“客戶導(dǎo)向”下的海關(guān)協(xié)同治理模式探索

侯彩虹

引言

中國改革開放30年來，社會經(jīng)濟(jì)取得極大的發(fā)展。入世之后，中國與國際的經(jīng)貿(mào)往來愈加頻繁深入，外向型經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略推動(dòng)中國更快地融入經(jīng)濟(jì)一體化和全球化。反過來，經(jīng)濟(jì)一體化和全球化又持續(xù)推動(dòng)中國政治和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革。伴隨著政治經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革，貿(mào)易運(yùn)行方式和企業(yè)運(yùn)作模式也發(fā)生了巨大的變化，由此對包括海關(guān)在內(nèi)的行政部門提出了新的挑戰(zhàn)。

國際上，世界發(fā)達(dá)國家紛紛對其行政管理方式進(jìn)行改革以滿足社會對公共服務(wù)的需求。例如，美國根據(jù)貿(mào)易數(shù)據(jù)系統(tǒng)需求來確定需要參與的政府部門，再根據(jù)系統(tǒng)需要的職能對政府部門進(jìn)行分工。英國政府采用整合政府部門的做法，推進(jìn)“整體性”政府的建立。

中國海關(guān)在踐行“依法行政，為國把關(guān)，服務(wù)經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)發(fā)展”的工作方針中，積極改革管理方式，完善海關(guān)業(yè)務(wù)制度，促進(jìn)對外貿(mào)易發(fā)展，同時(shí)加強(qiáng)國際海關(guān)合作，旨在推進(jìn)貿(mào)易安全與貿(mào)易便利化戰(zhàn)略。2014年海關(guān)總署印發(fā)了《海關(guān)全面深化改革總體方案》，方案進(jìn)一步明確了要推進(jìn)管理資源的集約管理和統(tǒng)籌配置，第一次提出協(xié)同治理理念并要求堅(jiān)持開放合作，加強(qiáng)海關(guān)內(nèi)外部協(xié)調(diào)配合，推動(dòng)構(gòu)建與管理活動(dòng)中不同主體的新型合作伙伴關(guān)系，拓展管理時(shí)空，實(shí)現(xiàn)互聯(lián)共享，從關(guān)注單一貨物或單一企業(yè)向更加注重物流鏈及供應(yīng)鏈管理轉(zhuǎn)變，從單向垂直管理向多元綜合治理轉(zhuǎn)變。

對海關(guān)管理模式的改革和創(chuàng)新離不開對行政管理方式和海關(guān)改革發(fā)展趨勢的考察。從行政發(fā)展的角度探討海關(guān)行政改革模式的選擇，有助于在行政管理方式演進(jìn)的宏觀背景下明確海關(guān)改革的發(fā)展趨勢，加深對現(xiàn)有改革方式的思考和改進(jìn)，也有助于對海關(guān)管理工作中一些全局性、規(guī)律性、前瞻性的問題進(jìn)行認(rèn)識和把握。

一、行政模式轉(zhuǎn)變中的海關(guān)改革

“行政發(fā)展是一個(gè)復(fù)雜的過程，它追求一個(gè)國家在特定社會環(huán)境中實(shí)現(xiàn)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、科技等社會各方面的協(xié)調(diào)共進(jìn)?！雹袤们?《公共行政學(xué)》，復(fù)旦大學(xué)出版社2011版。行政發(fā)展的結(jié)果必然催生行政管理方式的嬗變式遞進(jìn)，從哲學(xué)角度可以理解為行政發(fā)展的螺旋式路徑。行政的發(fā)展路徑遵循發(fā)展的一般要素，社會生產(chǎn)關(guān)系與生產(chǎn)力的適應(yīng)問題，以及管理內(nèi)外部環(huán)境的適應(yīng)問題引起的變革問題。

