煤炭資源稅改革對我國的影響及政策建議
——以山東省為例

劉興云，武 輝，湯永強

（1.山東財經(jīng)大學(xué) 會計學(xué)院，山東 濟南 250014；2.山東財經(jīng)大學(xué) 財稅學(xué)院，山東 濟南 250014；3.山東省地稅局，山東 濟南 250002）

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管理研究

煤炭資源稅改革對我國的影響及政策建議
——以山東省為例

劉興云1，武 輝2，湯永強3

（1.山東財經(jīng)大學(xué) 會計學(xué)院，山東 濟南 250014；2.山東財經(jīng)大學(xué) 財稅學(xué)院，山東 濟南 250014；3.山東省地稅局，山東 濟南 250002）

煤炭是我國最重要的一次性能源，煤炭資源稅改革對于整個社會經(jīng)濟發(fā)展有著重要影響。在調(diào)研山東省煤炭行業(yè)實際情況的基礎(chǔ)上，從政府、企業(yè)、社會經(jīng)濟等角度分析了煤炭資源稅改革對我國的影響，提出了確定合理的資源稅稅率、建立稅率定期調(diào)整機制以及政府基礎(chǔ)管理的配套措施等政策建議。

稅制改革；煤炭資源稅；清費立稅

一、引言

（一）煤炭資源稅稅制改革的外部因素。

1.環(huán)境治理壓力大，各項經(jīng)濟政策配套改革勢在必行。我國改革開放以來，經(jīng)濟高速發(fā)展，同時也帶來嚴重的環(huán)境問題。近幾年，大氣污染、水污染、土壤污染等問題已成為社會關(guān)注的焦點。十八大以來，國家對生態(tài)環(huán)境污染問題空前關(guān)注，在資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴重、生態(tài)系統(tǒng)退化的背景下，全社會應(yīng)該樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然的生態(tài)文明理念。2013年，國務(wù)院發(fā)布《大氣污染防治行動計劃》，提出從加快調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、以經(jīng)濟杠桿撬動節(jié)能減排、制度性防治污染三個方面的配套政策措施，煤炭資源稅稅制改革為此次改革的重要內(nèi)容。

2.煤電矛盾突出，資源稅改革需要適合的時間切入點。2011年11月1日，在全國推開原油、天然氣資源稅由從量定額征收改為從價定率征收，當時未將煤炭納入改革范圍，主要原因是避免資源稅改革較大對經(jīng)濟發(fā)展造成影響。據(jù)統(tǒng)計，2011年我國煤炭在一次能源消費比例中達到70%，提供了80%的電力。隨著煤炭需求的大幅度增長，煤炭市場供應(yīng)偏緊，屬于賣方市場，如將煤炭進行資源稅改革，所增加的新成本會轉(zhuǎn)嫁給終端消費者，推高了能源成本，進而影響宏觀經(jīng)濟運行。

近幾年來，情況發(fā)生了很大的變化，煤炭行業(yè)面臨經(jīng)濟增長放緩和霧霾治理雙重壓力，煤炭需求增速減小，環(huán)境污染越來越嚴重。一方面，煤炭行業(yè)擴增迅速，導(dǎo)致炭產(chǎn)能大幅過剩，煤價急劇下跌，形成買方市場。另一方面，隨著科技水平的發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，煤炭在一次能源和電力中的消費比重都有了較快下降。因此，目前進行從價計征煤炭資源稅改革是較好的時機。

3.資源地政府財源建設(shè)要求迫切。我國礦產(chǎn)資源豐富，但空間分布不均，礦產(chǎn)資源主要集中在經(jīng)濟發(fā)展水平相對落后的中西部地區(qū)。由于我國資源稅長期實行從量計征的辦法，一方面造成資源稅收入規(guī)模小；另一方面造成了“采富棄貧”、亂挖濫采現(xiàn)象嚴重，資源地生態(tài)環(huán)境嚴重破壞。資源地政府迫切需要資源稅改革，以增加當?shù)氐呢斦杖?，增強自我發(fā)展的實力，真正把資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢，帶動資源地的地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）煤炭資源稅稅制改革的內(nèi)在動因。

