韓國海港城市的社會文化特征—從海洋協(xié)同管理的視角

禹良昊，金萬紅，金相九

(1.韓國海洋大學(xué) 國際海洋問題研究所，韓國 釜山 606791；2.大連海事大學(xué) 法學(xué)院，遼寧 大連 116026)

韓國海港城市的社會文化特征—從海洋協(xié)同管理的視角

禹良昊1，金萬紅2，金相九1

(1.韓國海洋大學(xué) 國際海洋問題研究所，韓國 釜山 606791；2.大連海事大學(xué) 法學(xué)院，遼寧 大連 116026)

本文主要向中國介紹韓國海港城市的社會文化特征，并引起學(xué)界對海洋協(xié)同管理的關(guān)注。以韓國海洋先導(dǎo)城市和海洋首都的釜山港為例，從海洋協(xié)同管理的視角探討了海洋利用和管理上的發(fā)展趨勢。因海洋所具有的公共資源屬性，容易引起不特定多數(shù)利用海洋主體間的“接觸和沖突”，需要不同主體間的協(xié)同管理。海洋協(xié)同管理是以非政府的民間參與作為前提，相互信賴和協(xié)作為中心，重視利害關(guān)系人之間的聯(lián)系和共同發(fā)展的概念。對釜山市的政府、企業(yè)、市民和專家為對象所進(jìn)行的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)釜山港的海洋協(xié)同管理程度較低。本文提出了構(gòu)建海洋協(xié)同管理的必要性和具體構(gòu)建方案。

海洋協(xié)同管理；利害關(guān)系人；政府；企業(yè)；市民

一、序言

作為韓國海洋首都的釜山，若要成為世界性的海洋城市，必須具備兩個條件:一是加強(qiáng)其在韓國南海岸和東南部地區(qū)中心城市的地位；二是順應(yīng)世界化和區(qū)域化趨勢，具備作為國際交易城市的功能。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，應(yīng)有效利用和管理海洋。要從過去以政府為主管理轉(zhuǎn)變?yōu)楹Ｑ髤f(xié)同管理模式，啟動能最大限度地利用區(qū)域內(nèi)各種有利因素的新的機(jī)制(mechanism)。從更加寬泛的視角看，因沿岸海域具有空間上的公共性(commons)，若不制定有效的管理體制，難以解決利用、管理海洋的問題[1][2]。沿岸海洋的利用和管理，不僅和眾多利害關(guān)系人有關(guān)，還受到作為主要利用者群體之民間機(jī)構(gòu)和市民意識水平的重要影響。因此，從區(qū)域?qū)蛹壴跊]有形成該區(qū)域全體利害關(guān)系人及成員的共識及進(jìn)行共同努力之前，難有其他解決方法。在社會科學(xué)領(lǐng)域這些問題的解決機(jī)制被稱為共管或者協(xié)同管理(governance)，在海洋港口領(lǐng)域也有必要重視和引入這一概念。

在此背景下本論文以韓國第一大港口城市釜山為研究對象，從海洋協(xié)同管理的視角，探討海洋行政上的問題及發(fā)展方向。具體來講，從公共資源的有效管理和海洋協(xié)同管理的視角分析海洋行政的現(xiàn)狀和存在的問題，并在此基礎(chǔ)上提出海洋協(xié)同管理的發(fā)展方向。這種嘗試不僅對韓國海洋協(xié)同管理的構(gòu)建具有理論上的意義，對解決海洋利用中的實(shí)際問題也能提供方法論。

二、海洋協(xié)同管理概述

（一）海洋的公共資源性和協(xié)同管理

一般不能限制人們對海洋的利用，因此沿岸海域具有公共資源性(common-pool resources)。雖然當(dāng)今圍繞海洋和沿岸海洋發(fā)生諸多問題，但因海洋的公共性很難進(jìn)行事前預(yù)防[2][3]。因這種公共資源性，來自政府單方面的管理或者利用上的限制，容易引起海洋利益相關(guān)者的不滿。海洋的公共資源性，也要求政府與其他主體的協(xié)同管理。管理海洋時要關(guān)注各個海洋利用者的不同訴求，調(diào)整利害關(guān)系，進(jìn)行效率性資源分配(efficient resource allocation)，要從這一新的觀點(diǎn)予以探討[1][4]。為解決這些問題，有必要分析海洋的公共資源性質(zhì)及自主管理的原則。在過去將海洋視為公共資源進(jìn)行研究的基礎(chǔ)上，制定自律管理制度時應(yīng)注意的主要原則可以總結(jié)為以下幾點(diǎn)[5][6]。

第一，對各種海洋資源的利用者應(yīng)劃分其界限，明確該資源的利用主體。第二，海洋資源的利用及資源供給規(guī)則應(yīng)符合該區(qū)域情況。第三，在海洋資源利用體系中受運(yùn)行規(guī)則影響的大多數(shù)個人有機(jī)會參與該運(yùn)行規(guī)則的修訂。第四，對海洋資源和利用行為進(jìn)行監(jiān)督之人，要對全體利用者負(fù)責(zé)或者利用者應(yīng)主動成為監(jiān)督者。第五，違反運(yùn)行規(guī)則的，應(yīng)根據(jù)違反事項(xiàng)或者嚴(yán)重程度，由其他利用者或者管理者予以制裁。第六，為有效解決利用者與管理者之間產(chǎn)生的糾紛，在區(qū)域內(nèi)建立經(jīng)濟(jì)高效的解決糾紛的機(jī)制。第七，利用者具有自行建立各種制度的權(quán)利，且不受各種政府活動(government action)的限制，對更高層面上的公共資源，在其利用、供給、執(zhí)行、糾紛解決、管理活動等，建立多層級的分權(quán)制(nested enterprises)組織體系。

