水利風景資源資產化管理初探

徐增讓,劉 洋,鄒秀萍,汪永清, 魯春霞

(1.中國科學院地理科學與資源研究所,北京 100101; 2.溫州大學商學院,浙江 溫州 325035;3.中國科學院科技政策與管理科學研究所,北京 100090; 4.英國謝菲爾德大學經濟學院,謝菲爾德 S102TN)

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水利風景資源資產化管理初探

徐增讓1,劉 洋2,鄒秀萍3,汪永清4, 魯春霞1

(1.中國科學院地理科學與資源研究所,北京 100101; 2.溫州大學商學院,浙江 溫州 325035;3.中國科學院科技政策與管理科學研究所,北京 100090; 4.英國謝菲爾德大學經濟學院,謝菲爾德 S102TN)

水利風景資源資產化管理既是水利行業(yè)對自然資產稀缺性凸顯、生態(tài)產品需求趨旺的市場動態(tài)的主動把握,也是對黨的“十八大”提出的“增強生態(tài)產品生產能力”的積極響應。水利風景資源資產化管理的目標是凸顯水利風景區(qū)的生態(tài)、文化優(yōu)勢,全面實現水利風景區(qū)的物質產品、文化產品和生態(tài)產品的價值;難點是識別、展示水利風景區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)服務,實現生態(tài)系統(tǒng)服務價值。水利風景資源資產化管理模式主要有:水庫型、灌區(qū)型水利風景區(qū)的綠色農副產品開發(fā),河湖型水利風景區(qū)的生態(tài)旅游發(fā)展,水保型水利風景區(qū)的生態(tài)補償以及濕地型水利風景區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)服務市場交易等。提出針對不同水利風景資源資產化管理模式應逐步配套不同的政策保障措施。

水利風景資源;水利風景區(qū);生態(tài)系統(tǒng)服務;生態(tài)補償;生態(tài)產品

支撐人類生存和發(fā)展的產品可分為物質產品、文化產品和生態(tài)產品,分別滿足人們的物質、精神、康體需要。其中,生態(tài)產品是指維持生命支持系統(tǒng)、保障生態(tài)調節(jié)功能、提供環(huán)境舒適性的自然要素,包括干凈空氣、清潔水源、適宜氣候、無污染土壤等。生態(tài)產品的實質是生態(tài)系統(tǒng)服務,生態(tài)產品生產的實質是通過生態(tài)系統(tǒng)保護、環(huán)境污染治理、退化生態(tài)系統(tǒng)恢復[1],維持生態(tài)系統(tǒng)健康,使其持續(xù)提供生態(tài)系統(tǒng)服務。隨著經濟社會的快速發(fā)展,生態(tài)環(huán)境質量不斷下降,人們對生態(tài)產品的需求日趨迫切,“增強生態(tài)產品生產能力”對推動生態(tài)文明建設和可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

在國外,與生態(tài)產品有關的概念有自然資產、生態(tài)系統(tǒng)服務等。自然資產指水、大氣、土地、化石能源等自然資源和各種生態(tài)系統(tǒng)。1997年Costanza[2]指出生態(tài)系統(tǒng)服務(Ecosystem Services)是自然資產提供的產品流或服務流,如新鮮空氣、潔凈水等,生態(tài)系統(tǒng)服務能增加人類益惠,他還提出了一套生態(tài)系統(tǒng)服務評價的指標方法體系。2001—2005年聯(lián)合國《千年生態(tài)系統(tǒng)評估》綜合評估了人類對生態(tài)系統(tǒng)的影響,促使各國將生態(tài)系統(tǒng)服務納入政策議程中[3]。2007年八國集團同發(fā)展中國家領導人對話會議倡導“對生物多樣性的全球經濟效益、失去生物多樣性的代價以及有效保護的成本進行分析”[4],隨后聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署啟動生態(tài)系統(tǒng)與生物多樣性經濟學(TEEB, The Economics of Ecosystems and Biodiversity)[5]研究。TEEB可對生態(tài)系統(tǒng)服務及生物多樣性價值進行識別、展示,將生態(tài)服務價值納入經濟核算中,引入利益相關方進行博弈[6],實現凈經濟效益增加和自然資產持續(xù)增值。隨著生態(tài)系統(tǒng)服務評價、生態(tài)系統(tǒng)服務付費(Payments for Ecosystem Service, PES)、TEEB和生態(tài)系統(tǒng)服務市場(Market for Ecosystem Service,MES)等理論的研究進展,經濟激勵逐漸替代了行政命令,推動了各國生態(tài)系統(tǒng)保護的實踐。國際上PES的實踐有流域保護、棲息地保護等;MES的實踐有碳匯交易、濕地緩解銀行(Wetland Mitigation Banking)、生物多樣性保護銀行(Biobanking)[7]。近年來,美國濕地緩解市場年交易額接近30億美元,已經成為美國最成熟的生態(tài)服務交易市場[8]。以美國的濕地緩解銀行為代表的生態(tài)系統(tǒng)服務市場化對我國生態(tài)產品的持續(xù)供給具有重要啟示。

