工業(yè)水環(huán)境監(jiān)管的激勵(lì)-約束-監(jiān)督機(jī)制構(gòu)建
——基于監(jiān)管主體的委托-代理關(guān)系

趙 爽,仇 蕾,李昌彥,黃 濱

(1.浙江廣播電視大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院,浙江 杭州 310030; 2.河海大學(xué)管理科學(xué)研究所,江蘇 南京 211100;3.南昌工程學(xué)院工商管理學(xué)院,江西 南昌 330099;4.華東勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司環(huán)境與生態(tài)工程院,浙江 杭州 310030)

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工業(yè)水環(huán)境監(jiān)管的激勵(lì)-約束-監(jiān)督機(jī)制構(gòu)建
——基于監(jiān)管主體的委托-代理關(guān)系

趙 爽1,仇 蕾2,李昌彥3,黃 濱4

(1.浙江廣播電視大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院,浙江 杭州 310030; 2.河海大學(xué)管理科學(xué)研究所,江蘇 南京 211100;3.南昌工程學(xué)院工商管理學(xué)院,江西 南昌 330099;4.華東勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司環(huán)境與生態(tài)工程院,浙江 杭州 310030)

分析工業(yè)水環(huán)境監(jiān)管利益相關(guān)者的委托-代理結(jié)構(gòu),得出委托-代理風(fēng)險(xiǎn)及其產(chǎn)生原因。進(jìn)而提出工業(yè)水環(huán)境監(jiān)管環(huán)境行政合同,建立以環(huán)境補(bǔ)貼為方式的激勵(lì)機(jī)制、以環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法和環(huán)境行政處罰為方式的約束機(jī)制、以中央監(jiān)察和公眾參與為方式的監(jiān)督機(jī)制。構(gòu)建工業(yè)水環(huán)境監(jiān)管模型,得出激勵(lì)-約束-監(jiān)督機(jī)制的運(yùn)行機(jī)理。最后設(shè)計(jì)監(jiān)管合同的實(shí)施流程，促進(jìn)工業(yè)水環(huán)境監(jiān)管高效運(yùn)行。

工業(yè)水環(huán)境監(jiān)管;委托-代理;環(huán)境行政合同;激勵(lì)-約束-監(jiān)督機(jī)制;實(shí)施流程

目前在我國(guó),相當(dāng)一部分企業(yè)集中在化工、電鍍、印染等重污染行業(yè),治理任務(wù)十分艱巨。新《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》以及《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》,都是針對(duì)污染現(xiàn)象的重拳打擊。實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明,解決水污染問(wèn)題必須同時(shí)運(yùn)用技術(shù)治污與機(jī)制治污。而我國(guó)現(xiàn)行統(tǒng)一管理與分級(jí)、分部門(mén)管理相結(jié)合的水環(huán)境監(jiān)管方式存在著諸多困境:①地方政府追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展而導(dǎo)致的監(jiān)管動(dòng)力不足困境;②企業(yè)在行政處罰制度存在缺陷和民事賠償法律不完善下的守法困境;③在缺乏法律資金信息等支持下的公眾參與困境。正是這些困境使得現(xiàn)有的水環(huán)境監(jiān)管方式不能適應(yīng)新形勢(shì)的發(fā)展。因此,急需找到一套適合我國(guó)工業(yè)企業(yè)發(fā)展的水環(huán)境監(jiān)管機(jī)制。

