我國(guó)食品安全治理的耦合機(jī)制研究

夏海清

摘 要：有效治理日益復(fù)雜化的食品安全問(wèn)題，必須要同時(shí)發(fā)揮企業(yè)自我治理與社群治理的優(yōu)勢(shì)，實(shí)行多元治理的耦合。為確保各類主體在參與食品安全治理中行為能得到協(xié)同，功能差異能得到整合，并最終形成耦合治理，我們應(yīng)從界定權(quán)利與責(zé)任、完善相關(guān)法律體系、建立激勵(lì)機(jī)制和健全監(jiān)督機(jī)制等方面努力，構(gòu)建一種由政府、社群、企業(yè)參與，以激勵(lì)企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任的食品安全治理模式。

關(guān)鍵詞：食品安全 治理 多元主體 功能耦合

中圖分類號(hào)：DF529 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2014）11-026-02

一、引言

我國(guó)是一個(gè)食品安全問(wèn)題頻發(fā)的國(guó)家，從較早的三鹿奶粉“三聚氰胺”到當(dāng)下的地溝油，食品安全事件層出不窮。食品安全問(wèn)題不僅關(guān)系廣大人民群眾身體健康和生命安全，同時(shí)也關(guān)系消費(fèi)信心和投資信任，因此，有效治理這一頑疾對(duì)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與和諧穩(wěn)定，意義重大。

如何解決目前我國(guó)食品安全治理的困境，學(xué)術(shù)界從不同的角度提出了不同的看法。總體來(lái)看，當(dāng)前研究文獻(xiàn)對(duì)我國(guó)食品安全問(wèn)題的分析是深刻而中肯的。但嚴(yán)峻的事實(shí)表明，食品安全問(wèn)題治理面臨的困境和復(fù)雜性是任何單一主體治理機(jī)制難以應(yīng)對(duì)的，它需要多元主體治理且在機(jī)制上實(shí)現(xiàn)功能性耦合，惟有如此，方能取得好的綜合性效果。

二、當(dāng)前我國(guó)食品安全治理面臨的困境

治理食品安全問(wèn)題，主要有市場(chǎng)治理、政府治理、企業(yè)自我治理和社群治理。由于社會(huì)發(fā)展的階段性及經(jīng)濟(jì)體制的路徑依賴性，總體而言，在存在市場(chǎng)治理失靈的情況下，當(dāng)前我國(guó)食品安全主要是以政府行政治理為主，而企業(yè)自我治理和社群治理等機(jī)制的培育則相對(duì)薄弱。這一境況直接導(dǎo)致了當(dāng)前我國(guó)食品安全治理的諸多困境。

1.市場(chǎng)治理的失靈。在理想的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，食品作為市場(chǎng)上的商品會(huì)受到市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的有效協(xié)調(diào)，安全的食品會(huì)淘汰不安全的食品，因此，市場(chǎng)中不易出現(xiàn)食品安全問(wèn)題。但在現(xiàn)實(shí)中，完美市場(chǎng)的條件并不具備，外部性、公共物品特別是信息不對(duì)稱性等客觀因素的存在常易導(dǎo)致食品市場(chǎng)失靈，食品安全市場(chǎng)治理機(jī)制失效。（1）在食品市場(chǎng)中，安全食品會(huì)帶來(lái)正的外部性，而不安全的食品則會(huì)帶來(lái)負(fù)的外部性，正的外部性使得食品的市場(chǎng)產(chǎn)量少于社會(huì)最優(yōu)產(chǎn)量，而負(fù)的外部性則使得市場(chǎng)產(chǎn)量多于社會(huì)最優(yōu)產(chǎn)量，因此，食品市場(chǎng)難以通過(guò)價(jià)格信號(hào)實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的有效配置，不安全食品在市場(chǎng)機(jī)制的失靈中易于出現(xiàn)，并產(chǎn)生社會(huì)福利的損失。（2）食品安全的信息是一種公共物品，缺乏排他性，即消費(fèi)者對(duì)信息的享用不影響其他消費(fèi)者享用，在這種情況下，對(duì)食品安全信息的供給和使用進(jìn)行合理定價(jià)變得不可能，因此，對(duì)提供食品安全信息者缺乏激勵(lì)作用，社會(huì)所需要的食品安全信息也變得極為匱乏。（3）相比外部性和公共物品屬性，信息不對(duì)稱引發(fā)市場(chǎng)治理食品安全失效的問(wèn)題更大。信息經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，信息不對(duì)稱會(huì)造成事前和事后的機(jī)會(huì)主義行為，即逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，擾亂市場(chǎng)秩序。當(dāng)前，我國(guó)食品市場(chǎng)上食品安全信息不對(duì)稱的情況相對(duì)于一般商品來(lái)說(shuō)更為嚴(yán)重。首先，食品質(zhì)量的信息是隱蔽的，獲取信息的成本高昂。一般商品的質(zhì)量可通過(guò)手摸、目測(cè)等簡(jiǎn)單方法取得，信息成本低，有時(shí)甚至為零，但食品的質(zhì)量需要通過(guò)專家，甚至是專業(yè)的檢測(cè)儀器才能發(fā)現(xiàn)，取得成本較高。其次，我國(guó)食品的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)加大了解決信息不對(duì)稱問(wèn)題的難度。我國(guó)食品供應(yīng)體系是多層次、復(fù)雜的，呈現(xiàn)出交易主體多、交易頻率高等特點(diǎn)，食品安全信息的搜集、發(fā)現(xiàn)和傳遞成本非常高昂。正是由于食品安全信息的嚴(yán)重不對(duì)稱性，在我國(guó)的食品市場(chǎng)上，以次充好（逆向選擇）及生產(chǎn)假冒偽劣、有毒有害食品（道德風(fēng)險(xiǎn)）等違規(guī)違法行為屢禁不止，前赴后繼。

