試述檔案行政指導(dǎo)法律規(guī)制

李玉華

摘 要：檔案行政指導(dǎo)是一種行政行為，依法行政要求對其應(yīng)進(jìn)行法律規(guī)制。對檔案行政指導(dǎo)的法律規(guī)制主要有：實(shí)體規(guī)制、程序規(guī)制和救濟(jì)制度。

關(guān)鍵詞：檔案行政指導(dǎo)；行政指導(dǎo)；法律規(guī)制

檔案行政指導(dǎo)作為一種新型的行政管理方式，以其靈活性、應(yīng)變性、適應(yīng)性等優(yōu)勢正逐漸成為檔案行政管理不可或缺的手段。然而，對于檔案行政指導(dǎo)的理論研究卻相對滯后，本文僅就對檔案行政指導(dǎo)的法律規(guī)制做一些有益的探討。

1 檔案行政指導(dǎo)法律規(guī)制的理論基礎(chǔ)

1.1 依法行政。依法行政是現(xiàn)代法治國家的一項(xiàng)基本原則，依法行政要求行政行為的做出必須依法有據(jù)。檔案行政指導(dǎo)是一種行政行為，因此，檔案行政指導(dǎo)必須依法指導(dǎo)。當(dāng)然，這里所依的“法”不僅包括法律規(guī)范（組織法、行政法、權(quán)力機(jī)關(guān)制定的涉及檔案工作的各種法律法規(guī)規(guī)章以及各級檔案行政管理部門制定的規(guī)范性文件等），還包括法治精神（如正義、平等、保障人權(quán)等）。檔案行政指導(dǎo)作為檔案行政主體的行為，必須有“法”上明確的管理檔案事務(wù)及范圍的授權(quán)，“檔案行政指導(dǎo)行為必須在所規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)作為，凡超越規(guī)定的權(quán)限范圍的檔案行政指導(dǎo)，即為無效的檔案行政指導(dǎo)”。[1]

1.2 信賴保護(hù)?！靶刨嚤Ｗo(hù)原則就是要求政府對自己作出的行為或承諾應(yīng)守信用，不得隨意變更，不得反復(fù)無常?！薄爸挥写_立信賴保護(hù)原則，行政相對人才會信賴行政機(jī)關(guān)，遵循行政指導(dǎo)，行政之目的才能實(shí)現(xiàn)?！?[2]因此，在檔案行政指導(dǎo)領(lǐng)域強(qiáng)調(diào)對檔案行政相對人的信賴?yán)姹Ｗo(hù)有著重要的現(xiàn)實(shí)意義，它可以使檔案行政相對人的受損利益得到補(bǔ)救，維護(hù)其合法權(quán)益。檔案行政指導(dǎo)遵循信賴保護(hù)原則，主要包括以下五個方面的內(nèi)容：一是檔案行政相對人接受檔案行政指導(dǎo)做出相應(yīng)行為之后，檔案行政主體不得否認(rèn)其做過行政指導(dǎo)，或者否認(rèn)其承諾的利益；二是檔案行政主體實(shí)施檔案行政指導(dǎo)之后，不得隨意予以更改或者廢止；三是檔案行政相對人遵照檔案行政指導(dǎo)并達(dá)到設(shè)定的條件時，檔案行政主體不得拒絕或者遲延履行其所承諾的利益；四是檔案行政相對人因聽從違法、不適當(dāng)、錯誤的檔案行政指導(dǎo)，或者因檔案行政指導(dǎo)的反復(fù)、不履行承諾等行為遭受損失的時候，檔案行政相對人有權(quán)基于信賴保護(hù)原則，要求檔案行政主體予以賠償或者補(bǔ)償；五是如果檔案“行政主體所推行的行政指導(dǎo)在自身和行政相對人均無過錯的情況下，給行政相對人造成重大損失，那么行政主體應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，否則行政相對人對政府便會產(chǎn)生信任危機(jī)”。[3]

1.3 權(quán)不濫用。權(quán)力不得濫用也是檔案行政指導(dǎo)獲得救濟(jì)的理論基礎(chǔ)。與信賴保護(hù)原則相比，這實(shí)際上是一個問題的兩個方面，兩者從不同的角度來闡述救濟(jì)的途徑。具體來說，權(quán)力不得濫用原則強(qiáng)調(diào)對檔案行政主體的規(guī)制；而信賴原則強(qiáng)調(diào)對檔案行政相對人的保護(hù)。兩者相輔相成，共同監(jiān)督和制約檔案行政主體依法實(shí)施檔案行政指導(dǎo)，共同保障檔案行政相對人的合法權(quán)益。因此，在行政活動中強(qiáng)調(diào)權(quán)力的能動性與自由行使的同時，也應(yīng)當(dāng)注意對權(quán)力進(jìn)行適當(dāng)合理的約束。將檔案行政指導(dǎo)納入法制軌道，實(shí)現(xiàn)檔案行政指導(dǎo)的規(guī)范化、制度化、法定化，系統(tǒng)地建立起檔案行政指導(dǎo)法律救濟(jì)制度，防止濫用權(quán)力局面的出現(xiàn)。