從生態(tài)經濟學的角度看,水利風景區(qū)除了直接向人類提供水產品、農副產品等物質產品外,還提供景觀愉悅、文化教育等文化產品和清潔水、清新空氣、水源涵養(yǎng)、水土保持等生態(tài)產品。目前,我國農副產品由市場定價,部分文化產品(水生態(tài)旅游、水情教育)由市場定價或政府購買,而生態(tài)產品(生態(tài)系統(tǒng)服務)主要通過生態(tài)補償、財政轉移支付等形式提供,存在覆蓋范圍小、實施成本高、可持續(xù)性差等問題;生態(tài)產品仍然沒有全面納入現行價格體系,經濟激勵機制缺位導致生態(tài)產品供給不足、生態(tài)環(huán)境退化加劇。本文基于生態(tài)系統(tǒng)服務的理論方法,綜合考慮水利風景區(qū)的物質產品、文化產品和生態(tài)產品,探討水利風景資源資產化管理的模式,為水利風景區(qū)可持續(xù)發(fā)展探尋新的路徑。

1 水利風景資源資產化管理的內涵

黨的十八大提出“大力推進生態(tài)文明建設”,“加大自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境保護力度”,“實施重大生態(tài)修復工程,增強生態(tài)產品生產能力”。當前,水利風景區(qū)發(fā)展既有機遇,也有挑戰(zhàn)。一方面,生態(tài)文明建設為水利風景區(qū)發(fā)展提供了重大契機,水利風景區(qū)可持續(xù)發(fā)展能力和水平不斷提高;另一方面,水利風景區(qū)發(fā)展也面臨生態(tài)環(huán)境瓶頸凸現、投入渠道不暢、特色不明顯等深層次的矛盾,水利風景區(qū)在切實保護和持續(xù)發(fā)展方面還不同程度地存在著挑戰(zhàn)。

水利風景資源資產化管理就是要著眼于破解發(fā)展與保護的矛盾,樹立自然資源有價、生態(tài)建設有利的意識,重點完善受益付費、污染賠償的生態(tài)補償制度,大力培育生態(tài)產品交易市場,將隱含在水利風景資源中的新鮮空氣、清潔水、水源涵養(yǎng)、水土保持等水生態(tài)產品的正外部性內化,為在水利風景區(qū)開展水資源保護、水環(huán)境整治、水生態(tài)修復、水景觀打造提供必要的經濟激勵。水利風景資源資產化管理要點為:① 一個目標,凸顯水利風景區(qū)的文化、生態(tài)優(yōu)勢,全面實現水利風景區(qū)的物質產品、文化產品和生態(tài)產品的價值,化解發(fā)展與保護的矛盾,構建人水和諧的生態(tài)經濟復合系統(tǒng)；②兩個途徑:通過生態(tài)補償、市場機制等對保護、修復、改善生態(tài)系統(tǒng),從而提供了額外或高品質的生態(tài)系統(tǒng)服務的正外部性進行內化；③三個難點:一是水生態(tài)服務價值化評估的技術方法仍不成熟;二是我國水生態(tài)服務補償制度亟須完善;三是生態(tài)系統(tǒng)服務市場尚不發(fā)育。

2 水利風景資源資產化管理的模式

截至2013年,我國已有水庫型、河湖型、濕地型、水土保持型、灌區(qū)型等各類國家級水利風景588家,省級水利風景區(qū)2000余家,其在維護水工程、保護水環(huán)境、修復水生態(tài)、營造水景觀、弘揚水文化等方面發(fā)揮著重要作用。水庫型、灌區(qū)型水利風景區(qū)通過水產養(yǎng)殖、發(fā)電、供水、灌溉等獲取一定的經濟收益,發(fā)展旅游業(yè)為部分水利風景區(qū)帶來了一定收入,但大部分水利風景區(qū)通過水環(huán)境整治和生態(tài)修復而提供的清新空氣、潔凈水等水生態(tài)服務的成本沒有得以內化,生態(tài)產品供給激勵機制缺失,制約了水利風景區(qū)的持續(xù)健康發(fā)展。