這些主要原則對消除政府海洋行政的副作用，對資源進(jìn)行有效管理也有重要意義。政府制定港口或者沿岸海洋相關(guān)的一系列政策或者規(guī)則時，首先應(yīng)符合該區(qū)域的客觀情況。韓國對港口或者沿岸海洋大都已制定了相應(yīng)的法律法規(guī)，但有些可能不符合當(dāng)?shù)氐那闆r或者不具有可行性，這時應(yīng)對該區(qū)域的制度或者行政管理方式進(jìn)行修正。在修訂有關(guān)港口及沿岸海洋的利用和管理制度時，政府之外的人也應(yīng)參與其中。第三，對港口、沿岸海洋的監(jiān)督管理，不單是政府的問題，要與該區(qū)域內(nèi)的利害關(guān)系人共同負(fù)責(zé)。利用港口和海洋的區(qū)域代表，為全體市民進(jìn)行監(jiān)督管理，且要公正地進(jìn)行監(jiān)督。第四，對區(qū)域港口和海洋的行政指導(dǎo)和規(guī)制不能由政府自行決定，應(yīng)向利害關(guān)系人及區(qū)域的居民通報(bào)情況并征求意見。第五，在與港口、海洋相關(guān)的活動中，如企業(yè)或者市民有不同意見時，應(yīng)有相應(yīng)的制度能保障及時反映民意。以上論及的海洋的公共屬性和效率管理原則，顯然與傳統(tǒng)的政府單方面的管理模式不同。這些原則要求區(qū)域社會的全體成員共享海洋利益，共同承擔(dān)義務(wù)和責(zé)任，是新的海洋利益關(guān)系[1][2][7]，即，是構(gòu)建海洋協(xié)同管理所需要的規(guī)則。

（二）海洋協(xié)同管理的含義

通常來講，所謂的海洋協(xié)同管理(ocean governance)是指包括與海洋利用相關(guān)的規(guī)范、制度及實(shí)際政策(the concept of ocean governance encompasses norms,institutional arrangements,and substantive policies)的概念[8]。根據(jù)以往研究，海洋協(xié)同管理可分為國家層面(national level)和區(qū)域?qū)用?regional level)的概念[9][10]。國家層面的海洋協(xié)同管理主要涉及或者解決國家間的領(lǐng)海(closed sea/marine belt)或者專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)(exclusive economic zone)問題的概念。而區(qū)域?qū)用娴暮Ｑ髤f(xié)同管理，在其功能或者空間上多少有些限制。從功能上講包括調(diào)整該區(qū)域的水產(chǎn)、漁業(yè)（海洋第一產(chǎn)業(yè)）或者港口的海運(yùn)、造船、物流、觀光（海洋第二、三產(chǎn)業(yè)）領(lǐng)域的利害關(guān)系[8][11][12]。這與港口協(xié)同管理(port governance)或者沿岸協(xié)同管理(coastal governance)概念是有區(qū)別的[13]。從空間范圍來講，是指在特定行政自治區(qū)(autonomous area)內(nèi)發(fā)生的各種關(guān)系[14][15]。因此，廣義上講海洋協(xié)同管理包含港口和沿岸漁業(yè)等全部問題，行為人(actor)之間的利害關(guān)系一般也比較復(fù)雜。

在改革進(jìn)程中，全國人大常委會是否有權(quán)授權(quán)進(jìn)行監(jiān)察體制改革試點(diǎn)，存在較大爭議。監(jiān)察體制是政治體制的重要組成部分，監(jiān)察體制改革超越了當(dāng)時憲法規(guī)定，人大常委會采取授權(quán)試點(diǎn)的方式，一定程度上解決了改革合憲性問題，為緩解改革與法治之間的緊張關(guān)系，提供了一種變通模式。但有學(xué)者認(rèn)為，授權(quán)監(jiān)察體制改革試點(diǎn)屬于全國人大的職權(quán)，沒有全國人大授權(quán)，作為全國人大常設(shè)機(jī)構(gòu)的常委會，無權(quán)授權(quán)監(jiān)察體制改革試點(diǎn)[15]。而“授權(quán)試點(diǎn)”是改革過程中的一項(xiàng)憲法工程，應(yīng)當(dāng)具有法律依據(jù)。這表明，《立法法》第13條能否為“授權(quán)試點(diǎn)”提供規(guī)范依據(jù)，如何使其具有更堅(jiān)固的法律基礎(chǔ)，是個值得研究的問題。

