

該水電站項目總投資3.2億元,項目計劃5年建設完工,建設期內每年的計劃投資比例分別為:10%,10%,30%,30%,20%。水電站壽命期預計為39年,于2006年開工建設, 2010年投入使用,建設期的最后一年部分電網開始運行,隨著各個機組開始發(fā)電,運營期第一年比前一年發(fā)電量增加40%,運營期第二年開始發(fā)電量保持不變。當?shù)貒匈Y產經營有限責任公司代表政府部門出資,和社會資本聯(lián)合體共同組成項目公司,根據(jù)《政府和社會資本合作項目通用合同指南》[11]的規(guī)定，為體現(xiàn)PPP項目特征,政府部門在項目公司中持股比例需低于50%,談判決定按照社會資本與政府部門7∶3的比例投資0.96億元。由政府部門出面擔保,該水電站項目由一家銀行和一家信用擔?；鸾M成的銀團提供的固定利率為9%、還款期為20年的1.24億的貸款,以及一家基金提供的10年利率為10%,總額1億的次級貸款。

項目的運營支出由流動資金和年運營費組成,運營支出每年以8%的通貨膨脹率及相關設備維護增長;2010年投入運營到2012年全網運營,電價保持每度0.4元,從2013年開始,電價以每年3%的速度漲價;發(fā)電量在2012年全部機組上網運行之后,基本保持不變,到了運營的第28年,機組因設備老化以及該地區(qū)其他電能的替代等原因,發(fā)電量開始下降,同時發(fā)電收入也開始下降;項目的優(yōu)先貸款和次級貸款均采用等額年金支付的方式;社會資本的期望收益為總投資的15%?？紤]到水電站建成后會產生其他的經濟效益,該項目中的收入除了基本的發(fā)電收入之外,還將會有減排量交易款、風景區(qū)濕地公園旅游收入等一些其他收入;項目運營后期,由于水電站后期需要更多的維護,故運營支出較前期增多。

基于以上的數(shù)據(jù),可以得到該水電站項目的現(xiàn)金流情況和凈現(xiàn)值，如表1所示。

2.3 特許期的確定

凈現(xiàn)值根據(jù)前文建立的PPP項目特許期決策模型,進行以下步驟的計算。

a. 首先從滿足社會資本投資方的角度,凈現(xiàn)值需要大于投資期望收益,即ICR=4 800萬元。表1中2025年以后的凈現(xiàn)值滿足式(4)。

b. 對于政府部門來說在項目壽命周期結束時,凈現(xiàn)值需要為正值,滿足式(5)。

c. 假設項目移交期為2030年,此時NC(TC)=6 861萬元,大于4 800萬元,則社會資本投資方滿足式(4),政府部門重新建立凈現(xiàn)值NG-TG坐標系,則這時政府部門的凈現(xiàn)值如表2所示。

表1 案例項目凈現(xiàn)值 萬元

從表2中得知,項目壽命期結束時,NG(Tf)>0,對于政府部門來說是可取的,此時NG(Tf)=2 415萬元,滿足式(7)的NG(Tf)≥NG(TC)。

d. 假設項目移交期為2037年,NC(TC)=9 002萬元,此時NG(TC)=0,且社會資本投資方滿足式(4),同樣,此時政府部門重新建立凈現(xiàn)值NG-TG坐標系,則這時政府部門的如表2所示。

表2 特許期移交后政府凈現(xiàn)值 萬元

從表2中得知,項目壽命期結束時NG(Tf)<0,對政府部門來說是不可取的,且此時的NG(Tf)=-76萬元,不能滿足式(7),故2037年移交是不可取的。

e. 以上計算過程不斷重復得到最終的項目特許移交期區(qū)間為2026—2037年。即在2026年以前進行項目的移交對社會資本投資方來說是不合理的;而2037年以后移交對于政府部門而言會有額外的費用支出,也是不合理的。

3 結 論

合理地確定特許期對社會資本投資方和政府部門而言都非常重要。在國家大力推廣PPP模式的大背景下,社會資本有很強的參與感,希望投入公共基礎設施的建設中來提升其社會影響力,同時有政府部門的擔保更加容易獲得貸款,但投資要有基本的收益為前提,政府部門在引入社會資本的時候需要保障其最低收益;另一方面,政府部門同時也是項目的一個投資方,在引入社會資本減輕財政壓力的同時,也不希望在財務上再去補貼或產生費用損失,故政府部門需要在基本利益不受損的情況下經營,也就是凈現(xiàn)值不為負。

中小型水電站項目符合PPP模式的要求,引入社會資本可以加快其建設和運營的效率。水電站項目除了本身的發(fā)電量收益之外還會產生航運、旅游等額外的收益,同時在建設和運營項目的過程中也存在風險,在通過項目現(xiàn)金流計算特許期的時候需要將風險的因素考慮進去,根據(jù)預測和監(jiān)測到的不同風險,計算特許期的選擇區(qū)間,社會資本和政府方在保證雙方最低收益的基礎上再進行特許期的合同談判。

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中央高?；緲I(yè)務費專項(2013B12714)

魏星(1989—),女,江蘇揚州人,碩士研究生,主要從事技術經濟及管理研究。E-mail:cindykangta@163.com

10.3880/j.issn.1003-9511.2015.06.004

F282

A

1003-9511(2015)06-0018-04

2015-06-13 編輯：方宇彤)