在生態(tài)文明建設背景下,通過保護自然資產,生產生態(tài)產品,提供生態(tài)系統(tǒng)服務,探索水利風景資源資產化管理模式,可實現自然資產的保值增值。根據不同水利風景區(qū)的資源特色、市場潛力等,水利風景資源資產化管理的模式主要有:水庫型、灌區(qū)型水利風景區(qū)的綠色農副產品開發(fā)模式;河湖型水利風景區(qū)的生態(tài)旅游發(fā)展模式;水保型水利風景區(qū)的生態(tài)補償模式;濕地型水利風景區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)服務市場交易模式。

3 水利風景資源資產化管理的主要措施

3.1 水庫型、灌區(qū)型水利風景區(qū)的綠色農副產品開發(fā)

當前,我國大氣、水、耕地等自然資源污染嚴重,生態(tài)環(huán)境退化已經成了經濟社會發(fā)展的瓶頸。新鮮空氣、清潔水、無污染食品,這些維系社會發(fā)展的基本生存資源日益稀缺。今后,通過整合水利行業(yè)多種經營的資源、產業(yè)、管理優(yōu)勢,在水庫型、灌區(qū)型水利風景區(qū)主打生態(tài)牌,結合生態(tài)農業(yè)、休閑農業(yè)的發(fā)展,依托清潔水質、新鮮空氣、良好生態(tài),推出有機果蔬、無公害農副產品,開展無公害農產品、綠色食品、有機食品等認證,提高產品附加值,形成良性循環(huán)的綠色產業(yè)鏈。保護傳統(tǒng)工藝、弘揚地方特色,大力扶持地方名優(yōu)土特產品進行國家地理標志保護產品等認證。具體措施有:①完善無公害農產品、綠色食品、有機食品和國家地理標志保護產品等綠色產品認證體系,強化綠色認證工作,打造綠色農副產品品牌。水庫型水利風景區(qū)要積極推廣不投肥、不投餌、不投藥的人放天養(yǎng),將認證標準貫穿于水產品的生產加工全過程,打造綠色品牌,以優(yōu)質高效贏得市場,實現凈水、興漁、利民的多目標共贏。灌區(qū)型水利風景區(qū)也是重要的農副產品生產基地,要積極推動相關產品認證,爭創(chuàng)各類國字號招牌,以實現提質增效的目標;②對安全農藥、有機肥進行補貼,對經過認證的綠色農副產品實行稅收減免;③堅持綠色農副認證產品的市場定價原則。

3.2 河湖型水利風景區(qū)的生態(tài)旅游發(fā)展

生態(tài)旅游就是利用得天獨厚的生態(tài)資源發(fā)展旅游業(yè),并在生態(tài)保護中融入市場機制,從而實現生態(tài)環(huán)境保護、野生動植物保護、休閑旅游與經濟發(fā)展的一體化。水利風景區(qū)既具有觀光游覽、休閑度假等一般旅游目的地的共性,也有其作為自然保護地的特性,生態(tài)環(huán)境質量高,生態(tài)系統(tǒng)服務功能突出。自然河湖型水利風景區(qū)山水相映、風光宜人,一般都已辟為各類風景旅游區(qū),今后要在自然河湖水利風景資源的景觀愉悅、水情科教功能的基礎上,開展凈化空氣、凈化水體等生態(tài)系統(tǒng)服務供給能力的動態(tài)監(jiān)測,科學評估水生態(tài)服務對人體健康的益惠,針對性開發(fā)康體養(yǎng)生、戶外運動等高端生態(tài)旅游產品,開發(fā)諸如水上氧吧、空氣罐頭、漂流橫渡等新一代水生態(tài)旅游產品,豐富旅游產品譜系,大張旗鼓地宣傳優(yōu)越自然資產及其康體健身功能,凸顯亮點,提升檔次,將生態(tài)系統(tǒng)服務內嵌于生態(tài)旅游產品中,通過較高的旅游產品定價實現生態(tài)服務的價值。城市河湖型水利風景區(qū)風光秀麗、服務接待水平高、人居環(huán)境優(yōu)良,要發(fā)揮水文化底蘊深厚和水生態(tài)環(huán)境優(yōu)良的優(yōu)勢,著力打造綜合型水城旅游區(qū)。具體措施有:①河湖型水利風景區(qū)的規(guī)劃引導應體現在保護與發(fā)展的目標有限性、基于資源稟賦和市場態(tài)勢的定位科學性、空間用途管制的嚴肅性和產品開發(fā)的導向性方面;②對河湖型水利風景區(qū)的生態(tài)旅游項目在立項、信貸、稅收等方面給予政策傾斜;③堅持河湖型水利風景區(qū)生態(tài)旅游產品的市場定價原則。