現(xiàn)有研究對(duì)于監(jiān)管理論和水環(huán)境監(jiān)管問(wèn)題都有所涉及。監(jiān)管理論方面:經(jīng)歷了從公共利益理論、利益集團(tuán)理論到激勵(lì)監(jiān)管理論3個(gè)不同階段[1-2]。這種監(jiān)管理論的演進(jìn),圍繞著監(jiān)管者代表誰(shuí)的利益,為什么會(huì)發(fā)展監(jiān)管以及如何實(shí)現(xiàn)監(jiān)管。水環(huán)境監(jiān)管問(wèn)題方面:①水環(huán)境監(jiān)管與企業(yè)減排和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系[3];②構(gòu)建綜合自然、區(qū)域人文及政策因素的監(jiān)管模型進(jìn)行機(jī)制設(shè)計(jì)[4-5]。③監(jiān)管機(jī)制的改進(jìn),如靈活監(jiān)管方式、擴(kuò)大主體范圍、增加監(jiān)察頻次、采用激勵(lì)政策等[6-7];④監(jiān)管中可能出現(xiàn)的企業(yè)策略性行為、政府監(jiān)管失職責(zé)任、合謀防范等[8-9]。

以往研究成果對(duì)工業(yè)水環(huán)境監(jiān)管具很大的借鑒價(jià)值,但同時(shí)也存在一些不足:工業(yè)水環(huán)境監(jiān)管涉及眾多利益相關(guān)者,且其間聯(lián)系和滲透日益增強(qiáng)。監(jiān)管成功與否,不僅取決于環(huán)境行政主管部門(mén)和企業(yè),還決定于地方政府、公眾乃至中央政府的行為選擇。如何在多利益相關(guān)者共同參與下,設(shè)計(jì)激勵(lì)-約束-監(jiān)督機(jī)制、削弱地方保護(hù)行為、激勵(lì)企業(yè)守法排污有待深入研究。因此,筆者從工業(yè)水環(huán)境監(jiān)管主體的委托-代理關(guān)系出發(fā),提出工業(yè)水環(huán)境監(jiān)管中的環(huán)境行政合同,構(gòu)建激勵(lì)-約束-監(jiān)督機(jī)制,設(shè)計(jì)合同的實(shí)施流程。

1 工業(yè)水環(huán)境監(jiān)管中的委托-代理關(guān)系

1.1 工業(yè)水環(huán)境監(jiān)管中的委托-代理結(jié)構(gòu)

在工業(yè)水環(huán)境監(jiān)管問(wèn)題中,地方政府與排污企業(yè)之間存在著明顯的信息不對(duì)稱，構(gòu)成了工業(yè)水環(huán)境監(jiān)管中的委托-代理關(guān)系:①地方政府作為委托人,委托企業(yè)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)兼顧環(huán)境保護(hù),主動(dòng)處理生產(chǎn)廢水實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)排污。作為水環(huán)境監(jiān)管部門(mén)的地方政府,雖然具有監(jiān)督管理防治水體污染、執(zhí)行污染限期治理制度、編制并組織實(shí)施全市排污費(fèi)征收計(jì)劃等職能,但是由于無(wú)法了解企業(yè)的水污染物處理成本等企業(yè)私有信息,處于嚴(yán)重的信息劣勢(shì)。②企業(yè)作為代理人,在地方政府的監(jiān)督下從事生產(chǎn)活動(dòng)、進(jìn)行生產(chǎn)廢水處理、獲得經(jīng)濟(jì)剩余。作為理性經(jīng)濟(jì)人的代理人從自身的利益出發(fā),可能采取某些機(jī)會(huì)主義或利己主義的行為,產(chǎn)生“逆向選擇”和“道德風(fēng)險(xiǎn)”等問(wèn)題。

這一委托-代理關(guān)系直接決定了監(jiān)管的執(zhí)行效率、地方政府與排污企業(yè)的收益大小和收益分配方式,并影響了監(jiān)管的有效性。