市場(chǎng)是一種高能激勵(lì)機(jī)制，它能激勵(lì)生產(chǎn)的發(fā)展、技術(shù)的進(jìn)步，但如果相應(yīng)的市場(chǎng)約束功能失效，它也能帶來(lái)諸多負(fù)面效應(yīng)。當(dāng)前，在高額利潤(rùn)的驅(qū)使下、在信息瓶頸的限制下、在懲戒制度的缺失下，我國(guó)不安全食品的生產(chǎn)必然會(huì)膨脹，因?yàn)檫@是利潤(rùn)最大化動(dòng)機(jī)下生產(chǎn)者的“最優(yōu)”選擇。

2.政府監(jiān)管的失靈?；谑袌?chǎng)的失靈和經(jīng)濟(jì)體制的路徑依賴，我國(guó)政府歷來(lái)在食品安全治理中起著主導(dǎo)性作用。從現(xiàn)實(shí)效果來(lái)看，政府治理以外部管制力量在較大程度彌合了市場(chǎng)機(jī)制的缺陷，增加了公眾的食品環(huán)境福利。但是，作為監(jiān)管主體的政府，在治理我國(guó)日益復(fù)雜化的食品安全問(wèn)題時(shí)也同樣存在失效的情況。

（1）我國(guó)政府監(jiān)管體制本身呈現(xiàn)出主體多元，權(quán)力渙散化以及結(jié)構(gòu)“碎片化”特征，是導(dǎo)致政府治理食品安全問(wèn)題失靈的主要誘因。在我國(guó)，對(duì)食品安全各環(huán)節(jié)的監(jiān)管是分別切割給不同的政府部門的，食品安全“官僚制”的多部門分段監(jiān)管，不但大大增加了部門間跨界的協(xié)調(diào)成本，導(dǎo)致體制運(yùn)轉(zhuǎn)僵化，而且部門間很容易出現(xiàn)使命沖突和權(quán)力真空下的互相推諉，致使監(jiān)管失靈。

（2）中央政府與地方政府利益目標(biāo)的不一致，食品安全監(jiān)管的合作共識(shí)弱化，影響政府食品安全監(jiān)管的整體效果。在財(cái)政分權(quán)的背景下，中央政府和地方政府的利益目標(biāo)存在差異。相對(duì)而言，中央政府更加看重諸如統(tǒng)治合法性、社會(huì)穩(wěn)定和政治權(quán)威這樣的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和政治收益，而地方政府則將地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、稅收的增加等經(jīng)濟(jì)利益和轄區(qū)利益賦予較大權(quán)重。因此，出于對(duì)不同利益的考量，中央和地方政府部門工作人員間會(huì)圍繞追求職位產(chǎn)權(quán)收益最大化而形成具有“晉升錦標(biāo)賽”性質(zhì)的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。在政府部門間的合作收益具有不明顯、不確定性或者難以劃分的情況下，中央和地方政府部門間關(guān)于食品安全信息難以形成有效的共享和整合，中央政府與地方政府共同構(gòu)成的食品安全監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)就處于一種割裂的狀態(tài)，監(jiān)管的整體效果被弱化。