以此為基礎(chǔ)，筆者認(rèn)為海洋協(xié)同管理是為解決港口和水產(chǎn)問題，政府和其他利害關(guān)系人基于伙伴關(guān)系，不分官方和民間而相互作用的行為模式。如果從理論上對海洋協(xié)同管理進(jìn)行定義，則指為解決與公共生活密切相關(guān)的各種海洋問題，相互依存的政府、市長和市民社會通過自發(fā)參與和自律為基礎(chǔ)，構(gòu)建橫向的管理網(wǎng)絡(luò)，以新的形態(tài)相互作用和協(xié)作的調(diào)節(jié)模式[13]。那么如何在現(xiàn)實(shí)生活中貫徹這一模式顯得尤為重要[11][12]。

（三）海洋協(xié)同管理的利害關(guān)系人

為確定海洋協(xié)同管理的利害關(guān)系人，有必要先了解現(xiàn)行海洋行政的類型和范圍。韓國現(xiàn)行的中央和地方海洋行政制度，大體可分為港口行政(port administration)和水產(chǎn)行政( fi sheries administration)。政府行政史上，1966年2月28日設(shè)立了水產(chǎn)廳，1976年3月31日設(shè)立港灣廳，至此開始了分別管理水產(chǎn)行政和海運(yùn)港口行政的二元模式。1996年8月8日成立海洋水產(chǎn)部后結(jié)束了分管體制，將海運(yùn)港灣廳和水產(chǎn)廳合并到該部。但最近進(jìn)行政府機(jī)構(gòu)改革時又撤銷了海洋水產(chǎn)部，將港口管理歸入到國土海洋部，而水產(chǎn)管理則歸入農(nóng)林水產(chǎn)食品部。因此，大部分城市的海洋行政組織分為港灣和水產(chǎn)兩個部門。釜山、仁川、蔚山等主要港口城市的港口行政部門負(fù)責(zé)海洋產(chǎn)業(yè)（科學(xué)技術(shù)、生物工程、旅游/休閑、其他發(fā)展戰(zhàn)略等）、海洋物流（物流流通、海運(yùn)/物流企業(yè)）、海洋開發(fā)（岸線管理/維護(hù)、公共水域管理）、海洋環(huán)境（海洋污染、自然/生態(tài)環(huán)境）等業(yè)務(wù)。水產(chǎn)行政部門負(fù)責(zé)宏觀水產(chǎn)政策的制定及水產(chǎn)業(yè)振興、漁業(yè)管理、水產(chǎn)資源管理及水產(chǎn)經(jīng)營技術(shù)等業(yè)務(wù)。當(dāng)然，這種區(qū)分可根據(jù)該港口的性質(zhì)有所區(qū)別。港口中兼具漁港和物流功能的中等規(guī)模以上的國家指定港口（貿(mào)易港）區(qū)分港口和水產(chǎn)行政，但只具備漁港條件的地方港口主要由水產(chǎn)行政部門管理。

在海洋行政中因港口和水產(chǎn)領(lǐng)域的問題和性質(zhì)不同，利害關(guān)系人(stakeholder)也有所不同[12]。城市海洋行政中在港口領(lǐng)域發(fā)生的問題主要是臨海產(chǎn)業(yè)、物流園地及國際交易中發(fā)生的船舶航行、入港等經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的問題和旅游、海洋環(huán)境保護(hù)及開發(fā)、海上安全等社會需求有關(guān)。因此，港口行政中的利害關(guān)系人是中央政府、地方政府、地方議會、港口經(jīng)營公社、碼頭工人（工會）、民間公司（海運(yùn)、物流、造船、旅游休閑、安全）、海洋警察、市民團(tuán)體、學(xué)界/專家、新聞界等。而在水產(chǎn)領(lǐng)域發(fā)生的主要問題是與第一產(chǎn)業(yè)之漁業(yè)相關(guān)的漁民集團(tuán)（漁村、水產(chǎn)業(yè)組織（水協(xié)）、其他組織）捕獲水產(chǎn)資源及管理、加工、流通等問題。即水產(chǎn)行政決策和執(zhí)行中發(fā)生的問題主要是與規(guī)制(regulation)相關(guān)的問題[15]，這與公共水域、岸線管理、漁業(yè)/養(yǎng)殖許可、漁船管理、行政處罰、非法漁業(yè)行為規(guī)制、海洋環(huán)境管理、內(nèi)水漁業(yè)、漁場凈化等多個領(lǐng)域相關(guān)。在水產(chǎn)行政領(lǐng)域進(jìn)行協(xié)調(diào)管理的必要性，尤其體現(xiàn)在沿岸海域的漁業(yè)資源管理和環(huán)境管理及非法捕撈行為上[14]。因此，水產(chǎn)行政中的利害關(guān)系人是中央政府、地方政府、地方議會、海洋警察、漁村（水協(xié)）、市民團(tuán)體、學(xué)界/專家、新聞界等。根據(jù)原有資料整理的上述利害關(guān)系人的范圍，在下面進(jìn)行的以釜山市為樣本進(jìn)行的海洋協(xié)同管理狀況的調(diào)查中也會得到進(jìn)一步認(rèn)證。