現(xiàn)代意義上的西方行政管理理論的發(fā)展較為復(fù)雜，大致分為三個(gè)時(shí)期:傳統(tǒng)管理、科學(xué)管理與系統(tǒng)管理。與之相應(yīng)的理論基礎(chǔ)各有不同，表現(xiàn)出來的行政方式和特點(diǎn)也有顯著差別:以官僚制和科層制理論為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)公共行政強(qiáng)調(diào)政府行政的職責(zé)，提出政府履行全職能的“守夜人”角色;新公共管理理論把企業(yè)管理的方法和價(jià)值觀引入到政府管理理論中，提出政府的“掌舵人”角色;新公共服務(wù)理論從民生需求角度闡述政府最重要的“服務(wù)”職能。②張康之:《走向服務(wù)型政府的“大部制”改革》，《中國行政管理》2012年第5期。上述三種公共行政管理方式循環(huán)演進(jìn)，但其核心理念以追求效率、重視民主為主，從發(fā)展路徑上更加趨向于公共行政的服務(wù)這一本質(zhì)。

從公共管理角度來看，世界海關(guān)發(fā)展改革的歷史與過程，大致經(jīng)歷了三個(gè)階段:作為國家機(jī)器的重要組成部分，以實(shí)現(xiàn)國家意志為主的“稅收人”;維護(hù)國家統(tǒng)治要求，以管理為主兼顧公民服務(wù)的“守門人”角色;考慮公民需要，實(shí)現(xiàn)有效的公共服務(wù)，承擔(dān)“公仆”的角色。③王斌、劉忠燕:《新時(shí)期社會管理系統(tǒng)協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建與實(shí)施》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2012年第17期。從海關(guān)在社會經(jīng)濟(jì)中的作用來看，中國海關(guān)也基本經(jīng)歷了這幾個(gè)發(fā)展階段。開放以來，隨著社會秩序的逐步規(guī)范，公民意識的覺醒，傳統(tǒng)的監(jiān)管方式越來越不適應(yīng)現(xiàn)代社會的發(fā)展要求，社會呼喚依法行政、服務(wù)社會的管理模式。

世界海關(guān)改革的發(fā)展趨勢表明，選擇“客戶導(dǎo)向”的公共服務(wù)模式，既是社會發(fā)展的需要，也是社會發(fā)展的必然方向。為了適應(yīng)這一發(fā)展需求，各國海關(guān)積極推行多項(xiàng)改革舉措，美國海關(guān)和澳大利亞海關(guān)積極推行風(fēng)險(xiǎn)管理，以信用管理改革客戶服務(wù)的重點(diǎn)，以信用評價(jià)區(qū)分客戶并配置管理資源。荷蘭海關(guān)和澳大利亞海關(guān)在推行客戶導(dǎo)向改革中一直走在前列，推出了客戶協(xié)調(diào)員 (Customer’s Coordinator)制度，在內(nèi)部控制和設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)引入社會管理資源來適應(yīng)客戶需求。④張帆:《試述海關(guān)新型管理模式——“客戶協(xié)調(diào)員”制度》，《中國高新技術(shù)企業(yè)》2008年第2期。除此以外，經(jīng)認(rèn)證的經(jīng)營者 (Authorized Economic Operation，簡寫為AEO)，⑤陳蘇明:《國際海關(guān)AEO互認(rèn):供應(yīng)鏈安全與便利的路徑選擇》，《上海海關(guān)學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第1期。海關(guān)與商界合作伙伴關(guān)系，不僅因?yàn)閲H貿(mào)易界與運(yùn)輸界具有相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)知識，能幫助海關(guān)更好地履行便利和安全管理方面的職責(zé)，也因?yàn)橐揽可虡I(yè)伙伴對貿(mào)易環(huán)節(jié)中存在的風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行自我評估與控制，大大降低了海關(guān)面臨的風(fēng)險(xiǎn)，減輕了海關(guān)人力物力的負(fù)擔(dān)。新加坡和日本海關(guān)在推進(jìn)電子政務(wù)中以國際貿(mào)易單一窗口實(shí)現(xiàn)了一站式服務(wù)和多部門聯(lián)動(dòng)。⑥參見段麗萍:《新加坡的“單一窗口”》，《中國海關(guān)》2006年第5期;朱秋沅:《日本單一窗口的構(gòu)建及其制度性啟示》，《外國問題研究》2011年第3期。