3.社群參與治理力度的不足。市場(chǎng)和政府治理可以看成是一種具有契約結(jié)構(gòu)性質(zhì)的治理機(jī)制，如果契約對(duì)實(shí)現(xiàn)特定治理目標(biāo)無(wú)效，那么有必要讓社區(qū)、公眾參與，即用社群治理來(lái)監(jiān)督規(guī)制者和生產(chǎn)企業(yè)。社群治理的主體是公眾、媒體和NGO。

社群參與治理的優(yōu)勢(shì)在于食品安全信息的公開(kāi)。食品生產(chǎn)企業(yè)比政府擁有更多的信息優(yōu)勢(shì)和交易成本優(yōu)勢(shì)，顯然，只有當(dāng)信息公開(kāi)的收益大于不公開(kāi)時(shí)企業(yè)才會(huì)主動(dòng)公開(kāi)食品安全信息，否則企業(yè)就會(huì)屏蔽信息；基于地方經(jīng)濟(jì)利益，地方政府有時(shí)會(huì)采取地方保護(hù)措施，未必會(huì)主動(dòng)公開(kāi)信息。由于利益的內(nèi)在一致性，社群在信息公開(kāi)方面擁有足夠的積極性。通過(guò)建立網(wǎng)站、進(jìn)行采訪報(bào)道等形式，社群治理能建立起政府、企業(yè)與消費(fèi)者之間溝通的橋梁，有利于彌補(bǔ)食品安全信息失靈。尤其是媒體和NGO中大量法律專家以及技術(shù)專家的存在，更能為食品安全的防護(hù)提供專業(yè)知識(shí)和技術(shù)支持。因此，社群對(duì)食品安全信息了解得越多，地方政府和企業(yè)感到的外部壓力就越大?？梢?jiàn)，發(fā)達(dá)完善的社群治理機(jī)制可以與政府力量形成協(xié)調(diào)互補(bǔ)的良性關(guān)系，在政府和市場(chǎng)都難以充分發(fā)揮作用的領(lǐng)域進(jìn)行關(guān)鍵性的“補(bǔ)位”。

目前，我國(guó)食品安全領(lǐng)域社群治理機(jī)制培育還很薄弱，參與的力度嚴(yán)重不足，主要表現(xiàn)在：公眾參與食品安全治理的意愿和要求受體制內(nèi)外的阻力較大，合法、公開(kāi)的訴求通道較少，影響了公眾參與的積極性和創(chuàng)造性；沒(méi)有建立一套真正尊重媒體監(jiān)督、民主監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督的完善的體制機(jī)制，媒體的監(jiān)督功能受行政權(quán)力的約束還較大，其作用未能得到充分發(fā)揮；NGO的培育不足，規(guī)模太小，自組織能力也不強(qiáng)，難以在食品安全領(lǐng)域形成自己的影響力。因此，大力培育社群力量，完善社群治理機(jī)制，積極引導(dǎo)社會(huì)力量參與食品安全治理有利于彌補(bǔ)市場(chǎng)治理和政府治理的缺陷，化解我國(guó)食品安全問(wèn)題。