2 檔案行政指導(dǎo)的實(shí)體規(guī)制

2.1 對檔案行政指導(dǎo)主體的規(guī)制。檔案行政指導(dǎo)的主體必須合法，也就是說，檔案行政指導(dǎo)的主體必須是依法成立的檔案行政管理機(jī)關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)的組織。檔案行政管理機(jī)關(guān)必須在組織法規(guī)定的職責(zé)范圍內(nèi)進(jìn)行檔案行政指導(dǎo)，法律法規(guī)授權(quán)的組織進(jìn)行檔案行政指導(dǎo)不得超出授權(quán)范圍。

2.2 對檔案行政指導(dǎo)依據(jù)的規(guī)制。從依據(jù)來看，檔案行政指導(dǎo)所依據(jù)的“法”是廣義上的法。不僅包括法律法規(guī)等制定法，還包括法治精神及法的基本原則。

2.3 對檔案行政指導(dǎo)內(nèi)容的規(guī)制。檔案行政指導(dǎo)的內(nèi)容必須合法。一方面，檔案行政指導(dǎo)的內(nèi)容不僅不得違背制定法依據(jù)；也不得違反有關(guān)立法精神、基本原則等一般法理。另一方面，檔案行政指導(dǎo)的內(nèi)容不得限制檔案行政相對人的基本權(quán)利。

3 檔案行政指導(dǎo)的程序規(guī)制

檔案行政指導(dǎo)程序是指檔案行政管理機(jī)關(guān)實(shí)施檔案行政指導(dǎo)行為需要遵守的方式、步驟及順序的總和。由于檔案行政指導(dǎo)實(shí)施依據(jù)的多樣性以及實(shí)施手段的靈活性，這就容易導(dǎo)致檔案行政管理機(jī)關(guān)在實(shí)施檔案行政指導(dǎo)的過程中，濫用自由裁量權(quán)，進(jìn)而造成侵犯檔案行政相對人合法權(quán)益的后果。因此，對檔案行政指導(dǎo)進(jìn)行程序規(guī)制具有重要意義。

3.1 檔案行政指導(dǎo)的信息公開制度。檔案行政指導(dǎo)公開是根據(jù)檔案行政相對人的申請，通過各種方式和途徑讓檔案行政相對人了解和知道指導(dǎo)行為及其結(jié)果的制度。檔案行政指導(dǎo)的信息公開制度，對于增強(qiáng)指導(dǎo)主體行使行政權(quán)力的透明度，使指導(dǎo)行為處于社會監(jiān)督之下，有效地實(shí)現(xiàn)公民的參與檔案行政管理權(quán)和享有知情權(quán)具有重要意義，是檔案行政指導(dǎo)程序中必不可少的一個環(huán)節(jié)。

檔案行政指導(dǎo)應(yīng)公開如下信息：檔案行政指導(dǎo)的主體、行使的依據(jù)、指導(dǎo)的具體內(nèi)容等。就其公開的方式而言，檔案行政管理機(jī)關(guān)一般通過網(wǎng)站、新聞發(fā)布會以及借助電視、報紙、雜志等新聞輿論媒體等方式進(jìn)行公布。通過這些方式，增加檔案行政指導(dǎo)行為的透明度，降低“暗箱操作”的可能性，使檔案行政指導(dǎo)置于社會公眾的監(jiān)督之下，減少檔案行政指導(dǎo)的違法或不當(dāng)?shù)痊F(xiàn)象。

3.2 檔案行政指導(dǎo)的聽證制度。行政指導(dǎo)聽證是指：“政府在進(jìn)行行政指導(dǎo)過程中，就指導(dǎo)動議、方案或效果依法直接聽取有關(guān)團(tuán)體、專家學(xué)者特別是與該指導(dǎo)有利害關(guān)系的當(dāng)事人意見的一種程序規(guī)定?！盵4]對于重大的或者對多數(shù)人實(shí)施的檔案行政指導(dǎo)，應(yīng)當(dāng)采取聽證會的形式聽取各方面意見，檔案行政相對人可對檔案行政指導(dǎo)發(fā)表意見，積極參與到指導(dǎo)中去，使指導(dǎo)內(nèi)容更完善、更趨于科學(xué)化。而且，聽證過程是對檔案行政指導(dǎo)行為的再認(rèn)識過程，檔案行政相對人會更易于接受檔案行政指導(dǎo)。檔案行政指導(dǎo)聽證制度對于保障檔案行政相對人參與權(quán)、維護(hù)檔案行政相對人利益方面具有重要意義，也為檔案行政管理機(jī)關(guān)做出正確合理科學(xué)的檔案行政指導(dǎo)提供了平臺。

3.3 檔案行政指導(dǎo)的說明理由制度。檔案行政指導(dǎo)的說明理由制度，必須明確檔案行政相對人的利益訴求如果在最終的決定中不能得到體現(xiàn)的情況下，檔案行政主體應(yīng)當(dāng)向這部分檔案行政相對人說明理由。同時，檔案行政主體還應(yīng)對其做出的檔案行政指導(dǎo)決策的事實(shí)依據(jù)和規(guī)范依據(jù)說明理由。確立說明理由制度，不僅可以防止檔案行政主體濫用行政權(quán)力，而且可以保障檔案行政指導(dǎo)決策的合理性，減少盲目決策的檔案行政指導(dǎo)發(fā)生，從而更好地保護(hù)檔案行政相對人的合法權(quán)益。