1.稅負明顯偏低，稅額調(diào)整滯后，經(jīng)濟調(diào)控職能較弱。稅負是實際計算繳納的稅款占相對應(yīng)的應(yīng)稅銷售收入的比例。我國的資源稅長期實行從量定額征收，資源稅數(shù)額不隨價格的變化而變化，隨著資源的稀缺狀況日益顯現(xiàn)，資源的價格不斷飆升，雖然對資源稅的名義稅額做了調(diào)整提高，但實際稅負仍在下降。據(jù)統(tǒng)計，2010年到2013年，全國資源稅占稅收總收入的比例分別為0.54%、0.44%、0.44%、0.41%。2013年山東省煤炭資源稅平均稅負僅為0.54%，由數(shù)據(jù)可以看出，我國資源稅一直處于地位低、功能弱、稅額少、調(diào)節(jié)無力的尷尬境地，在現(xiàn)實經(jīng)濟活動中資源浪費的現(xiàn)象十分突出，如煤炭資源的亂采濫控等。因此我國現(xiàn)階段煤炭資源稅的作用較弱，政府管理缺位，難以發(fā)揮稅收的經(jīng)濟調(diào)控作用。

2.稅費結(jié)構(gòu)不合理，負擔不公現(xiàn)象突出。多年來，我國對煤炭產(chǎn)品除征收資源稅外，各地方政府還收取名目繁雜的費用，如礦產(chǎn)資源補償費、煤炭價格調(diào)節(jié)基金、采礦權(quán)使用費、環(huán)境治理保證金、安全生產(chǎn)費等，形成了規(guī)費收入遠遠大于稅收收入的現(xiàn)象。據(jù)測算，煤炭企業(yè)繳納的各項收費是資源稅的4—8倍。同時，各地向煤炭企業(yè)收取的規(guī)費并不統(tǒng)一，規(guī)費負擔差距較大，導(dǎo)致企業(yè)負擔不公，不利于企業(yè)的公平競爭。

二、煤炭資源稅改革的意義

2014年9月29日，國務(wù)院第64次常務(wù)會議決定，自2014年12月1日起實施煤炭資源稅從價計征改革，同時清理相關(guān)收費基金。

（一）改革方案的主要內(nèi)容。

如表1所示：

（二）煤炭資源稅改革的意義。

1．煤炭資源稅改革是推進財稅體制改革的重要步驟。在目前地方稅體系改革方案還未成熟，環(huán)境保護稅、房地產(chǎn)稅等還處于研究階段的背景下，煤炭資源稅改革率先推出，對整個地方稅體系改革具有直接的借鑒意義和推進作用。

2．煤炭資源稅改革是引導(dǎo)資源合理利用，推動發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要手段。我國粗放型的開采和消費模式，帶來的經(jīng)濟、社會和生態(tài)問題比較突出。煤炭資源稅改革有利于完善煤炭資源價格形成機制，使資源價格真正反映資源的市場供求狀況、資源稀缺程度、生態(tài)環(huán)境損害成本；有利于促進煤炭資源合理開采和節(jié)約集約利用，加快經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，推進生態(tài)文明建設(shè)。

3.煤炭資源稅改革是理順資源稅費關(guān)系，規(guī)范政府收入行為的重要舉措。部分基金收費過去在一定程度上彌補了資源稅調(diào)節(jié)經(jīng)濟和組織收入功能的缺位，但也明顯存在收費項目多、費重稅輕、稅費結(jié)構(gòu)不合理、重復(fù)征收等問題。煤炭資源稅費改革以清費為前提，有利于理順資源稅費關(guān)系，完善資源稅制，規(guī)范財稅秩序，提升財政收入質(zhì)量。

4.有利于地方政府加大環(huán)境治理的投入。資源稅屬于地方稅種，收入全部留給資源地，煤炭資源稅實行從價計征，地方財政收入可實現(xiàn)大幅增長，這一方面有利于增強資源地政府提供保障和改善民生公共服務(wù)的能力；另一方面也有利于政府拿出更多的財力用于環(huán)境改善和污染治理，有利于當?shù)厣鐣?jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。我國自2010年6月1日起，在新疆率先試點資源稅改革，將原油、天然氣資源稅由從量定額征收改為從價定率征收；2010年12月1日，資源稅改革推廣到西部地區(qū)12個省份；2011年11月1日，資源稅改革在全國全面推開。據(jù)統(tǒng)計，2012年全國資源稅實現(xiàn)904億元，比上年增長51%，其中多個省、市資源稅實現(xiàn)1倍以上的增長，如黑龍江增長1.89倍，廣東增長1.57倍，山東增長1.38倍。