三、研究對象和方式

（一）研究對象:韓國海洋首都釜山

本論文的目的在于分析海洋管理相關(guān)領(lǐng)域存在的問題，以尋求更加合理的管理模式，為此不僅要研究海洋行政和海洋協(xié)同管理相關(guān)的規(guī)范，也要正確了解海洋協(xié)同管理的實(shí)際狀況。筆者認(rèn)為韓國的海洋管理還未形成良好的協(xié)同管理模式，因此分析海洋行政的問題后，基于海洋的公共資源屬性，提出應(yīng)協(xié)同管理海洋的管理模式。

將釜山作為研究對象主要在于以下幾點(diǎn)。在韓國最具代表性的海洋城市釜山是韓國的海洋首都，是海洋行政的先導(dǎo)城市。它不僅具有開港100年以上的悠久歷史，還長期通過利用海洋尋求地區(qū)的發(fā)展。其與仁川、蔚山等城市相比，港口產(chǎn)業(yè)和水產(chǎn)產(chǎn)業(yè)的比例（企業(yè)數(shù)3:7，從業(yè)人員數(shù)5:5）更加均衡，便于考察兩種類型海洋協(xié)同管理的實(shí)際狀況。更為重要的理由是關(guān)于釜山海洋行政發(fā)展的理論上的、邏輯上的基礎(chǔ)研究還不充分。如對海洋的屬性及相關(guān)問題未形成系統(tǒng)的理論基礎(chǔ)，難以期待海洋行政的良好效果。對釜山海洋行政管理所作的分析，對其他沿海城市相關(guān)或者類似海洋行政和發(fā)展方向的制定會起到良好的借鑒作用。

（二）資料收集和測探:現(xiàn)實(shí)資料和問卷調(diào)查(Current State and Survey Data)

為掌握海洋協(xié)同管理的現(xiàn)狀，針對地區(qū)海洋行政相關(guān)人員進(jìn)行了調(diào)查，制定問卷后與利害關(guān)系人進(jìn)行了系統(tǒng)的面談。為了解海洋協(xié)同管理的構(gòu)建狀況，進(jìn)行了兩次問卷調(diào)查。2009年9月7日至9月15日進(jìn)行了第一次預(yù)備調(diào)查（35人），同年11月2日至11月20日進(jìn)行了第二次的補(bǔ)充調(diào)查（116人）。兩次調(diào)查都是通過訪問調(diào)查或者電話調(diào)查的方式進(jìn)行，調(diào)查內(nèi)容也比較簡單，因此調(diào)查進(jìn)行的比較順利。預(yù)備調(diào)查中訪問了政府相關(guān)部門和市民團(tuán)體等3個部門，通過他們了解他們所認(rèn)為的海洋行政相關(guān)利害關(guān)系人和行為人的范圍時，均為未超出前述利害關(guān)系人的范圍。另外，調(diào)查對象限定為不全面掌握釜山市的海洋行政和政策相關(guān)信息的釜山地區(qū)各種行業(yè)的151人。全體利害關(guān)系人大體可分為以市政府的公務(wù)員和地方議會、警察、公共企業(yè)為中心的內(nèi)部行為人和以碼頭工人、漁民、市民團(tuán)體、民營企業(yè)、新聞界為中心的外部行為人。即，將他們分為政府和非政府行為人(actor)，考察相互間所認(rèn)為的海洋協(xié)同管理構(gòu)建及程度。

海洋協(xié)同管理的了解是通過“所列各個群體中你認(rèn)為他們與港口（水產(chǎn)）行政和政策有多少關(guān)系？請按順序填寫在括號中。（1）參與；（2）協(xié)助；（3）共同決策”的問卷測試項(xiàng)，考察行為人之間的意識和觀念。按順序測試(ordinal scale)他們的影響力大小，即行為人為10個時，排第一位的是10分，第二位為9分，以此類推第十位為1分。在港口領(lǐng)域和水產(chǎn)領(lǐng)域各行為人的分?jǐn)?shù)（指數(shù)）作了平均(mean)數(shù)的計(jì)算，分析各分?jǐn)?shù)的排序和分布。以釜山市為樣本的海洋行政體系中，可以分析各行為人對海洋協(xié)同管理構(gòu)建的參與度及影響力大小。

四、分析及評議

（一）釜山海洋協(xié)同管理的實(shí)際狀況和存在的問題

1.地方政府

從協(xié)同管理的角度談?wù)摵Ｑ笮姓?，核心問題是自治力量(self-governing capacity)的問題。其含義是構(gòu)建海洋協(xié)同管理模式的政府意志和準(zhǔn)備程度，內(nèi)容包括人力資源(human resource capacity)因素和物力資源(physical capacity)因素[12][16][17]。根據(jù)海洋協(xié)同管理的以往研究成果，海洋自治的人力資源主要指的是政府最高管理者及官員(bureaucrat)相關(guān)的問題；物力資源主要是與預(yù)算和財(cái)政(budgeting)相關(guān)的問題[18]。