表1 水利風景資源資產化管理模式

4 結 論

水利風景資源資產化管理既是水利行業(yè)對自然資產稀缺性凸顯、生態(tài)產品需求趨旺的市場動態(tài)的主動把握,也是對黨的“十八大”提出的“增強生態(tài)產品生產能力”的積極響應。水利風景資源資產化管理就是要識別、展示水利風景區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)服務,通過生態(tài)友好型物質產品、水生態(tài)旅游、水生態(tài)補償和水生態(tài)產品交易等方式全面實現水利風景區(qū)的生態(tài)產品價值。水利風景資源資產化管理要求景區(qū)摒棄唯GDP論英雄,樹立綠水青山就是金山銀山的理念,在物質產品、文化產品提供的基礎上,努力增強生態(tài)產品的生產能力,緩解景區(qū)保護與發(fā)展的矛盾,凸顯水利風景區(qū)特色,拓展融資渠道,促進水利風景區(qū)持續(xù)發(fā)展和水生態(tài)文明建設進程。

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3.3 水土保持型水利風景區(qū)的生態(tài)補償

生態(tài)補償是指以保護生態(tài)環(huán)境和促進人地和諧為目的,采用公共政策或市場化手段,將生態(tài)保護的外部性內化,調整保護區(qū)與受益區(qū)之間利益關系的一種制度安排[9-10]。水土保持型水利風景區(qū)具有生態(tài)環(huán)境的正外部性和公共產品屬性,構建水保型水利風景區(qū)生態(tài)補償機制,將生態(tài)正外部性內化、激勵保護行為,形成發(fā)展與保護良性循環(huán)的機制勢在必行。具體措施有:①根據《水土保持補償費征收使用管理辦法》,水土保持型水利風景區(qū)的生態(tài)修復、環(huán)境整治工作要納入水土保持補償費使用范圍,獲得穩(wěn)定的資金支持;②與水土保持防治工程建設相配套,積極爭取國家對水土保持型水利風景區(qū)進行財政轉移支付;③探索市場化的生態(tài)補償機制,把上下游左右岸一定范圍內的利益相關者作為一個區(qū)域系統(tǒng),在當地政府的主導下,與下游有關政府、企業(yè)等實體達成水利風景區(qū)保護、補償機制。生態(tài)補償標準的確定要盡可能科學公平。要構建水利風景區(qū)生態(tài)系統(tǒng)服務的動態(tài)監(jiān)測、科學評估和價值化業(yè)務平臺。通過InVEST等模型模擬水利風景區(qū)的水源供給、水土保持功能,評估其對發(fā)電的貢獻、對水庫維護成本的節(jié)約,構建消費生態(tài)服務付費和保護生態(tài)環(huán)境受償制度。

3.4 濕地型水利風景區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)服務市場交易

濕地緩解銀行是源于美國的一種第三方濕地恢復、保存措施[11],指由一些專業(yè)從事濕地恢復的實體在一塊或幾塊地域上恢復受損濕地、強化現有濕地功能或者保存現有濕地、新建濕地,然后將這些濕地“信用”以出售給對濕地造成損害的開發(fā)者[12]。濕地信用交易主要是基于美國《清潔水法》第404條的許可證制度,開發(fā)者通過向緩解銀行購買濕地“信用”(credits) 以抵消開發(fā)項目對濕地的不利影響(debits),從而將對濕地的補償責任轉移到緩解銀行經營者。聯(lián)邦對緩解銀行管理的熱點問題包括:①濕地銀行規(guī)模;②地理服務區(qū)域;③存款與借款的確定方法;④補償比率;⑤信用收回的時間等[8]。借鑒濕地緩解銀行概念,結合中國濕地型水利風景區(qū)實踐,積極培育中國濕地生態(tài)產品交易市場。具體措施有:①研究制定濕地恢復保育銀行管理辦法,包括濕地生態(tài)系統(tǒng)服務評估標準、開發(fā)項目濕地生態(tài)環(huán)境影響評價標準、濕地生態(tài)環(huán)境影響緩解方案審查技術、濕地恢復保育銀行資格審核辦法;②推動生態(tài)系統(tǒng)服務市場交易平臺建設;③鼓勵企業(yè)、團體、NGO等實體,積極參與濕地銀行建設,大力推動濕地生態(tài)產品市場化進程。

水利風景區(qū)資源資產化管理模式,詳見表1所示。

國家自然科學基金(41371486)

徐增讓(1971—),男,陜西鳳翔人,助理研究員，博士,主要從事區(qū)域資源生態(tài)與發(fā)展研究。E-mail: xuzr@igsnrr.ac.cn

10.3880/j.issn.1003-9511.2015.06.009

F407.9

A

1003-9511(2015)06-0037-03

2015-06-16 編輯：陳玉國)