中國海關(guān)也推出了一些改革舉措，包括企業(yè)分類管理、信用管理、風(fēng)險(xiǎn)管理、無紙化通關(guān)、區(qū)域一體化等一系列改革。這些改革彰顯出了公共服務(wù)的特色，也符合我國建設(shè)公共服務(wù)型政府和建設(shè)和諧社會的要求，同時(shí)也對海關(guān)的未來發(fā)展設(shè)立了新目標(biāo)。

中外海關(guān)的現(xiàn)代化改革無不圍繞著通過資源合理有效的配置來優(yōu)化海關(guān)監(jiān)管的效果這一核心主題。

二、中國海關(guān)協(xié)同治理現(xiàn)狀

貿(mào)易安全和便利是國際海關(guān)發(fā)展的共同框架，簡化、協(xié)調(diào)和標(biāo)準(zhǔn)化是其基本內(nèi)容。簡化即簡化進(jìn)出境手續(xù)和貿(mào)易程序;協(xié)調(diào)包括不同政府部門、貿(mào)易參與方及政府與企業(yè)之間的協(xié)調(diào);標(biāo)準(zhǔn)化即對單證、數(shù)據(jù)格式和程序的標(biāo)準(zhǔn)化。而其中，協(xié)調(diào)是組合多方資源最重要的一個(gè)環(huán)節(jié)。

為了推進(jìn)貿(mào)易便利和安全，中國海關(guān)積極思考當(dāng)前行政管理中集中存在的職能交叉、政出多門、相互扯皮、效率低下、行政成本居高不下等問題，探究其形成的原因，并尋找有效的改革路徑。從行政管理體制來看，原因在于“科層制”管理模式導(dǎo)致的管理?xiàng)l塊分割，及由此帶來的部門協(xié)同乏力。具體而言，從內(nèi)部來看，各層級、部門、關(guān)區(qū)間協(xié)同不足;從外部來看，海關(guān)與其他行政管理部門和社會機(jī)構(gòu)協(xié)同有限。要破解管理困局，實(shí)現(xiàn)管理能力的提升，海關(guān)有必要從職能整合、業(yè)務(wù)整合基礎(chǔ)之上的部門協(xié)同入手改革。

(一)區(qū)域通關(guān)一體化模式中的海關(guān)內(nèi)部協(xié)作

由于我國歷史、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展等多方面的因素，在一些區(qū)域存在著一些經(jīng)濟(jì)體，這些經(jīng)濟(jì)體內(nèi)部逐漸趨同，但區(qū)域間行政管理模式存在差異。當(dāng)資源被需要跨越地域和空間的限制而進(jìn)行流通時(shí)，部門壁壘導(dǎo)致的執(zhí)法不統(tǒng)一和執(zhí)法不公正就阻礙了這一發(fā)展趨勢。

針對這種情況，海關(guān)總署2014年發(fā)布第65號公告，旨在落實(shí)區(qū)域協(xié)同發(fā)展重要國家戰(zhàn)略，加快經(jīng)濟(jì)緊密聯(lián)系地區(qū)區(qū)域通關(guān)一體化改革步伐，為進(jìn)出口企業(yè)創(chuàng)造更加公平、公正的進(jìn)出口環(huán)境，切實(shí)提高通關(guān)效率，有力促進(jìn)貿(mào)易便利。自2014年9月22日起，首先在以上海、浙江、江蘇、安徽為代表的長三角地區(qū)海關(guān)啟用區(qū)域通關(guān)一體化通關(guān)方式，2014年12月1日起該通關(guān)方式拓展至長江經(jīng)濟(jì)帶所有海關(guān)。