三、我國煤炭行業(yè)的基本現(xiàn)狀

（一）我國2007-2012年動力煤消費量及結(jié)構(gòu)。

（二）山東省煤炭行業(yè)基本概況。

1．行業(yè)發(fā)展情況。山東省煤炭儲量占全國2.2%，產(chǎn)量占4.6%，消費量占9.9%，屬于耗煤大省、產(chǎn)煤中省、資源小省。

——儲量與產(chǎn)量。近年來，山東省煤炭產(chǎn)量基本穩(wěn)定在1.5億噸左右，占全國煤炭產(chǎn)量的4.6%。

——煤炭分布。山東有11個產(chǎn)煤市、34個產(chǎn)煤縣、225處煤礦，主要集中在濟寧、棗莊、泰安、菏澤4市。

——煤炭品種。氣煤、肥煤占82.7%，是優(yōu)質(zhì)工業(yè)用煤。

——價格走勢及經(jīng)營概況。2012年達到均價730元/噸，之后價格逐步走低，2013年為533元/噸，2014年已降至400元/噸以下，行業(yè)利潤下滑。但煤炭仍是最賺錢的行業(yè)之一。根據(jù)國家對國有企業(yè)的統(tǒng)計，2013年全國煤炭行業(yè)國有企業(yè)上繳利潤82.75億元，列石油、煙草、電力、電信之后，居各行業(yè)第五位。

2．煤炭行業(yè)資源稅、費負擔情況。

——繳納稅、費種類。煤炭開采企業(yè)需要繳納增值稅、資源稅等11個種稅，以及礦產(chǎn)資源補償費等40余項基金、收費。

——稅費負擔情況測算。全國煤炭企業(yè)稅費占總成本的比例約為35%左右，山東為40%左右。

——煤炭企業(yè)稅費負擔特點。資源稅負明顯偏低，稅費結(jié)構(gòu)不合理，基金收費一般為資源稅負的3—4倍。

四、煤炭資源稅改革對山東省影響效應(yīng)分析

總體看，煤炭資源稅改革兼顧了企業(yè)與地方政府兩方面利益，對減輕煤炭企業(yè)負擔、增加地方財力兩方面都將產(chǎn)生積極影響。

（一）煤炭資源稅改革對煤炭行業(yè)的影響。

1．企業(yè)資源稅費負擔總體有所下降，有利于煤炭企業(yè)走出困境。改革后的資源稅稅率，由原來的資源稅、礦產(chǎn)資源補償費、價格調(diào)節(jié)基金三部分合并確定，同時按照財稅[2014]74號的規(guī)定，清理取消省以下違規(guī)設(shè)立的基金收費，不得設(shè)立新的基金收費項目。因此，煤炭企業(yè)的整體稅費負擔將有所下降，這將有利于山東煤炭行業(yè)減輕負擔、促進發(fā)展。

2．提高資源稅在煤炭價格形成機制中的作用，并在價格波動中產(chǎn)生正向調(diào)節(jié)作用。資源稅在生產(chǎn)成本中所占比例明顯提高，并因此形成較強的價格傳導(dǎo)機制。同時，當價格上行時，資源稅構(gòu)成的生產(chǎn)成本也隨之提高，從而更好地參與分配，反之則減少生產(chǎn)成本，將對企業(yè)產(chǎn)生積極地促進作用。

3．資源稅收入的提高將有效地提高煤炭稅收對地方政府的貢獻率。企業(yè)的開采成本相對穩(wěn)定，資源稅就成為生產(chǎn)成本調(diào)節(jié)器，在價格下行時，資源稅絕對額減少，而價格上行時，資源稅提高可以增加所得稅扣除，提高地方稅收在整個稅收中的比例。

（二）改革對財政收入的影響。

1．從全省來看，地方財力穩(wěn)中有升。在不增加企業(yè)負擔的前提下，從理論上看并沒有帶來政府財政收入的絕對提升。但由于中央不再分享原礦產(chǎn)資源補償費5:5分成部分，從而將有效地提高地方財力。根據(jù)現(xiàn)行礦產(chǎn)資源補償費征收標準，結(jié)合今年煤炭價格走勢估測，煤炭資源稅費改革后，山東全省可用財力可增加3億元左右，以泰安為例：