海洋行政的人力資源和物力資源方面，有必要考察釜山市的海洋行政組織和預(yù)算。2009年釜山市的海洋行政組織包括海洋農(nóng)水產(chǎn)局的三個科（12人）和4個事務(wù)所共計(jì)65名公務(wù)員。釜山市的海洋行政人力規(guī)模，占釜山市政府全體公務(wù)員（1875人）的3.5%，不僅少于計(jì)劃財(cái)政、福利衛(wèi)生等部門，甚至還少于女性家庭部門的公務(wù)員。這樣的組織和人力規(guī)模，與仁川（2個科，42人，3.8%）和蔚山（2個科，35人，4.1%）等其他城市相比，并沒有顯著差異。但是，如考慮釜山市的人口和財(cái)政規(guī)模大于這些城市，而且位于洛東江下游且作為代表性的海洋城市，海洋相關(guān)組織規(guī)模并不是較為理想的程度。隨著城市人口的增長和港口的發(fā)展，仁川市正逐步增加海洋相關(guān)行政人員；蔚山市則考慮工業(yè)地區(qū)的特殊性，加強(qiáng)海洋環(huán)境和沿岸管理公務(wù)員的數(shù)量。釜山市的海洋行政預(yù)算則存在更多的問題。按2009年為例，海洋行政組織的經(jīng)常收入預(yù)算為48,903百萬元，占經(jīng)常收入預(yù)算的1%，而經(jīng)常支出預(yù)算為93,556百萬元，占經(jīng)常支出預(yù)算的1.9%（交通預(yù)算為25%，福利22%，文化體育4.2%，女性家庭3.9%）。因此，釜山市有必要急需擴(kuò)充海洋行政組織的人力和預(yù)算。

釜山市海洋行政方面的應(yīng)予注意的另一問題是最高管理者及官員不得減少對海洋行政的重視[13][19]。市長和高級政府官員的重視和關(guān)心，直接關(guān)系到這些組織的地位和能量。海洋水產(chǎn)部的廢止說明在一個組織體系中最高管理者不予重視和關(guān)心的部門，較比其他部門缺乏發(fā)言權(quán)和影響力，政策扶持力度不足，其會成為政府機(jī)構(gòu)改革中最先被廢止或者合并的對象。通過釜山市的市政發(fā)言稿(administrative policy speech)能間接了解市長及高級官員對海洋行政的關(guān)心程度和重視程度[13][19]，是比較反映出相關(guān)問題的比較客觀的正式資料。筆者收集分析了自2004年起的最近5年間釜山市議會會議記錄和市政發(fā)言稿，以海洋相關(guān)的關(guān)鍵詞（海洋、沿岸、港口、水產(chǎn)等）的出現(xiàn)頻率為基礎(chǔ)，進(jìn)行了內(nèi)容分析法(content analysis method)之一的詞語頻率分析(word counting methods)。自2004年以來市長的市政發(fā)言稿所用總詞語為93,623個，其中與海洋相關(guān)的有329個（0.4%）。海洋相關(guān)詞匯的使用頻率并不呈現(xiàn)逐年遞增的趨勢，這可以解釋為市長對海洋的關(guān)心度和重視度并不高于其他部門。另外，從整個市政演說中所占的詞語比例不足1%的現(xiàn)象，可以看出選民直接選舉（之前是中央政府任命）的第三任市長之后，釜山市長和高級官員對海洋的重視程度較低。這說明今后釜山市長和高級官員應(yīng)更加重視海洋。.

2.民營企業(yè)

為執(zhí)行海洋行政和提供相關(guān)服務(wù)，有的通過簽訂政府和企業(yè)間的合同，有的則通過政府和企業(yè)共同投資的合作開發(fā)方式[20][21]。考慮到韓國沿海和港口的利用及管理上存在多種海洋產(chǎn)業(yè)(maritime industry)和許多關(guān)聯(lián)企業(yè)的現(xiàn)實(shí)，大多數(shù)海洋行政和服務(wù)也應(yīng)看做是政府和企業(yè)的共同產(chǎn)品(coproduct)。海洋產(chǎn)業(yè)除漁業(yè)（水產(chǎn)業(yè)）屬第一產(chǎn)業(yè)外，大多屬第三服務(wù)產(chǎn)業(yè)，種類達(dá)數(shù)十種。關(guān)于韓國海洋產(chǎn)業(yè)的分類統(tǒng)計(jì)，因統(tǒng)計(jì)部門和韓國中央銀行的統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)不同，對主要港口城市的企業(yè)和從業(yè)者也無正式統(tǒng)計(jì)。因此，關(guān)于海洋相關(guān)行業(yè)的定義，除漁業(yè)外，一般看做是與港口有著直接或者間接聯(lián)系的產(chǎn)業(yè)（海運(yùn)、裝卸、倉儲、運(yùn)輸、展銷、銷售、加工、組裝、流通、燃料、造船和修船、檢查、船代和貨代等）。海洋產(chǎn)業(yè)可分為旅客和貨物的海上運(yùn)輸(shipping industries)、裝卸和倉儲(port service companies)及提供與此相關(guān)各種服務(wù)的港口相關(guān)產(chǎn)業(yè)(port related industries)和造船（材料）產(chǎn)業(yè)(shipbuilding&related industries)等入住港口進(jìn)行制造或者通過港口出口的依靠港口的產(chǎn)業(yè)(portdirectly dependent industries)。從海洋協(xié)同管理的角度，民營企業(yè)參與公共資源之海洋的利用與管理非常重要。以2008年為基準(zhǔn)，釜山市登記的海洋相關(guān)企業(yè)有2,100余家，從業(yè)人員為38,000名，海洋產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)附加值為40%，區(qū)域就業(yè)率為27%。因此，作為海洋行政主體的釜山市為順利執(zhí)行業(yè)務(wù)，需要這些企業(yè)的參與和協(xié)助。而且，沿海和港口發(fā)生的諸多問題，應(yīng)在民營企業(yè)的參與下，從海洋協(xié)同管理的角度解決。因?yàn)槊駹I企業(yè)參與下的海洋協(xié)同管理，與小規(guī)模的海洋城市相比，在工業(yè)密集而頻繁發(fā)生問題的大規(guī)模海洋城市，其效果更加顯著。雖有這樣的必要性，但現(xiàn)實(shí)中海洋關(guān)聯(lián)企業(yè)是否積極參與海洋行政，還不能太肯定。釜山市為動員企業(yè)參與港口行政及水產(chǎn)政策的制定，也制定了一些相關(guān)制度。現(xiàn)有機(jī)構(gòu)為釜山港競爭力促進(jìn)協(xié)議會、海洋港灣行政協(xié)議會、海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)議會、海洋保護(hù)區(qū)域管理委員會、海洋港灣機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人聯(lián)席會等，參與的有海洋港口相關(guān)主要機(jī)關(guān)、業(yè)界及團(tuán)體的代表。但這些協(xié)議會或者委員會通常1年只召開1到2次會議，討論的問題也限于重大議題或個別機(jī)構(gòu)間協(xié)商中出現(xiàn)的問題。即存在非常設(shè)性、效果不佳、協(xié)議不充分及討論結(jié)果的約束力弱化等方面的局限性。