在區(qū)域一體化進(jìn)程推進(jìn)過程中，海關(guān)也已從內(nèi)部協(xié)同入手進(jìn)行了一系列的改革。區(qū)域?qū)弳沃行闹懈鱾€(gè)海關(guān)將互認(rèn)商品預(yù)歸類、價(jià)格預(yù)審核、原產(chǎn)地預(yù)確定和許可證件、歸類、價(jià)格等專業(yè)認(rèn)定結(jié)果以及暫時(shí)進(jìn)出境等行政許可決定。目前，我國已經(jīng)建立了京津冀、長江流域、廣東這三個(gè)區(qū)域?qū)弳沃行摹^(qū)域?qū)弳沃行牡慕椤翱深A(yù)見、低成本、高效便利”的通關(guān)環(huán)境探路。從海關(guān)內(nèi)部整合來看，在這個(gè)“大海關(guān)”關(guān)區(qū)內(nèi)，海關(guān)按照統(tǒng)一操作規(guī)范、統(tǒng)一業(yè)務(wù)流程、統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)為企業(yè)辦理通關(guān)，使企業(yè)無論在哪個(gè)海關(guān)都能得到同樣的待遇和標(biāo)準(zhǔn)，真正實(shí)現(xiàn)“多地通關(guān)，如同一關(guān)”。

目前，區(qū)域通關(guān)還在探索階段，范圍局限在幾個(gè)關(guān)區(qū)之間。但是，海關(guān)區(qū)域一體化的探索之路為打破海關(guān)內(nèi)部基于地域、關(guān)區(qū)、部門、層級之間行政條塊限制的困局找到了一條突破之路，對未來海關(guān)改革以點(diǎn)帶面，進(jìn)而帶動(dòng)海關(guān)全局，并最終實(shí)現(xiàn)整個(gè)海關(guān)內(nèi)部聯(lián)動(dòng)具有積極意義。

(二)基于單一窗口的海關(guān)與口岸部門外部協(xié)作

單一窗口 (Single Window)是指參與國際貿(mào)易和運(yùn)輸?shù)母鞣?，通過單一的平臺提交標(biāo)準(zhǔn)化的信息和單證以滿足相關(guān)法律法規(guī)及管理的要求。⑦參見聯(lián)合國貿(mào)易便利化和電子商務(wù)中心33號建議書。單一窗口發(fā)揮作用的前提是一國不同對外貿(mào)易管理部門之間的協(xié)同管理，無論是單一型準(zhǔn)入的實(shí)現(xiàn)、數(shù)據(jù)信息的共享還是配套措施的落實(shí)，都是以政府部門之間的協(xié)同管理為先導(dǎo)。

我國在借鑒國外“單一窗口”建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上建立了電子口岸，這也是在國內(nèi)實(shí)施的一項(xiàng)推動(dòng)貿(mào)易便利化的舉措。其優(yōu)勢在于其依托各個(gè)政府部門的專用內(nèi)網(wǎng)與企業(yè)使用的外網(wǎng)相連，讓信息通過電子口岸專網(wǎng)實(shí)現(xiàn)企業(yè)與政府部門之間信息的互通。提升政府中對外貿(mào)易管理部門之間的協(xié)同管理水平是保障單一窗口制度運(yùn)行效果的基礎(chǔ)，也是單一窗口建設(shè)中的關(guān)鍵所在。在國際范圍內(nèi)推行的電子口岸實(shí)行效果多囿于管理的聯(lián)動(dòng)性使得其應(yīng)用深度受限。據(jù)世界銀行的一項(xiàng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在其調(diào)查的150個(gè)經(jīng)濟(jì)體當(dāng)中，49個(gè)引入了單一窗口制度，而其中只有20個(gè)單一窗口系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了本國所有管理部門的對接。美國、新加坡、日本等國在這個(gè)領(lǐng)域的發(fā)展和管理具有領(lǐng)先地位。⑧參見World Bank:Trading Across Border，2012.