4 檔案行政指導(dǎo)的救濟(jì)制度

檔案行政指導(dǎo)雖是不具有行政強(qiáng)制力的行政行為，但檔案行政指導(dǎo)由于具有靈活性、隱蔽性等特點(diǎn)，極易與行政命令混淆，而誤導(dǎo)行政相對人，如果檔案行政主體濫用檔案行政指導(dǎo)也就容易損害檔案行政相對人權(quán)益。因此，本著有損害必有救濟(jì)的原則，“建立和完善中國行政指導(dǎo)的司法救濟(jì)制度，切實(shí)發(fā)揮行政指導(dǎo)的良性作用，防止行政指導(dǎo)的功能缺陷和功能異化，不僅是現(xiàn)代責(zé)任行政的發(fā)展趨勢，也是行政法治的必然要求”。[5]

4.1 檔案行政復(fù)議。檔案行政復(fù)議是檔案行政相對人認(rèn)為檔案行政主體的行為侵害其合法權(quán)益而向上一級檔案行政管理機(jī)關(guān)或者專門的復(fù)議機(jī)關(guān)提起請求重新審查該行為是否合法，是否適當(dāng)，而由檔案行政復(fù)議機(jī)關(guān)做出決定的活動，檔案行政復(fù)議是一種既具有行政性又具有司法性的檔案行政司法活動。將檔案行政指導(dǎo)納入到檔案行政復(fù)議的受案范圍，符合我國《行政復(fù)議法》的立法要求。該法第一條明確規(guī)定：“為了防止和糾正違法的或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法，制定本法?！笨梢姡瑱n案行政指導(dǎo)是符合復(fù)議法的立法宗旨的，只要指導(dǎo)行為實(shí)踐中出現(xiàn)侵害檔案行政相對人合法權(quán)益的情形，理應(yīng)通過檔案行政復(fù)議的手段維護(hù)自己的合法權(quán)益。所以將檔案行政指導(dǎo)納入檔案行政復(fù)議的范圍符合立法要求。

4.2 檔案行政訴訟。檔案行政訴訟是個人、法人或其他組織認(rèn)為檔案行政管理機(jī)關(guān)做出的檔案行政行為侵犯其合法權(quán)益而向法院提起的訴訟。它是檔案行政相對人在權(quán)益受到侵害時尋求救濟(jì)的最有力的一個渠道，也是檔案行政相對人尋求權(quán)利救濟(jì)的最后一道防線。檔案行政指導(dǎo)作為一種檔案行政行為，如果對檔案行政相對人的權(quán)益進(jìn)行了侵害，檔案行政管理機(jī)關(guān)理應(yīng)承擔(dān)責(zé)任，檔案行政相對人應(yīng)當(dāng)、也是可以通過檔案行政訴訟來尋求司法救濟(jì)的。

4.3 檔案行政賠償。檔案行政訴訟主要是對檔案行政主體的行政行為進(jìn)行糾正，檔案行政賠償是當(dāng)檔案行政相對人的損害出現(xiàn)時得以彌補(bǔ)的救濟(jì)方式。由檔案行政指導(dǎo)而導(dǎo)致的損害，檔案行政相對人提起檔案行政賠償時，檔案行政主體承擔(dān)賠償責(zé)任至少應(yīng)具備三個要件：一是侵權(quán)造成實(shí)際損害；二是檔案行政行為違法或行為本身存在瑕疵；三是違法行為與損害后果之間有因果關(guān)系。檔案行政主體若違法或不當(dāng)實(shí)施檔案行政指導(dǎo)，造成檔案行政相對人合法權(quán)益的損害，檔案行政相對人有權(quán)依法獲得檔案行政賠償。

本文為河南省檔案局科技項(xiàng)目《檔案行政指導(dǎo)理論與實(shí)踐研究》的階段成果，項(xiàng)目批準(zhǔn)號為：2014-R-14。

參考文獻(xiàn)：

[1]袁光.加強(qiáng)檔案行政指導(dǎo)規(guī)范的思考[J].中國檔案，2008（5）：16～17.

[2]鐘頭朱.論信賴保護(hù)原則在行政指導(dǎo)中的適用[J].呼倫貝爾學(xué)院學(xué)報，2007（2）：49～51.

[3]唐朝陽.試論行政指導(dǎo)的基本原則[J].蘇州職業(yè)大學(xué)學(xué)報，2003（4）：25～26.

[4]曹靜暉.論當(dāng)代中國行政指導(dǎo)的制度化[J].云南行政學(xué)院學(xué)報，2008（4）：38.

[5]王士如.中國行政指導(dǎo)的司法救濟(jì)[J].行政法學(xué)研究，2004（4）：49～54.

（作者單位：濮陽市檔案局 來稿日期：2014-12-18）