4.企業(yè)自我治理中社會(huì)責(zé)任的缺失。政府和社群是外部治理，體現(xiàn)事后性。為實(shí)現(xiàn)食品安全的事前治理，將問(wèn)題扼殺在源頭，規(guī)范企業(yè)自我治理，履行應(yīng)盡的社會(huì)責(zé)任至關(guān)重要。當(dāng)前，我國(guó)食品安全事件頻發(fā)，根源在于問(wèn)題食品生產(chǎn)企業(yè)在自我治理中社會(huì)責(zé)任意識(shí)嚴(yán)重缺失。企業(yè)社會(huì)責(zé)任要求企業(yè)要承擔(dān)對(duì)消費(fèi)者、員工、社區(qū)、政府和環(huán)境的社會(huì)責(zé)任，包括遵守商業(yè)道德、食品安全、職業(yè)健康等?？梢哉f(shuō)，食品安全是食品企業(yè)責(zé)任的最低控制線，是食品企業(yè)社會(huì)責(zé)任的首要特征。在現(xiàn)實(shí)中，食品企業(yè)不能自動(dòng)實(shí)現(xiàn)社會(huì)責(zé)任治理，主要原因有：企業(yè)運(yùn)營(yíng)中現(xiàn)代經(jīng)營(yíng)理念未能得到有效培育，導(dǎo)致食品企業(yè)只注重眼前利益，忽視長(zhǎng)遠(yuǎn)利益；制度建設(shè)不完善，制度執(zhí)行不到位，食品企業(yè)社會(huì)責(zé)任缺乏系統(tǒng)的法律約束和保障等。為此，除了要完善制度建設(shè)，加強(qiáng)政府監(jiān)督管理力度外，我國(guó)還應(yīng)加快推進(jìn)食品企業(yè)的GMP認(rèn)證，建立約束和激勵(lì)相結(jié)合的延伸生產(chǎn)者責(zé)任制度，并努力構(gòu)建企業(yè)的聲譽(yù)機(jī)制，使食品安全治理回歸到企業(yè)本身。

三、多元治理機(jī)制功能耦合的實(shí)現(xiàn)路徑

基于上述分析我們可知，當(dāng)前我國(guó)食品安全治理在社群治理與企業(yè)自我治理培育不足的情況下，面臨市場(chǎng)與政府雙重治理失靈的困境。在復(fù)雜的食品安全治理中，單一治理機(jī)制的功能已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能有效應(yīng)對(duì)，因此，為突破這一困境，在完善各治理機(jī)制的基礎(chǔ)上，應(yīng)發(fā)揮多種治理機(jī)制的優(yōu)勢(shì)。政府治理具有成本高、信息優(yōu)勢(shì)和激勵(lì)程度不明顯的缺陷，而市場(chǎng)治理和企業(yè)自我治理剛好能彌補(bǔ)政府治理的不足——成本低，激勵(lì)程度高，信息優(yōu)勢(shì)明顯，又能實(shí)現(xiàn)源頭治污。同時(shí)，社群治理具有溝通政府和企業(yè)之間環(huán)境信息的功能，但社群治理缺乏組織秩序，需要政府加以引導(dǎo)和完善。為有效發(fā)揮各種治理機(jī)制的優(yōu)勢(shì)，并形成整體效應(yīng)，就要確保各類主體在參與食品安全治理中可能導(dǎo)致的相互沖突得以協(xié)調(diào)，保證各類主體在參與食品安全治理中功能差異得到整合， 最終形成耦合治理。為此，我們應(yīng)從以下幾個(gè)方面的路徑入手，保障食品安全治理中多元參與主體的功能耦合。

1.基于合法性，清晰界定食品安全治理參與主體的權(quán)力與責(zé)任。賦予參與食品安全治理各主體以權(quán)力，并課以相應(yīng)的責(zé)任，建立有效的監(jiān)督和制約，形成長(zhǎng)效的權(quán)責(zé)調(diào)適機(jī)制是有效應(yīng)對(duì)食品安全問(wèn)題的基礎(chǔ)和前提。首先，清晰界定政府內(nèi)部的權(quán)責(zé)，即在政府內(nèi)部縱向權(quán)力與橫向權(quán)力的劃分與監(jiān)督。在政府內(nèi)部，既要合理劃分中央政府與地方政府在食品安全管理中的權(quán)力，也要重視政府內(nèi)部各部門之間食品安全管理權(quán)力的合理分配，同時(shí)還要體現(xiàn)對(duì)權(quán)力行使的監(jiān)督。其次，合法授權(quán)予各類社群組織，保證他們能夠順利地使用自身資源和其他社會(huì)公共資源參與食品安全的治理。第三，立法確定食品生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)者責(zé)任的實(shí)施范圍，要求食品安全責(zé)任由政府部門延伸至企業(yè)并反饋到食品的生產(chǎn)階段。