目前，在我國海關(guān)的單一窗口實(shí)現(xiàn)了海關(guān)、商檢、海事、邊檢四部門的試運(yùn)行，且已有一定規(guī)模的企業(yè)客戶。為了突破各政府部門“權(quán)力壁壘”，完善整體“單一窗口”的制度，還應(yīng)充分發(fā)揮口岸管理辦公室設(shè)在海關(guān)總署的優(yōu)勢，注重口岸綜合管理，積極開展與其他執(zhí)法部門的深入合作，并在此基礎(chǔ)上細(xì)化制度條例，明確職能的分工與各機(jī)關(guān)、部門的權(quán)力、相關(guān)政府部門自身的管理區(qū)域。⑨楊奕群:《關(guān)于新時(shí)期中國海關(guān)職能與定位的若干思考——以“五環(huán)式改革”為實(shí)現(xiàn)路徑》，《海關(guān)與經(jīng)貿(mào)研究》2014年第3期。通過加強(qiáng)信息、情報(bào)、數(shù)據(jù)交換，構(gòu)建多模式、多環(huán)節(jié)、多領(lǐng)域、全過程的監(jiān)管模式。由此，從信息管理角度積累部門協(xié)作的經(jīng)驗(yàn)，迎接海關(guān)的大數(shù)據(jù)平臺和云計(jì)算，并促進(jìn)我國海關(guān)的整體性管理。

(三)公共服務(wù)外包框架下的海關(guān)企業(yè)協(xié)作模式

進(jìn)入21世紀(jì)后，公共服務(wù)外包作為新生事物出現(xiàn)。作為服務(wù)外包在公共領(lǐng)域的應(yīng)用，公共服務(wù)外包推進(jìn)了公共服務(wù)提供主體的多元化和層次化，從而提升了政府管理領(lǐng)域的效率，降低了公共服務(wù)成本，并明確提出“要研究推進(jìn)政府向社會力量購買公共服務(wù)，推進(jìn)服務(wù)型政府的建設(shè)。海關(guān)也在多個(gè)業(yè)務(wù)領(lǐng)域探索服務(wù)外包模式的應(yīng)用”。

2008年全國海關(guān)關(guān)長會議提出“稽查部門要研究借助中介機(jī)構(gòu)審計(jì)力量，積極開展常規(guī)稽查、專項(xiàng)稽查和驗(yàn)證稽查”的要求。此后，稽查部門一直在研究探索借助中介機(jī)構(gòu)審計(jì)力量，積極開展常規(guī)稽查、專項(xiàng)稽查和驗(yàn)證稽查，以解決稽查人力資源緊缺，稽查力量專業(yè)素養(yǎng)不足的現(xiàn)實(shí)矛盾。[10]李文科:《對AA類企業(yè)的稽查社會中介機(jī)構(gòu)和海關(guān)服務(wù)外包——一項(xiàng)以中國地方海關(guān)稽查服務(wù)改革試點(diǎn)為對象的研究》，復(fù)旦大學(xué)2011年碩士論文。

海關(guān)對企業(yè)的信用管理源于企業(yè)分類管理，是指導(dǎo)海關(guān)進(jìn)行資源配置的有力手段。長期以來，國內(nèi)的社會信用評價(jià)部門多、評價(jià)指標(biāo)多樣、評價(jià)數(shù)據(jù)互不關(guān)聯(lián)[11]參見《海關(guān)全面深化改革總體方案》，2014年11月6日。。目前，中國海關(guān)一直希望以信用評價(jià)搭載“由企及物”理念來推動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)管理水平的提高，然而在推進(jìn)中受到了各機(jī)構(gòu)組織的信用評價(jià)各成一派的限制。只有在一定程度上破解“部門壁壘”，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)間信息流通和共享，才能實(shí)現(xiàn)對企業(yè)信息采集的完整性、實(shí)時(shí)性、全面性，也才有可能對企業(yè)進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，并推進(jìn)以信用評估為基礎(chǔ)的風(fēng)險(xiǎn)管理。

