中國地方政府財政支出競爭行為特性與激勵機制——基于市級面板數(shù)據(jù)的經驗分析

梁河西寶

（哈爾濱工業(yè)大學，黑龍江 150001）

一、引言

財政分權和市場經濟體制的建立是中國經濟轉型的兩個重要內容，也是中國經濟增長的重要動力。上世紀八十年代末，我國實行“分灶吃飯”、“分級包干”的財政改革，使地方政府擁有對財政收入的剩余控制權，激發(fā)了地方政府發(fā)展本地經濟的積極性。1994年的分稅制改革將地方政府享有的稅收“總額分成”變成“稅種分成”，這一舉措雖然在一定程度上降低了地方政府的財政收入分成比例，但隨后建立的以經濟績效為主要內容的政績考核體系，則進一步強化了地方政府發(fā)展經濟的熱情，激化了地方政府間的競爭。相關研究表明，目前我國地方政府競爭主要表現(xiàn)在利用稅收和財政支出手段對稀缺的生產資料展開爭奪。王守坤等（2008）發(fā)現(xiàn)我國省級政府間存在顯著的模仿性財政互動行為。邵軍（2007）、李永友和沈坤榮（2008）、李濤和周業(yè)安（2009）利用省級數(shù)據(jù)分析了我國地方政府間的支出競爭，研究結果表明不同財政支出項目的策略互動特征不同。沈坤榮和付文林（2006）、郭杰和李濤（2009）研究發(fā)現(xiàn)省份間稅收競爭行為顯著存在。

對于地方政府競爭的激勵機制，經濟學家尼斯坎南提出了“官僚預算最大化模型”，認為政府競爭是地方政府追求財政收入最大化的結果。Qian（1998）在此基礎上提出了“中國式財政聯(lián)邦主義”假說，認為分稅制改革使我國地方政府產生了強烈的動機去維護市場、推動地方經濟增長，以獲得更多的地方財政收入。然而，在我國中央集權的政府管理體制和自上而下的官員任免制度安排下，地方政府競爭的目標不僅包括發(fā)展地區(qū)經濟、擴大地區(qū)財政利益，更包括由此帶來的地方官員的個人政治晉升。郭慶旺和賈俊雪（2006）利用博弈論分析發(fā)現(xiàn)，地方政府出于官員個人政治前途的考慮，會在招商引資中的實行違規(guī)優(yōu)惠政策。周黎安（2004，2007）通過博弈模型分析，指出垂直化行政管理構架下的政治晉升激勵是政府間策略互動行為的主要動力，也是地方保護主義、重復建設以及惡性競爭等諸多負面問題的根源。

由此可見，政治集權與財政分權并行的特殊治理結構，使我國地方政府間財政競爭的行為特性和激勵機制更為復雜。如果說一切競爭皆源自于利益的驅動，那么我國地方政府競爭的主要源動力是地區(qū)財政利益還是官員個人的政治利益？目前尚未有相關實證研究對此問題予以探究。此外，現(xiàn)有研究幾乎全部以省級數(shù)據(jù)作為分析依據(jù)，沒有進行更低級別政府的財政競爭研究。而調查表明我國最激烈的政府競爭集中在縣（市）級和地級市層面。與此同時，中國改革開放遵循“點線面”式的空間漸進推進模式，個別省份在特定時期內享有實行特殊財政政策的權利，這勢必會影響省級政府的財政政策選擇。因此，以縣、市級政府為研究對象，更有利于分析揭示我國地方政府財政競爭的行為特性和激勵機制。

本文基于現(xiàn)有研究文獻的思路，以市級政府財政支出競爭為研究對象，試圖通過對市級面板數(shù)據(jù)的分析，揭示我國地方政府競爭的激勵機制和行為特性。全文結構安排如下：第二部分是計量模型的構建與分析方法；第三部分是變量選取與數(shù)據(jù)來源；第四部分是實證分析；最后是結論和政策建議。

二、模型構建與分析方法

Case（1993）從政策變量的策略互動特性出發(fā)，構建了空間滯后截面數(shù)據(jù)模型，對地方政府的政策反應函數(shù)進行估計。Brueckner（2003）進一步將該模型擴展為面板數(shù)據(jù)模型，解決了控制變量和擾動項的相關關系導致的內生性問題。此后，為同時檢驗地方政府之間的橫向策略互動和與上一級政府之間的縱向共同反應，一些學者在模型中增添了宏觀經濟環(huán)境變量和上級政府政策變量。本文基于已有研究，選用空間滯后面板數(shù)據(jù)模型對市級政府財政支出競爭中的行為特性進行分析，并利用空間自相關形式的擾動項來刻畫截面弱相關的數(shù)據(jù)特征，以規(guī)避可能出現(xiàn)的偽識別問題。最終模型設定如公式（1）所示：