2.完善食品安全法律體系，促進(jìn)多元主體依法、高效、有序參與食品安全治理。2009年，全國(guó)人大出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)食品安全法》，這是我國(guó)維護(hù)食品安全秩序的一部基本法，對(duì)管理食品安全作出了詳細(xì)的規(guī)定。其中規(guī)定，“縣級(jí)以上地方人民政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作，建立健全食品安全全程監(jiān)督管理的工作機(jī)制；統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、指揮食品安全突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作；完善、落實(shí)食品安全監(jiān)督管理責(zé)任制，對(duì)食品安全監(jiān)督管理部門進(jìn)行評(píng)議、考核”；也規(guī)定“食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)和食品安全標(biāo)準(zhǔn)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，對(duì)社會(huì)和公眾負(fù)責(zé)，保證食品安全，接受社會(huì)監(jiān)督，承擔(dān)社會(huì)責(zé)任?！钡?，對(duì)各類社群組織在食品安全治理中的地位和作用沒(méi)有給予應(yīng)有的重視，沒(méi)有對(duì)各類社群組織參與食品安全治理的權(quán)利與義務(wù)作出明確的安排。各類社群組織治理食品安全有著自身優(yōu)勢(shì)，能與其他主體治理形成良好的互補(bǔ)作用，因此，根據(jù)形勢(shì)發(fā)展的需要，進(jìn)一步完善食品安全法律體系，明確其參與食品安全治理的權(quán)利與義務(wù)，能有效促進(jìn)食品安全治理中多元主體依法、高效、有序參與。

3.建立激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)企業(yè)和社群組織在食品安全治理中形成與政府的功能協(xié)調(diào)。從本質(zhì)上講，企業(yè)與社群的各類組織或多或少都具有“經(jīng)濟(jì)人”特征，因此，要促進(jìn)企業(yè)和社群組織在食品安全治理中與政府監(jiān)管機(jī)制形成合作協(xié)調(diào)，建立相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制是必要條件。在激勵(lì)機(jī)制的設(shè)計(jì)中，一項(xiàng)基本的原則就是保證他們?cè)谧非笏嚼c實(shí)現(xiàn)公共利益之間保持均衡，為企業(yè)和社群組織在食品安全治理中提供追求公共利益的正向激勵(lì)。為此，我們可以對(duì)在食品安全領(lǐng)域具有良好社會(huì)責(zé)任的企業(yè)建立一套提高其社會(huì)美譽(yù)度，增加其社會(huì)資本的聲譽(yù)機(jī)制；對(duì)社群組織充分授權(quán)，提供必要的資金支持，實(shí)施社會(huì)褒獎(jiǎng)等等。通過(guò)激勵(lì)機(jī)制的設(shè)計(jì)，充分挖掘并拓展企業(yè)和社群各類組織的功能，與政府開(kāi)展多種契約性、制度性的聯(lián)合，建立合作、協(xié)調(diào)、互動(dòng)的關(guān)系以實(shí)現(xiàn)對(duì)食品安全的有效治理。

4.健全監(jiān)督機(jī)制，保障食品安全治理中多元參與主體的功能耦合。健全的監(jiān)督機(jī)制是多元主體在食品安全治理過(guò)程中權(quán)力行駛是否得當(dāng)，政府、企業(yè)及各類社群組織是否密切配合，運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)，功能耦合的關(guān)鍵。在權(quán)力與責(zé)任相互對(duì)等的原則下，在食品安全治理過(guò)程中，各治理主體既是監(jiān)督的主體，同時(shí)也是被監(jiān)督的對(duì)象。一方面，企業(yè)與社群組織通過(guò)參與來(lái)監(jiān)督和制約政府的不法行為，可以有效防止“政府失靈”；另一方面，政府通過(guò)對(duì)企業(yè)和社群組織的監(jiān)管，可以幫助企業(yè)和社群組織建立和健全以章程為核心的內(nèi)部管理制度。充分利用立法與司法監(jiān)督體系和政府內(nèi)部的行政監(jiān)督體系，以及企業(yè)、社群組織（公眾、媒體和NGO）監(jiān)督等構(gòu)成一個(gè)完整的監(jiān)督系統(tǒng)，是促進(jìn)食品安全治理多元參與主體充分發(fā)揮作用，實(shí)現(xiàn)功能耦合，促進(jìn)我國(guó)食品安全實(shí)現(xiàn)的不可或缺的環(huán)節(jié)。

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（作者單位：景德鎮(zhèn)陶瓷學(xué)院 江西景德鎮(zhèn) 333001）（責(zé)編：呂尚）