1.2 工業(yè)水環(huán)境監(jiān)管中的委托-代理風(fēng)險(xiǎn)及產(chǎn)生原因

1.2.1 委托-代理風(fēng)險(xiǎn)

a. 企業(yè)的“逆向選擇”問(wèn)題。為激勵(lì)企業(yè)進(jìn)行尾水處理和清潔生產(chǎn)等減排活動(dòng),政府往往提出財(cái)政支持、稅費(fèi)減免、低息貸款等補(bǔ)貼措施。而這很可能導(dǎo)致企業(yè)的“逆向選擇”問(wèn)題。由于政府無(wú)法準(zhǔn)確明晰企業(yè)出水效果和治污努力間的關(guān)系,從而不能恰當(dāng)確定企業(yè)的水環(huán)境行為類型和水污染物處理能力。因此,為降低錯(cuò)誤判斷所付出的高額補(bǔ)貼,政府往往會(huì)傾向于全部給企業(yè)以較低額度的補(bǔ)貼。這將導(dǎo)致有長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略的企業(yè)不堪成本,而無(wú)法進(jìn)一步減排,最終導(dǎo)致這種企業(yè)退化為環(huán)境機(jī)會(huì)主義者,以致整個(gè)領(lǐng)域“劣質(zhì)者驅(qū)逐優(yōu)質(zhì)者”。

b. 企業(yè)的“道德風(fēng)險(xiǎn)”問(wèn)題。政府和企業(yè)達(dá)成了水環(huán)境監(jiān)管的共識(shí)之后,排污企業(yè)為完成其經(jīng)濟(jì)收益目標(biāo),依靠私有信息而“隱藏行動(dòng)”,如“私設(shè)暗管”,稀釋“達(dá)標(biāo)”,非法排放有毒物質(zhì),拒絕阻撓現(xiàn)場(chǎng)檢查,為規(guī)避監(jiān)管私自改變自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備的采樣方式、采樣點(diǎn),涂改、偽造監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù),拒報(bào)、謊報(bào)排污申報(bào)登記等“道德風(fēng)險(xiǎn)”行為,使社會(huì)公共利益受損。

c. 地方政府的“道德風(fēng)險(xiǎn)”問(wèn)題。地方政府既是中央政府-地方政府這一級(jí)委托-代理關(guān)系的代理人,又是地方政府-企業(yè)這一級(jí)委托-代理關(guān)系的委托人,這一雙重身份使其成為“雙重利益代表”,可能發(fā)生角色錯(cuò)位和利益越界。在政治激勵(lì)和財(cái)政約束的制度環(huán)境下,地方政府的行為動(dòng)機(jī)主要是追求政治晉升和提高地方財(cái)政收入,因此作為稅收主要來(lái)源的企業(yè)成為政府關(guān)注的對(duì)象。在這種情況下,地方政府為保護(hù)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展,常常會(huì)為企業(yè)提供便利,變相保護(hù)和鼓勵(lì)污染企業(yè),這促成了地方政府的“道德風(fēng)險(xiǎn)”問(wèn)題。

1.2.2 委托-代理風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生原因

工業(yè)水環(huán)境監(jiān)管參與主體的委托-代理風(fēng)險(xiǎn)直接影響到監(jiān)管的有效性,根據(jù)現(xiàn)有研究成果,將這種風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因歸結(jié)為以下幾個(gè)方面,見(jiàn)表1。

表1 工業(yè)水環(huán)境監(jiān)管中委托-代理風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生原因及解析