3.市民

市民對海洋行政的信賴及參與意識對海洋協(xié)同管理具有重要影響。為構(gòu)建海洋協(xié)同管理模式，市民應(yīng)理解海洋行政，需要有鄉(xiāng)情和成熟的市民意識。這里的市民意識是指不是被動的而是具有透徹海洋意識和思想，積極主動的狀態(tài)[22]。但最近關(guān)于構(gòu)建區(qū)域?qū)哟蔚暮Ｑ髤f(xié)同管理的一些研究，往往是以市民社會的成熟和未成熟(immaturity-maturity theory)作為前提[11][12][13]。即，對海洋價值具有明確認(rèn)識和信念的成熟市民社會可以成為構(gòu)建海洋協(xié)同管理的催化劑(catalyst)，如若不然則只不過是被政府行政綁架了的市民(citizen capture)而已[18]。因此，在海洋政策制定和行政過程中，市民社會的自律性(autonomy)、公共性(publicness)、自發(fā)的參與文化(civic culture)是構(gòu)建市民中心型協(xié)同管理的核心要素[20][23]。

韓國曾經(jīng)是強(qiáng)調(diào)首都圈和內(nèi)陸為中心的以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為優(yōu)先的社會，地方和海洋不是社會所關(guān)注的問題，而且市民社會形成的歷史短暫也未體系化，因此市民社會尚未成熟的理論可能具有說服力。釜山市在很久以前開始通過新聞媒體和地區(qū)輿論進(jìn)行海港城市宣傳和海洋市民教育。其目的在于向市民灌輸海洋領(lǐng)土和主權(quán)意識，宣傳海洋文化，但客觀上還未評價其效果。海洋領(lǐng)域的非政府組織(海洋NGO)數(shù)量也比其他福利、環(huán)境、女權(quán)領(lǐng)域少，活動也不活躍，因此很難說已形成了構(gòu)建海洋協(xié)同管理的群眾基礎(chǔ)。

（二）釜山市的海洋協(xié)同管理構(gòu)建水平

為了更加正確分析釜山市海洋行政相關(guān)的熱點(diǎn)和現(xiàn)存問題，筆者進(jìn)行了問卷調(diào)查并進(jìn)行的分析結(jié)果如表1。分析的焦點(diǎn)在于，從構(gòu)建海洋協(xié)同管理的角度，港口領(lǐng)域和水產(chǎn)領(lǐng)域的各類行為者(actor)形成怎樣的利害關(guān)系以及各自發(fā)揮何種作用。對分析結(jié)果可以進(jìn)行如下解釋。

第一，考察港口領(lǐng)域?qū)Ｑ髤f(xié)同管理的參與、協(xié)助和共同決策水平，可知各項(xiàng)分?jǐn)?shù)排序非常類似。這個領(lǐng)域共有10個行為人，10分為滿分時，各行為人的平均值差異較大。首先在參與度的調(diào)查中，第一位的是市政府（9.15），第二位是地方海洋港灣廳（8.12），第三位是港灣公社（6.11），第四位是市議會（5.97），第五位是海洋警察（4.32）。第六到第十位依次是學(xué)界/專家、民營企業(yè)、航運(yùn)工會、新聞輿論界、市民組織。在協(xié)助和共同決策項(xiàng)上，政府方面的行為人均居前位，可以看出協(xié)同管理的重心相當(dāng)偏向于政府方面。因此，在港口領(lǐng)域由市政府、地方海洋港灣廳、港灣公社、海洋警察等為中心，參與、協(xié)助和共同決策海洋行政。