其中yit表示城市i在第t年的相關政策變量，yi，t-1是其滯后一年的形式。ωij為空間加權系數(shù)，表示在特定衡量標準下，競爭城市j相對于城市i的重要程度，其取值方式將在下文予以說明。yjt表示競爭城市j的對應政策變量，yj，t-1是其滯后一年的形式。ρ1、ρ2分別為當期和跨期橫向策略互動影響系數(shù)，反映城市之間對于特定財政政策的相互影響方式和強度。Pit表示城市i所屬省份的省級政府的政策變量，θ為縱向策略互動系數(shù)，反映市級政府對上級政府財政政策的縱向反應方式和強度。X′it是控制變量，代表可能影響城市i財政支出政策的典型經濟特征。Ft是代表宏觀經濟環(huán)境的控制變量，它只隨時間變化而與個體無關。ρ3是空間誤差相關系數(shù)。

由于模型中使用了空間滯后項以及空間自相關形式的擾動項，OLS估計將是有偏和非一致的。本文根據(jù) Madariaga and Poncet（2007）和 Windmeijer，（2005）的建議，采取系統(tǒng)廣義矩陣估計法，以解決各種變量的同期內生和跨期內生，還可以解決殘差項中的空間依賴以及解釋變量和殘差項相關的問題，進而得到有效的參數(shù)估計。

三、變量選取與數(shù)據(jù)來源

（一）數(shù)據(jù)來源

1985年，隨著國務院《關于實行“劃分稅種、核定收支、分級包干”財政管理制度規(guī)劃的通知》的頒布，我國財政體制改革正式開始。本文選用1985年-2012年我國27個省份中（西藏、甘肅、青海、新疆、寧夏、內蒙古、臺灣各省的地級市由于多個變量缺失，并未包括在內），共231個地級市總計七千多組觀測值進行分析①由于直轄市、省會城市和副省級城市在政策和管理方面存在明顯優(yōu)勢，與其他地級市缺少可比性，因此未將這些城市納入統(tǒng)計分析的范圍內。。數(shù)據(jù)主要來自于《中經網(wǎng)地區(qū)年鑒》、《中國城市統(tǒng)計年鑒》、《新中國六十年統(tǒng)計資料匯編》和各省、市《統(tǒng)計年鑒》。

（二）變量選取

對應模型（1）中的地方政府財政支出政策變量，本文不僅考慮財政支出規(guī)模，還構建了經濟類支出水平、社會性支出水平和維持性支出水平，共四類不同類型的政策指標，以全面深入的考察市級政府財政競爭的行為特性和激勵機制。各指標具體計算方法為：財政支出規(guī)模等于地區(qū)財政支出總額除以當?shù)谿DP；經濟性支出水平等于基本建設支出除以地區(qū)財政支出；社會性支出水平等于科學事業(yè)費、教育事業(yè)費、文體廣播事業(yè)費和衛(wèi)生事業(yè)費四項支出總和除以地區(qū)財政支出；維持性支出水平等于行政管理支出除以地區(qū)財政支出②2007年國家在政府收支統(tǒng)計分類科目進行了調整，取消了基本建設支出類，并按各單位職能和活動將其歸入相應的項級科目，致使原基本建設支出很難從調整后的統(tǒng)計數(shù)據(jù)中提取出來，因此在經濟性支出指標的分析中使用1985-2006年的數(shù)據(jù)；對于其它各類支出統(tǒng)計調整主要在款、項層面完成，各類支出總額統(tǒng)計口徑變化不大，因此在社會性支出和維持性支出指標的分析中使用1985-2012年數(shù)據(jù)，并利用虛擬變量剔除統(tǒng)計口徑變化可能對回歸分析造成的影響。。

對于反應各地區(qū)經濟社會特征的控制變量集Xit，依據(jù)已有研究和我國行政及經濟運行特點，選擇四個變量。其中：人均實際產出等于以1978年不變價格計算的人均實際國內生產總值；人口密度等于地區(qū)人口總數(shù)除以總面積；開放度等于地區(qū)進出口總額除以其國內生產總值；城市化水平等于地區(qū)非農業(yè)人口除以其總人口。由于地方政府財政政策還會受到宏觀經濟環(huán)境、財政體制改革等因素的影響，因此在控制變量集Ft中，用全國GDP指數(shù)用來反映經濟運行環(huán)境，用地方政府相應支出項目占全國財政收支的比重作為財政分權變量來反映財政支出安排的變化。財政分權虛擬變量（Dum1994），在1994年之前取值為0，1994年當年及之后年份取值為1，用來描述財政制度的變化。此外，由于2007年我國財政收支統(tǒng)計口徑的調整可能對分析造成干擾，因此在模型中加入虛擬變量Dum2007，在2007年之前取值為0，2007年當年及之后年份取值為1，來分離統(tǒng)計口徑的變化可能對其它回歸系數(shù)造成的干擾。考慮到以上變量可能存在的非線性相關、非平穩(wěn)序列等計量問題，解釋變量和被解釋變量中除百分比變量、虛擬變量和指數(shù)變量外都采用了自然對數(shù)形式。