以上原因綜合作用共同影響地方政府和排污企業(yè)之間關(guān)于環(huán)境戰(zhàn)略的博弈結(jié)果。

2 工業(yè)水環(huán)境監(jiān)管中的環(huán)境行政合同

“逆向選擇”和“道德風(fēng)險(xiǎn)”問(wèn)題削弱了工業(yè)水環(huán)境監(jiān)管的效果,而傳統(tǒng)的監(jiān)管手段多為規(guī)制和懲罰,激勵(lì)效果不足。20世紀(jì)80年代,委托-代理理論被應(yīng)用到環(huán)境問(wèn)題上。同時(shí)期我國(guó)也開(kāi)始在環(huán)境管理方面實(shí)行環(huán)境保護(hù)責(zé)任制,通過(guò)制定合同的方式,確認(rèn)環(huán)境管理者與污染制造者在環(huán)境保護(hù)中的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系[10],環(huán)境行政合同被廣泛地用于排污企業(yè)的污染治理、建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境保護(hù)、能源資源的開(kāi)發(fā)利用、排污費(fèi)的征收管理、環(huán)境污染的案件處置等方面。環(huán)境行政合同與行政命令相比更加有利于排污企業(yè),它把排污企業(yè)從被監(jiān)管人的位置提升到當(dāng)事人的位置,從而有效地調(diào)動(dòng)了排污企業(yè)的環(huán)境保護(hù)積極性和環(huán)保技術(shù)研發(fā)的創(chuàng)造性。由于這是一種基于雙方合意的合同形式,政府和排污企業(yè)在合同的制定中可以經(jīng)過(guò)反復(fù)磋商和多次討價(jià)還價(jià),使企業(yè)的自身利益在合同的制定中得到充分的體現(xiàn),與一般合同相比環(huán)境行政合同往往給企業(yè)提供了一種補(bǔ)償[11]。但是,由于我國(guó)這種制度還未形成,造成了環(huán)境管理領(lǐng)域現(xiàn)實(shí)的契約關(guān)系大量存在,而環(huán)境管理的契約理論研究卻很薄弱的現(xiàn)狀。因此,筆者延續(xù)環(huán)境行政合同的管理理念,提出以工業(yè)水環(huán)境監(jiān)管環(huán)境行政合同(簡(jiǎn)稱“監(jiān)管合同”)為載體,設(shè)計(jì)監(jiān)管中的激勵(lì)-約束-監(jiān)督機(jī)制。

3 工業(yè)水環(huán)境監(jiān)管中的激勵(lì)-約束-監(jiān)督機(jī)制

激勵(lì)是指委托人為了誘使具有私人信息的代理人,從其自身利益出發(fā)做出符合委托人目標(biāo)的行動(dòng)[12]。約束是一種反向激勵(lì),為克服委托-代理關(guān)系中的機(jī)會(huì)主義和消極怠工,需要有必要的約束和監(jiān)督機(jī)制。在調(diào)動(dòng)代理人積極性方面,激勵(lì)與約束機(jī)制兩者相輔相成、缺一不可。

3.1 激勵(lì)-約束-監(jiān)督機(jī)制設(shè)計(jì)

3.1.1 工業(yè)水環(huán)境監(jiān)管中的激勵(lì)機(jī)制

在工業(yè)水環(huán)境監(jiān)管中融入環(huán)境補(bǔ)貼政策,作為企業(yè)主動(dòng)削減污染物的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。在訂立監(jiān)管合同時(shí),首先在水功能區(qū)劃內(nèi)水環(huán)境容量總量控制約束下,訂立一個(gè)某企業(yè)的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)q。其次根據(jù)企業(yè)執(zhí)行的情況進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)即環(huán)境補(bǔ)貼:當(dāng)企業(yè)以一定的努力水平進(jìn)行企業(yè)生產(chǎn)廢水處理時(shí),出水水質(zhì)達(dá)到q,此時(shí)享受環(huán)境補(bǔ)貼S=S(q)。這一補(bǔ)貼反應(yīng)了政府對(duì)環(huán)境質(zhì)量的重視程度,且可以在一定程度上彌補(bǔ)治污的高成本。