中國的中小企業(yè)數(shù)量眾多、分布范圍廣、進(jìn)出口業(yè)務(wù)多而數(shù)量有限，海關(guān)一直在探索一種有效的監(jiān)管方式，使之可以解決資源與效率之間的矛盾。近年來，我國出現(xiàn)了一些新型外貿(mào)代理服務(wù)企業(yè)，如深圳“一達(dá)通”，該類企業(yè)可以為中小外貿(mào)企業(yè)提供基礎(chǔ)服務(wù) (通關(guān)、外匯、退稅)和增值服務(wù) (物流服務(wù)和金融服務(wù))等出口外貿(mào)綜合服務(wù)。這類企業(yè)在一定程度上整合了對中小型外貿(mào)企業(yè)的需求，因此海關(guān)可以嘗試將管理業(yè)務(wù)中事務(wù)性、技術(shù)性的服務(wù)以契約的方式委托外貿(mào)代理企業(yè)來提供，而實(shí)現(xiàn)對企業(yè)的間接管理。

三、“客戶導(dǎo)向”下的海關(guān)協(xié)同治理PDCA模型

協(xié)同治理的概念來源于新公共管理領(lǐng)域的整體性治理理論。協(xié)同是為了在更大范圍內(nèi)對資源優(yōu)化配置，從而實(shí)現(xiàn)服務(wù)升級。海關(guān)的協(xié)同治理既包括內(nèi)部協(xié)同，也包括外部協(xié)同。內(nèi)部協(xié)同要求在層級、地域、部門基礎(chǔ)上的協(xié)同;外部協(xié)同由海關(guān)發(fā)起，對象包括其他行政管理部門、行業(yè)管理機(jī)構(gòu)及社會組織和企業(yè)代理?？蛻魧?dǎo)向下的協(xié)同治理模式，意指管理系統(tǒng)在“客戶需求”輸入狀態(tài)下開啟協(xié)作改革，并以反饋型方式逐步調(diào)整，在調(diào)整中以“協(xié)同”來構(gòu)建系統(tǒng)組織結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)組織關(guān)系，增強(qiáng)組織活力。該模式以客戶需求為主線，以協(xié)同治理為紐帶，以電子治理為平臺和工具，實(shí)現(xiàn)以合作發(fā)展為主的治理體系。體系包括治理主體內(nèi)涵和外延的調(diào)整，治理主體的豐富和擴(kuò)大，主體間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系等形成的具有關(guān)聯(lián)結(jié)構(gòu)的整體性組織。

在商業(yè)環(huán)境中，權(quán)威的“客戶導(dǎo)向”來自ISO(International Organization for Standardization)。該組織公布的ISO9000標(biāo)準(zhǔn)中，解釋了客戶和客戶導(dǎo)向，并提出客戶是關(guān)注中心，是組織發(fā)展的源動(dòng)力。組織以滿足客戶基本需求為要旨，并持續(xù)提高服務(wù)能力來適應(yīng)變化的客戶要求。企業(yè)是指提供商品或服務(wù)的組織，客戶是接受商品或服務(wù)的組織或個(gè)人。

按照這個(gè)定義來理解，對于社會公共管理系統(tǒng)來說，客戶就是接受公共服務(wù)和產(chǎn)品的個(gè)人和組織，公務(wù)員就是內(nèi)部客戶，社會企業(yè)、組織和公民就是外部客戶，公共組織需要持續(xù)了解并深入挖掘客戶的需求并結(jié)合自身資源和能力來改善其服務(wù)能力，并采取有效的方法落實(shí)。借助ISO9000體系中的PDCA循環(huán)圖 (P:Plan，D:Do，C:Check，A:Action)來說明公共管理部門管理能力持續(xù)改進(jìn)，動(dòng)態(tài)適應(yīng)的客戶需求的原理。同時(shí)引入可持續(xù)發(fā)展理論中的利益相關(guān)者概念進(jìn)行分析，利益相關(guān)者的需求共同組成了組織發(fā)展的“外部環(huán)境”，組織在了解了外部需求之后，結(jié)合自身的資源進(jìn)行能力比對，提出創(chuàng)新性的舉措，并跟蹤改革的執(zhí)行效果與期望值進(jìn)行比較和評估，發(fā)現(xiàn)可能存在的問題并改進(jìn)，進(jìn)而推動(dòng)改革并繼續(xù)挖掘客戶滿意度和需求，由此往復(fù)形成組織發(fā)展的動(dòng)態(tài)過程。