2．從山東省各個地市來看，地方收入有增有減。主要原因是各產(chǎn)煤市之間煤炭價格調(diào)節(jié)基金的征收標準差異較大，根據(jù)財政部、國家稅務(wù)總局關(guān)于一省一率的稅率設(shè)計要求，山東省各產(chǎn)煤市的地方收入將有增有減。根據(jù)測算，濟寧、棗莊、菏澤等煤炭主產(chǎn)區(qū)的地方政府收入將出現(xiàn)下降，其中濟寧絕對額將減少最多，淄博等非主產(chǎn)區(qū)地方收入將增加。

3．從效率來看，地方收入質(zhì)量提升?，F(xiàn)行資源類稅費分別由不同部門征收，部門收費管理能力與稅收征收管理相比有所不及，導(dǎo)致整個資源類政府收入質(zhì)量不高。通過清費立稅，可以發(fā)揮地稅部門征收管理規(guī)范、征管力量強、適用征管法等優(yōu)勢，明顯提高地方政府收入質(zhì)量。

4．從市場來看，地方收入將出現(xiàn)波動。征收額將直接與煤炭價格的波動相關(guān)聯(lián)，在價格下降時政府收入會有所減少，反之則水漲船高。同時，煤炭銷售額也受到煤炭銷售量的影響，山東省大部分煤炭消耗依靠省外購入，根據(jù)消耗絕對量減少3000萬噸的規(guī)劃目標，也會導(dǎo)致地方收入同步減少。

但從全國看，由于經(jīng)濟規(guī)模的擴大，我國煤炭消耗將在一個較長時期內(nèi)呈現(xiàn)增長態(tài)勢：

（國家自然科學(xué)基金研究、中國科學(xué)院知識創(chuàng)新工程以及863計劃預(yù)測數(shù)據(jù)）

（三）改革對宏觀調(diào)控的影響。

1．省級政府可以充分運用資源稅率調(diào)整權(quán)，提高經(jīng)濟宏觀調(diào)控能力。資源稅是重要的涉煤經(jīng)濟政策之一，稅率確定權(quán)下放，將成為省級政府加強宏觀調(diào)控的重要手段：一是可以提高對煤炭產(chǎn)業(yè)的調(diào)控能力；二是相對較寬的稅率彈性區(qū)間，拓寬了資源稅對宏觀經(jīng)濟進行調(diào)控的空間；三是煤炭在社會經(jīng)濟發(fā)展中影響深遠，資源稅率的調(diào)整可以起到四兩撥千斤的效果。

2．加強環(huán)境治理，促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。山東省是煤炭消耗大省，高耗能產(chǎn)業(yè)帶來的環(huán)境治理壓力大，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級的任務(wù)尤為突出。資源稅改革將成為加大環(huán)境治理力度、加快推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級的有效措施。

（四）改革對行業(yè)發(fā)展的影響

1．資源稅改革有利于更好地發(fā)揮資源稅的經(jīng)濟杠桿作用，促進經(jīng)濟增長由主要依靠增加物質(zhì)資源消耗向主要依靠科技進步、勞動者素質(zhì)提高、管理創(chuàng)新轉(zhuǎn)變，淘汰落后產(chǎn)能。根據(jù)國家發(fā)改委能源所研究表明，當稅率相當于50元/標準煤時，能源需求量將下降6.3%，稅率相當于120元/標準煤時，能源需求量將下降16.3%。

2．對相關(guān)下游產(chǎn)業(yè)影響不大，有利于社會經(jīng)濟平穩(wěn)運行。從山東省情況來看，煤炭開采主供熱電、鋼鐵、化工、水泥四大行業(yè)，使用比重占煤炭需求總量的70%以上，全省四大行業(yè)實現(xiàn)增加值占全部工業(yè)增加值的21.6%，煤炭行業(yè)實現(xiàn)增加值占全省工業(yè)增加值的4.2%。煤炭行業(yè)變化對四大行業(yè)的影響因素主要集中在兩個方面：一是煤炭價格的變動。二是煤炭開采量及供應(yīng)量的變化。這次煤炭資源稅費改革是建立在不增加煤炭企業(yè)稅費負擔的基礎(chǔ)上，不會對煤炭開采生產(chǎn)成本帶來變化，也不會因資源稅費改革對相關(guān)四大產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)形成沖擊，有利于社會經(jīng)濟平穩(wěn)運行。