3.1.2 工業(yè)水環(huán)境監(jiān)管中的約束機(jī)制

a. 環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法。環(huán)境監(jiān)察是依法對(duì)轄區(qū)內(nèi)的單位和個(gè)人執(zhí)行環(huán)保法律法規(guī)情況,進(jìn)行的現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督檢查[13]。為進(jìn)一步明確環(huán)境監(jiān)察的執(zhí)法地位、規(guī)范執(zhí)法行為、提高執(zhí)法水平,環(huán)保部相繼出臺(tái)了《環(huán)境監(jiān)察工作制度》、《環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法程序》、《環(huán)境監(jiān)察工作程序》等文件。然而這些文件對(duì)監(jiān)察頻次的規(guī)定過(guò)于絕對(duì),不能適用于每一個(gè)行業(yè),對(duì)具體污染問(wèn)題須根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行有針對(duì)性的制定。因此,在監(jiān)管合同中,引入監(jiān)察概率P(q),0≤P(q)≤1,根據(jù)具體企業(yè)自身特征,科學(xué)制定污染源的不定期監(jiān)察頻次。

b. 環(huán)境行政處罰。環(huán)境行政處罰是指環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理部門(mén)對(duì)違反環(huán)境保護(hù)法,但尚未構(gòu)成犯罪的單位或個(gè)人實(shí)施的一種行政制裁[14]。然而,科學(xué)、有效的環(huán)境行政處罰額度,首先應(yīng)該以違法所得為基準(zhǔn),并充分體現(xiàn)污染行為與環(huán)境損害的相關(guān)性。而目前的經(jīng)濟(jì)處罰條款都規(guī)定了處罰總額的上限,且處罰額是針對(duì)“一次”違法行為的靜態(tài)絕對(duì)處罰值[15]。這既不能體現(xiàn)處罰的科學(xué)性,也不能保證應(yīng)有的效力。因此,在監(jiān)管合同中,綜合考慮P(q),偷排行為被公眾參與發(fā)現(xiàn)并揭發(fā)而受到罰款的概率λ,偷排將對(duì)下游造成的破壞損失D(q),企業(yè)納稅額T(q)等多種因素,度量環(huán)境行政處罰額度F(q)。

3.1.3 工業(yè)水環(huán)境監(jiān)管中的監(jiān)督機(jī)制

環(huán)境行政執(zhí)法是工業(yè)水環(huán)境監(jiān)管機(jī)制運(yùn)行的主要手段,但目前存在著很多問(wèn)題,如審批把關(guān)不嚴(yán)、執(zhí)法力度不夠、疏于監(jiān)管、督察落實(shí)不到位等。因此,在監(jiān)管合同中引入:①中央的司法和行政監(jiān)管。地方政府及其環(huán)境行政主管部門(mén)對(duì)違法排污企業(yè)進(jìn)行庇護(hù)恰好被公眾參與發(fā)現(xiàn)并檢舉,地方政府將受到中央政府的處罰Fa(q),以體現(xiàn)中央的司法和行政監(jiān)管。②公眾參與機(jī)制。企業(yè)偷排污水或地方政府庇護(hù)行為被公眾參與檢舉的概率λ,即公眾參與程度0≤λ≤1,以體現(xiàn)公眾參與的社會(huì)性監(jiān)督。

3.2 工業(yè)水環(huán)境監(jiān)管中激勵(lì)約束監(jiān)督機(jī)制的運(yùn)行機(jī)理

工業(yè)水環(huán)境監(jiān)管中激勵(lì)約束機(jī)制的運(yùn)行,是要在一定的約束條件下,最大效益地實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)。工業(yè)水環(huán)境監(jiān)管的約束條件包括:①企業(yè)參與約束。企業(yè)執(zhí)行監(jiān)管合同的收益大于或等于不執(zhí)行的收益。②激勵(lì)相容約束。當(dāng)企業(yè)選擇達(dá)標(biāo)排污時(shí)的收益大于或等于任何超標(biāo)排污時(shí)的收益。③總量控制約束。根據(jù)企業(yè)所在水功能區(qū)劃內(nèi)的容量總量控制目標(biāo),對(duì)排污權(quán)進(jìn)行初始分配。