圖①中，按照顧客和相關(guān)方的要求，在符合法律法規(guī)等情況下提取有效的客戶需求，并轉(zhuǎn)化為海關(guān)系統(tǒng)的輸入，通過海關(guān)內(nèi)部管理改革系統(tǒng)的一系列流程:能力比對、協(xié)作下的初步方案、方案評估等轉(zhuǎn)化為系統(tǒng)的輸出。輸出服務(wù)并提供給顧客以取得顧客滿意，連續(xù)追蹤客戶需求，持續(xù)改進(jìn)，推動(dòng)海關(guān)管理不斷適應(yīng)客戶需求。其中有“管理職責(zé)”、“管理資源”、“創(chuàng)新方式”和“結(jié)果評價(jià)”代表了系統(tǒng)的四大模塊，四大模塊通過箭頭形成閉環(huán)。在外部需求的拉動(dòng)下，內(nèi)部管理體系不斷循環(huán)上升，持續(xù)改進(jìn)。海關(guān)管理以顧客導(dǎo)向?yàn)槌霭l(fā)點(diǎn)形成良性循環(huán)，將提升其對社會服務(wù)的響應(yīng)速度。

圖1 “客戶導(dǎo)向”下的海關(guān)PDCA協(xié)同管理模型

四、“客戶導(dǎo)向”下的海關(guān)協(xié)同治理模式解構(gòu)

(一)以豐富治理主體為基礎(chǔ)

海關(guān)管理內(nèi)部的專業(yè)化和部門化分工強(qiáng)化了專業(yè)的管理能力，但同時(shí)帶來“部門政治”，條塊分割和多頭管理引出了新的問題，并對管理提出了更高的要求。海關(guān)以外，在對社會主體管理的過程中，不同行政部門之間同樣存在著部門政治。部門之間的“行政壁壘”導(dǎo)致信息不通暢，為了減少對社會管理資源的浪費(fèi)，可以嘗試將若干行政管理部門協(xié)同起來，包括公民、社會團(tuán)體、非政府組織、企業(yè)等等，廣泛收集信息，建立基本的企業(yè)信息庫，互通有無實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理，可以從海關(guān)與行業(yè)協(xié)會的共管角度探索對企業(yè)的管理新模式。

(二)以行政系統(tǒng)間協(xié)作治理為方向

海關(guān)服務(wù)于國家的社會政治穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，與其他行政管理部門一樣在各自職責(zé)范圍內(nèi)發(fā)揮著不同的作用，同時(shí)相互之間又相互影響。為了使整個(gè)系統(tǒng)發(fā)揮出最大效力，各行政子系統(tǒng)之間必須相互協(xié)作。只有實(shí)現(xiàn)了基礎(chǔ)層面的信息共享機(jī)制，才有可能打破部門條塊限制，并在更高管理層級上優(yōu)化資源配置。同時(shí)，在面向客戶層面，才能建立政府和其他的參與主體在一個(gè)平等的平臺上對話的機(jī)制，助推共同治理。以海關(guān)企業(yè)分類管理來看，如能突破企業(yè)信息來源渠道狹窄、企業(yè)評價(jià)結(jié)果與信息的關(guān)聯(lián)度和整合度不夠的限制，則高資信企業(yè)評定經(jīng)營規(guī)模門檻高與中小微企業(yè)的資信評定缺乏的問題有望得到解決。