表1 韓國海港城市釜山的海洋協(xié)同管理統(tǒng)計(jì)分析Descriptive statistics of Ocean Governance in Busan,South Korea港口協(xié)同管理(Port governance)水產(chǎn)協(xié)同管理(Fishery governance)

第二，水產(chǎn)領(lǐng)域共有8個行為人，8分為滿分時，每個行為人的平均值的差異也較大。在參與度上市政府排第一（平均7.12）海洋警察為第二（平均6.27）第三是漁民集團(tuán)（3.62），然后依次是學(xué)界/專家、民營企業(yè)、市議會、市民組織等。非政府的參與者中民營企業(yè)、市民組織和新聞輿論界的得分不到3分，與政府方面的參與者形成鮮明的對比。在協(xié)助和共同決策方面，也與參與度上的順序類似。因此，水產(chǎn)領(lǐng)域行政方面的參與、協(xié)助和共同決策也偏重于政府方面，協(xié)同管理水平較低。

第三，在整個釜山市海洋行政中，參與度、協(xié)助和共同決策等都偏重于政府和政府相關(guān)的行為人。在所有項(xiàng)目中得到較高分?jǐn)?shù)的市政府和公共企業(yè)、警察等是代表傳統(tǒng)官方色彩的行為人，而體現(xiàn)協(xié)同管理的市民組織、企業(yè)、專家、工會、漁民組織及輿論界則得了較低的分?jǐn)?shù)。出現(xiàn)這種情形的最主要的原因是現(xiàn)行體制下，對港口和沿岸進(jìn)行管理、指導(dǎo)的監(jiān)督的權(quán)限集中于地方政府和地方海洋港灣廳。港灣公社和海洋警察是進(jìn)行港口管理和海上監(jiān)督的協(xié)助和輔助行政機(jī)關(guān)，學(xué)界/專家只對特殊事件的決策具有一定的影響力。民營企業(yè)和市民組織幾乎沒有參與海洋問題的欲望或者權(quán)限，管理模式不是協(xié)同管理而是接近于政府中心的管理模式。因此，筆者認(rèn)為作為韓國海洋先導(dǎo)城市之釜山的海洋協(xié)同管理構(gòu)成還處于初級階段。見表1，其利害關(guān)系人的平均分越高，對參與度、協(xié)助和公共決策的影響力越高。

五、構(gòu)建海洋協(xié)同管理模式的建議

本論文主要以釜山為例，分析了海洋行政中存在的問題和海洋協(xié)同管理的現(xiàn)狀。通過本研究可以得出如下兩個結(jié)論。一是海洋的公共資源屬性會導(dǎo)致不同利用者之間的矛盾，因此從理論上要求對海洋進(jìn)行協(xié)同管理，以協(xié)調(diào)不同利益主體的關(guān)系。換言之，海洋的公共資源屬性和管理上的效率，就是海洋協(xié)同管理的必然要求。以釜山為例進(jìn)行的分析中發(fā)現(xiàn)了管理上的組織、預(yù)算等方面存在問題，最高行政首腦和高級管理者對此問題的關(guān)心和重要性的認(rèn)識不足。另外，雖然有較多的海洋相關(guān)民營企業(yè)，但不能從制度上保障他們對海洋行政的積極參與，市民的海洋意識不足，市民組織的力量也較為薄弱。這些也都說明海洋協(xié)同管理的必要性。第二，雖然有必要構(gòu)建海洋協(xié)同管理模式，但對釜山的分析中可以得出，港口和水產(chǎn)領(lǐng)域的協(xié)同管理水平較低，海洋行政仍停留在不是協(xié)同(governance)而是政府(government)為主的階段。海洋的協(xié)同管理也低于環(huán)境、福利、婦女問題等行政領(lǐng)域的協(xié)同管理水平。因此，在上述研究的基礎(chǔ)上，分別針對政府、企業(yè)、市民組織等提出構(gòu)建協(xié)同管理模式的建議。

（一）應(yīng)提高政府最高管理層和公務(wù)員、議會對海洋協(xié)同管理的重視程度。分析最近5年釜山市的市政演說詞內(nèi)容，可以推斷市長和議會對這一問題的關(guān)注度不足。不能構(gòu)建良好海洋協(xié)同管理模式的最大原因，可以說是管理層對這一問題重要性的認(rèn)識不足所導(dǎo)致的。為更好的解決海洋相關(guān)問題，應(yīng)從傳統(tǒng)的行政模式，即從政府為主的決策和執(zhí)行模式，轉(zhuǎn)變?yōu)槔﹃P(guān)系人參與和協(xié)助的模式。為解決這一問題，首先政府管理層要正確認(rèn)識海洋屬性和發(fā)生問題的深層原因。因政府的官僚屬性，具有上命下從的級別特性(hierarchy)，因此市長和高級官員的重視非常重要。如果他們不重視，實(shí)務(wù)部門和外部的建議難以被采納，不能制定為政策并得到執(zhí)行。地方議會和地區(qū)政治力量對海洋問題予以重視，也可以通過制定地方法規(guī)或者督促行政當(dāng)局構(gòu)建海洋協(xié)同管理模式。