設(shè)πk(q)為企業(yè)治理生產(chǎn)廢水所產(chǎn)生的附加經(jīng)濟(jì)收益,πl(wèi)(q)為企業(yè)治理生產(chǎn)廢水給社會(huì)帶來(lái)的環(huán)境收益,Cr(Cr∈R)為環(huán)境監(jiān)管成本,D(q)為企業(yè)污水偷排將對(duì)下游造成的破壞,Fa(q)為地方政府對(duì)企業(yè)偷排進(jìn)行庇護(hù)恰好被公眾參與發(fā)現(xiàn)并檢舉后將要受到中央政府的處罰。D(q)、Fa(q)均由企業(yè)的客觀情況決定，是本研究的已知量。設(shè)地方政府以η的概率對(duì)企業(yè)進(jìn)行庇護(hù)(0≤η≤1),企業(yè)以γ的概率對(duì)生產(chǎn)廢水進(jìn)行違法偷排(0≤γ≤1),則政府的目標(biāo)函數(shù)為

(1)

a. 企業(yè)參與約束。如果企業(yè)不執(zhí)行監(jiān)管合同,它將不處理任何污染,因此在企業(yè)違法排污時(shí)收益為:πk(q)+S(q)-[F(q)+S(q)]{P(q)[1-(1-λ)η]+[1-P(q)]λ},企業(yè)執(zhí)行監(jiān)管合同守法排污時(shí)收益為πk(q)+S(q)-C(q)≥0,則遵守約束為:C(q)-[F(q)+S(q)]{P(q)[1-(1-λ)η]+[1-P(q)]λ}≤0。

b. 激勵(lì)相容約束。企業(yè)執(zhí)行監(jiān)管合同守法排污時(shí)收益為πk(q)+S(q)-C(q)，企業(yè)超標(biāo)排污時(shí)的收益為πk(q′)+S(q′)-C(q′)，q′是超標(biāo)排污的濃度，q′≥q。因此激勵(lì)相容要求為πk(q)+S(q)-C(q)≥πk(q′)+S(q′)-C(q′)。

c. 水功能區(qū)劃內(nèi)水環(huán)境容量的總量控制約束。設(shè)企業(yè)的初始排放權(quán)為Q,合同期為Δt,每天排放污水總體積為V,在合同期內(nèi)企業(yè)的排污量為qVΔt,則總量控制約束為:qVΔt≤Q。

因此,構(gòu)建地方政府作為委托人的工業(yè)水環(huán)境監(jiān)管模型如下:

(2)

至此,在工業(yè)水環(huán)境監(jiān)管激勵(lì)-約束-監(jiān)督機(jī)制構(gòu)建的基礎(chǔ)上,建立地方政府與排污企業(yè)的委托-代理模型,通過(guò)求解可以得出監(jiān)管合同中污水排放標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管頻率、補(bǔ)償額度以及罰款數(shù)額的最優(yōu)值。這說(shuō)明了實(shí)現(xiàn)企業(yè)的守法排污及環(huán)境效益的最大化,并不是一味地提高補(bǔ)貼額度和加大懲罰力度能夠解決的,是環(huán)境補(bǔ)貼、偷排處罰和監(jiān)察頻率等多種因素綜合作用的結(jié)果,且工業(yè)水環(huán)境監(jiān)管效力的發(fā)揮與其監(jiān)管合同完善的實(shí)施流程密不可分,因此下文對(duì)監(jiān)管合同的實(shí)施流程進(jìn)行設(shè)計(jì)。

圖1 工業(yè)水環(huán)境監(jiān)管環(huán)境行政合同的實(shí)施流程

4 工業(yè)水環(huán)境監(jiān)管環(huán)境行政合同的實(shí)施流程

工業(yè)水環(huán)境監(jiān)管環(huán)境行政合同實(shí)施,即地方政府環(huán)境行政主管部門(mén)與排污企業(yè)簽訂激勵(lì)-約束-監(jiān)督一體化的監(jiān)管合同[q,S(q),P(q),F(q)]文本,此文本中明確說(shuō)明了:①當(dāng)企業(yè)出水水質(zhì)達(dá)到污染物排放標(biāo)準(zhǔn)q,將享受政府的環(huán)境補(bǔ)貼S=S(q);②地方政府環(huán)境行政主管部門(mén)對(duì)企業(yè)的監(jiān)察概率P(q),環(huán)境行政處罰額度F(q);③企業(yè)偷排污水被公眾參與檢舉的概率λ,即公眾參與程度0≤λ≤1。實(shí)施流程見(jiàn)圖1。