(三)以協(xié)作系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)響應(yīng)為手段

協(xié)作系統(tǒng)是為了當(dāng)前社會快速的變化為海關(guān)管理提出新要求，提出新業(yè)務(wù)的同時(shí)，需要注重治理的動(dòng)態(tài)適應(yīng)性。在具體管理過程中，海關(guān)要在了解自身并滿足“客戶需求”的基礎(chǔ)上，開闊視野，關(guān)注社會其它行政管理系統(tǒng)變革的進(jìn)程和舉措，有效利用外部資源實(shí)現(xiàn)不同參與主體的協(xié)作，以實(shí)現(xiàn)多元互動(dòng)、共同協(xié)作的權(quán)力運(yùn)作方式，遵循動(dòng)態(tài)和權(quán)變的原則。例如，目前在絕大多數(shù)海關(guān)上線運(yùn)行的綜評系統(tǒng)，借助于一個(gè)完整的平臺及時(shí)收集分布于不同部門的信息，分析并及時(shí)處理，形成對風(fēng)險(xiǎn)的快速反應(yīng)。同時(shí)，對于一些重點(diǎn)問題，還積極推行聯(lián)合研判機(jī)制，對涉及到環(huán)境、安全、貿(mào)易等重大領(lǐng)域的問題進(jìn)行協(xié)同治理，提高信息的及時(shí)反饋能力。

(四)以實(shí)現(xiàn)公共利益最大化為目標(biāo)

海關(guān)與其他行政部門在明確了“客戶導(dǎo)向”作為行政職能的根本發(fā)展方式之后，也就進(jìn)一步明確了海關(guān)圍繞客戶需求組織開展具體行政管理活動(dòng)的原則。改革中注意調(diào)整內(nèi)部管理程序方式和內(nèi)容，同時(shí)在加強(qiáng)協(xié)作方面還需要盡量避免部門本位主義，注重實(shí)現(xiàn)海關(guān)、社會的客戶需求的最大化滿足。在工作開展中，區(qū)分出客戶需求的合理性，同時(shí)注重社會整體需求，來選擇出最適合的改革方式和方法才能保證公共利益的最大化。

(五)以服務(wù)效果導(dǎo)向下的績效評價(jià)為約束

我國海關(guān)的公共服務(wù)職能整體上落后于社會企業(yè)和個(gè)體的需求，因此出現(xiàn)了公共服務(wù)能力不足的現(xiàn)象。雖然海關(guān)已開始著力建設(shè)服務(wù)型海關(guān)，但是實(shí)踐效果仍待改善。為了改善這一問題，需要在整個(gè)管理過程中，強(qiáng)化基于服務(wù)意識和服務(wù)行為的績效考評。同時(shí)，調(diào)整海關(guān)對社會組織的作用，擴(kuò)大海關(guān)對社會服務(wù)組織的授權(quán)范圍，同時(shí)增加其對信息收集和處理方面的要求，并將其對海關(guān)的服務(wù)納入海關(guān)的服務(wù)水平評價(jià)體系中。廣泛發(fā)動(dòng)基層執(zhí)行層面的服務(wù)參與度，提高全員參與式海關(guān)服務(wù)效率，以此拓寬基層關(guān)員在現(xiàn)有管理?xiàng)l塊分割困境下的服務(wù)范圍，突破服務(wù)權(quán)利限制，以基于服務(wù)的績效評價(jià)推動(dòng)海關(guān)行政管理系統(tǒng)的深入改革。

現(xiàn)在乃至未來，海關(guān)在對內(nèi)管理和對外服務(wù)中都需要承擔(dān)起更多的服務(wù)職責(zé)。協(xié)同治理既是指導(dǎo)我國海關(guān)改革的主要理論，也是解決目前公共服務(wù)領(lǐng)域中需求與供給矛盾的必然選擇。另外，尤其要關(guān)注的是“客戶導(dǎo)向”理論，該理論所強(qiáng)調(diào)的服務(wù)公眾、追求公共利益為中國海關(guān)探討構(gòu)建新型服務(wù)模式提供了新的視角。因此，需要在一定程度上兼顧社會其他公共管理部門行政改革的程度和深度，改革地適時(shí)適度才有助于實(shí)現(xiàn)互相借鑒，協(xié)同并舉。