五、推進煤炭資源稅改革的政策建議

（一）科學(xué)確定資源稅稅率。

稅率是稅制的靈魂，合理確定稅率是貫徹落實好改革的關(guān)鍵。對于稅率的確定，國務(wù)院、財政部、國家稅務(wù)總局明確要求以“不增加企業(yè)總體負擔為根本出發(fā)點”、“一省一率”，并提出：適用稅率與現(xiàn)行資源稅和礦產(chǎn)資源補償費等收費基金的綜合負擔率原則上持平或略有下降，目前稅費負擔較高的省份，要適當降低適用稅率。因此，我國資源稅稅率的確定要充分考慮既得利益原則、穩(wěn)定稅負原則、省域協(xié)調(diào)原則和兼顧長遠原則。

以山東省為例，各產(chǎn)煤市資源稅費負擔在1.5%—4.5%之間。以2013年為基數(shù)測算，全省稅率為3.6%；以2014年1-8月份為基數(shù)，由于煤炭價格下滑，全省煤炭資源稅稅率要達到4%左右才能確保政府既得利益，因此山東省最終確定稅率為4%。

（二）科學(xué)確定洗選煤折算率，實行“分煤種、分地區(qū)”。

“折算率”主要目的是合理平衡洗選煤與原煤之間的資源稅費負擔水平?？茖W(xué)確定“折算率”，將對公平稅負、壓縮企業(yè)避稅空間、防止地區(qū)間轉(zhuǎn)移稅款、減少稅收流失等方面產(chǎn)生直接影響。

折算率難以確定的原因主要在于各地洗選煤折算率差距大，大約40%—96%之間，諸如洗選設(shè)備、煤炭質(zhì)量、洗選工藝、管理水平、客戶要求、產(chǎn)品用途等，涉及設(shè)備、管理、市場等因素都會影響洗選煤折算率的確定。因此，建議分地區(qū)、分煤種確定折算率方案更為有利，既可以避免折算率標準過于單一而導(dǎo)致稅收負擔不公，同時也可以避免“折算率”確定權(quán)過度下放而形成過多的自由裁量權(quán)。

（三）建立稅率定期調(diào)整機制。

資源稅稅率的定期調(diào)整是政府更好發(fā)揮煤炭資源稅經(jīng)濟杠桿作用、落實社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃的重要措施。在剖析征收管理中存在的問題與不足、稅源變化趨勢、相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展變化的基礎(chǔ)上，定期開展資源稅稅率調(diào)整的可行性調(diào)研，及時提出稅率調(diào)整意見，同時做好稅率調(diào)整的效應(yīng)分析，使稅率定期調(diào)整機制形成完整的管理鏈條，確保調(diào)控目標的實現(xiàn)。

（四）重視基礎(chǔ)管理，確保改革準確到位。

一是加大政策宣傳力度。比如清費立稅的改革內(nèi)容，解釋從價征收方式的變化等。二是加強政策輔導(dǎo)。通過對納稅人在從價征收管理及相關(guān)政策規(guī)定方面的納稅輔導(dǎo)，提高申報納稅質(zhì)量。三是探索資源稅專業(yè)化征管新模式。逐步建立“以合理設(shè)置折算率為先導(dǎo)，以稅源管理為基礎(chǔ)，以信息比對為支撐，準確核實銷售收入，加強減免稅管理”的專業(yè)化征管模式。四是實現(xiàn)信息資源共享，使煤炭主管部門等相關(guān)部門與稅務(wù)部門間的信息傳遞，獲取相關(guān)開采、銷售、價格等數(shù)據(jù)，積極開展數(shù)據(jù)比對、稅源分析等工作，提升管理水平。

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本文受到教育部人文社科項目：基于過程理論的會計準則監(jiān)管模式研究（12YJA630078）資助。

劉興云（1962-），男，山東財經(jīng)大學(xué)教授，博士生導(dǎo)師，研究方向：會計理論、財稅政策、政府管理；武輝（1973-），女，山東財經(jīng)大學(xué)財稅學(xué)院，教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向：公共財稅理論、會計理論；湯永強（1967-），男，山東省地稅局，處長，研究方向：公共管理、財稅政策。

F407.2

A

1003-8353（2015）07-0159-05