如圖1所示,工業(yè)水環(huán)境監(jiān)管環(huán)境行政合同實(shí)施流程,融入了中央的司法與行政監(jiān)督和社會(huì)性監(jiān)督,建立了由中央-地方-公眾合作的工業(yè)水環(huán)境監(jiān)管,形成了核心監(jiān)管和外圍監(jiān)管的雙層監(jiān)管結(jié)構(gòu)。其中核心監(jiān)管層面,由監(jiān)管直接參與主體——地方政府和排污企業(yè)組成;外圍監(jiān)管層面,由中央政府、公眾、非政府組織和媒體等組成,成為核心層面的有力約束。這2個(gè)層面的有機(jī)結(jié)合形成了高效的工業(yè)水環(huán)境監(jiān)管組織體系。同時(shí)該實(shí)施流程,實(shí)現(xiàn)了中央政府及環(huán)境保護(hù)部—地方政府及主管部門(mén)—排污企業(yè)這一自上而下的監(jiān)管,以及公眾等社會(huì)性監(jiān)督團(tuán)體—地方政府/排污企業(yè)—中央司法行政監(jiān)督部門(mén)這一自下而上的監(jiān)管,促成了雙向監(jiān)管機(jī)制的實(shí)現(xiàn),保障了工業(yè)水環(huán)境監(jiān)管環(huán)境行政合同的有效執(zhí)行。

地方政府方面:①公布監(jiān)管合同執(zhí)行規(guī)定。環(huán)境行政主管部門(mén),首先應(yīng)該通過(guò)政府公報(bào)以及政府網(wǎng)站等方式,公布合同的詳細(xì)規(guī)定,包括[q,S(q),P(q),F(q)]的具體量值,以及相關(guān)法律法規(guī)、申請(qǐng)與受理程序等信息。②答復(fù)企業(yè)疑問(wèn)。企業(yè)申請(qǐng)人對(duì)監(jiān)管合同相關(guān)事項(xiàng)、依據(jù)、條件、程序、期限等有疑義,可要求主管部門(mén)予以說(shuō)明解釋。③受理申請(qǐng)簽訂監(jiān)管合同。主管部門(mén)對(duì)企業(yè)的生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)、水處理能力及排污歷史等條件進(jìn)行核查,對(duì)符合條件的予以受理并簽訂合同。④監(jiān)督核查。環(huán)境監(jiān)察部門(mén)按照合同規(guī)定的監(jiān)管頻次進(jìn)行不定期的監(jiān)督核查。