（二）為構(gòu)建海洋協(xié)同管理模式，要完善相關(guān)基本制度。作為標(biāo)榜海洋首都的釜山，其在海洋行政領(lǐng)域的預(yù)算和人員相當(dāng)薄弱。為了逐步解決港口和水產(chǎn)領(lǐng)域現(xiàn)存的諸多問題，要擴(kuò)大海洋行政領(lǐng)域的人員和預(yù)算。另外，要改變針對個案的臨時會議或者非定期的咨詢模式，而建立定期、持續(xù)開會協(xié)商的機(jī)制。諸如通過地方法規(guī)建立港口行政改善委員會、水產(chǎn)行政改善委員會等常設(shè)機(jī)構(gòu)，進(jìn)行持續(xù)工作。還要從財(cái)政上保障上述機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)作。新建立的海洋協(xié)同管理機(jī)構(gòu)不能像現(xiàn)在這樣，只作為擺設(shè)而沒有預(yù)算保障，要經(jīng)常性地召開會議討論問題，并保障會議決定對行政當(dāng)局具有約束力。

（三）政府要將本地區(qū)內(nèi)的相關(guān)民營企業(yè)和市民作為構(gòu)建海洋協(xié)同管理的一個重要成員，應(yīng)將其視為解決實(shí)質(zhì)性問題(ocean problem-solving procedure)的重要合作伙伴。除這種制度本身的重要意義之外，這一措施還可以引起地區(qū)各階層人士和市民對海洋協(xié)同管理的關(guān)心。占海洋行政重要比重的港口服務(wù)和水產(chǎn)品批發(fā)流通業(yè)務(wù)，雖然是由政府管理或者提供服務(wù)，但其客戶是民營企業(yè)。近海的自然環(huán)境和休閑水域?qū)κ忻竦娜粘Ｉ钜簿哂忻芮新?lián)系。因此，對海洋這一公共資源的管理，要引導(dǎo)民營企業(yè)和市民的廣泛參與。

（四）構(gòu)建海洋協(xié)同管理模式的前提是相關(guān)利害關(guān)系人對政府的信任，因此要形成成熟的海洋問題討論文化?，F(xiàn)在的海洋管理模式，港口和水產(chǎn)行政在合理解決與企業(yè)、漁民及市民生活有密切關(guān)系的熱點(diǎn)問題時，缺乏相應(yīng)的觀念和技巧。如果沒有對話和協(xié)商機(jī)制，協(xié)同管理難以實(shí)現(xiàn)。對海洋產(chǎn)業(yè)和水產(chǎn)業(yè)界、市民的海洋行政，要著眼于共性而不是沖突，要重視協(xié)同而不是矛盾。應(yīng)基于解決問題的共識，以準(zhǔn)確的信息為基礎(chǔ)進(jìn)行真實(shí)的對話，意識到這一協(xié)同管理在決策時要具有與政府幾乎平等的地位。利用海洋的行為人之間形成成熟的討論文化，才可以構(gòu)建以信賴為基礎(chǔ)的良好的海洋協(xié)同管理(good ocean governance)。

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Social Changes and Cultural Characteristics of Sea Port Cities in South Korea—A Practical Guide to Building an Ocean Governance Structure in Maritime Policy

WOO Yang-ho1,JIN Wan-hong2,KIM Sang-goo1

(1.Institute of International Maritime A ff airs,Korea Maritime University Busan,South Korea 606791,Korea;2.Law School of Dalian Maritime University,Dalian 116026,China)

This study demonstrates the possibility of ocean governance which can be replaced as an alternative for maritime administration and policy in South Korean sea port cities.This study aims to investigate the status of ocean governance and draw alternatives in applying appropriate ocean governance structure of maritime administration and policy in Busan(the largest sea port city and second biggest city in South Korea).In particular,this study focuses on ocean governance in relation to an ongoing deconcentration of port and fi shery administration.The analysis result shows that governance level of maritime administration and policy is not high in some factors such as participation,cooperation,collective decision making.Also,the results of this study demonstrate the big gaps of perception between the government and other stakeholders.This is a ff ected by the lack of an ocean governance structure in South Korea.

ocean governance；stakeholder；government；corporate；public

U658.91 < class="emphasis_bold">文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

A

1008-2395(2012)02-0015-08

2011-06-05

基金課題：2008年度韓國政府財(cái)政支援(韓國教育科學(xué)技術(shù)部人文學(xué)振興方案、人文韓國支援項(xiàng)目經(jīng)費(fèi))和韓國研究財(cái)團(tuán)的支援(NRF-2008-361-B00001).This work was supported by the National Research Foundation of Korea Grant funded by the Korean Government(NRF-2008-361-B00001).本研究也是韓國海洋大學(xué)人文韓國(HK)支援項(xiàng)目“海港城市的文化交涉學(xué)”課題組2012年國際共同研究的子課題。

禹良昊(1974-)，男，韓國海洋大學(xué)國際海洋問題研究所人文韓國（HK）教授，主要從事海洋行政學(xué)研究；金萬紅(1966-)男，大連海事大學(xué)法學(xué)院副教授，主要從事民商法和經(jīng)濟(jì)法研究；金相九(1968-)，男，韓國海洋大學(xué)海洋行政學(xué)科教授，主要從事海洋行政學(xué)研究。