排污企業(yè)方面：針對(duì)監(jiān)管合同內(nèi)容做出環(huán)境行為決策、提出疑問(wèn)、提交申請(qǐng)、執(zhí)行合同規(guī)定。遵守合同,將獲得環(huán)境補(bǔ)貼;違法偷排,地方政府對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格執(zhí)法時(shí),將受到環(huán)境行政處罰。但在非監(jiān)管執(zhí)行時(shí)段進(jìn)行偷排時(shí),將會(huì)受到公眾等社會(huì)性監(jiān)督團(tuán)體的監(jiān)管。如地方政府對(duì)排污企業(yè)實(shí)施庇護(hù),公眾等社會(huì)性監(jiān)督團(tuán)體發(fā)現(xiàn)可以向人民法院提起關(guān)于環(huán)境公共利益受到侵害的訴訟,實(shí)現(xiàn)中央政府的司法監(jiān)督;地方環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法人員等收受賄賂、違規(guī)執(zhí)法等,構(gòu)成對(duì)行政相對(duì)人等合法權(quán)益的侵犯,公眾等社會(huì)性監(jiān)督團(tuán)體可以向環(huán)境保護(hù)部行政復(fù)議處申請(qǐng)行政復(fù)議,實(shí)現(xiàn)中央政府的行政監(jiān)督。地方政府水污染防治專項(xiàng)資金的使用存在違規(guī)違紀(jì)情況時(shí),公眾等社會(huì)性監(jiān)督團(tuán)體可以向財(cái)政部中的監(jiān)督檢查局以及中紀(jì)委、監(jiān)察部進(jìn)行檢舉揭發(fā),多部委聯(lián)合對(duì)公眾舉報(bào)的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查,實(shí)現(xiàn)中央政府的各部門(mén)協(xié)助監(jiān)督。

綜上,在激勵(lì)-約束-監(jiān)督一體化的水環(huán)境監(jiān)管機(jī)制作用下,形成了由地方政府和排污企業(yè)組成的核心監(jiān)管層面,和由中央政府及公眾等社會(huì)性監(jiān)管團(tuán)體組成的外圍監(jiān)管層面。進(jìn)而,實(shí)現(xiàn)了地方政府、公眾聯(lián)合監(jiān)管企業(yè),公眾、中央政府聯(lián)合監(jiān)管地方政府,以及企業(yè)相互監(jiān)督的多主體聯(lián)防聯(lián)控的水環(huán)境監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。

5 結(jié) 語(yǔ)

從工業(yè)水環(huán)境監(jiān)管主體的委托-代理關(guān)系出發(fā),分析其中的委托-代理結(jié)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)及產(chǎn)生原因,提出工業(yè)水環(huán)境監(jiān)管環(huán)境行政合同,構(gòu)建激勵(lì)-約束-監(jiān)督機(jī)制,設(shè)計(jì)監(jiān)管合同的實(shí)施流程。歸納起來(lái)激勵(lì)-約束-監(jiān)督的工業(yè)水環(huán)境監(jiān)管具有如下意義:① 針對(duì)性較強(qiáng)、行政管理及實(shí)施費(fèi)用小,成為我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境管理方式的補(bǔ)充和完善;② 排污企業(yè)能夠參與合同的協(xié)商,加深企業(yè)對(duì)可持續(xù)發(fā)展理念的認(rèn)識(shí),提高對(duì)環(huán)境制度變遷的適應(yīng)能力;③ 真正將企業(yè)視為水環(huán)境監(jiān)管參與主體,調(diào)動(dòng)企業(yè)的積極性;④ 促進(jìn)政府由領(lǐng)導(dǎo)者、控制者變成環(huán)境管理的引導(dǎo)者和服務(wù)者。

激勵(lì)-約束-監(jiān)督的工業(yè)水環(huán)境監(jiān)管方式,同樣適用于市政污水處理廠等具有點(diǎn)污染源排放性質(zhì)的排污單位。對(duì)于農(nóng)業(yè)、礦業(yè)等面源監(jiān)管也具有一定參考和借鑒作用,而此時(shí)作為約束機(jī)制的排污標(biāo)準(zhǔn)需要根據(jù)具體污染源進(jìn)行區(qū)別界定。

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國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金(15CGL040);浙江省自然科學(xué)基金(LQ14G030020);浙江省教育廳科研項(xiàng)目(Y201328633);浙江廣播電視大學(xué)科研啟動(dòng)基金(GRJ-13)

趙爽(1984—),女,遼寧阜新人,講師,博士,從事水資源與水環(huán)境綜合管理研究。E-mail:shuang_zhao1984@163.com

10.3880/j.issn.1003-9511.2015.06.011

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1003-9511(2015)06-0045-05

2015-06-07 編輯：方宇彤)