（三）空間權重矩陣的設定

設立空間權重矩陣的目的是為了度量城市間社會經濟聯(lián)系的緊密程度，本文采取先驗設定的方法，根據(jù)研究內容選取三種空間權重矩陣。第一種為空間距離權重矩陣，用以考察地理因素對政府財政支出競爭行為的影響。具體確定方法是：wij=，其中dij為城市i到j的地理距離，利用Geoda軟件根據(jù)兩地經緯度計算而得。第二種為人均產出權重矩陣，用以考察相對經濟發(fā)展水平對政府財政競爭行為的影響。具體確定方法是：wij=其中Gi和Gj分別表示城市i和城市j的人均生產總值的均值。第三種為政劃分權重矩陣，用以考察行政隸屬關系對政府財政競爭關系的影響。具體確定方法是，如果城市i和j在同一省份內，則aij=1；否則aij=0。

四、實證結果與分析

（一）地方政府財政支出競爭的行為特性

本文主要研究中國市級行政區(qū)主要財政支出項目上存在的競爭行為特性，并探討中國市級政府財政競爭的激勵機制。此外，還分析了其它重要解釋變量對地方政府財政支出政策的影響。表1和表2是基于模型設定（1）完成的四類財政支出政策變量的估計結果。觀察其中顯著的回歸結果可以發(fā)現(xiàn)：

首先，四類支出項目的回歸結果中，上一年空間滯后項系數(shù)的數(shù)值和統(tǒng)計顯著性均高于當年空間滯后系數(shù)，這表明在我國財政預算制度的影響下，市級政府間的橫向策略互動具有明顯的路徑依賴。此外，對于各類支出項目，行政劃分權重矩陣模型回歸結果中的空間滯后項系數(shù)最大，人均產出空間權重矩陣模型的空間滯后項系數(shù)相對最小，這說明財政支出競爭主要存在于同一省內的市級政府之間，而經濟發(fā)展水平相近的市級政府之間的策略互動相對較弱。從各類支出項目的對比來看，同一省內城市間的經濟性支出的策略互動程度最強，上一年和當年省內其它地級市經濟性財政支出水平提高或降低1%，會分別導致本市當年經濟性財政支出水平同向變動0.607%和0.233%。而同一省內城市間的社會性和維持性支出的策略互動相對較弱，但仍然表現(xiàn)為模仿性互動，這與李濤等（2009）和郭慶旺等（2009）發(fā)現(xiàn)的省級政府在維持性財政支出項目上的替代性策略互動并不相同。造成這種差別的原因在于本文以市級政府為研究對象，并且選擇了不同的指標體系。

其次，上級政府政策變量的回歸系數(shù)均較為顯著。其中經濟性支出水平的共同反映系數(shù)數(shù)值最高，在利用行政劃分權重的分析結果中達到0.55；社會性支出水平的共同反應系數(shù)最低，在利用行政劃分權重的分析結果中為0.15。這一研究結果與王美金（2010）對省級政府層面的研究結果一致，說明無論是省級政府層面還是市級政府層面，上級政府的科教文衛(wèi)支出政策對下級政府產生引導作用較為有限，而在經濟建設支出方面，下級政府更愿意主動跟隨上級政府決策。

最后，一些控制變量對支出決策也產生了顯著的影響。人均實際產出對各類支出均表現(xiàn)出一定的正向影響，其中對社會性支出的影響顯著，這說明生產效率較高的城市更有能力關注科教文衛(wèi)方面的建設。人口密度對財政支出規(guī)模和社會性支出表現(xiàn)出較顯著的正向影響，而對維持性支出表現(xiàn)為負向影響，這說明城市的經濟性支出存在一定的擁擠效應，而維持性支出則存在一定的規(guī)模經濟效應。開放度對經濟性支出的回歸系數(shù)顯著為正，這是因為進出口增長通常是招商引資的產物，而良好的城市基礎建設是吸引資本的有利因素，同時進出口規(guī)模的擴大也會使政府更有能力、有意愿增強基礎建設，由此形成經濟性支出與進出口的相互促進效應。城市化水平對財政支出規(guī)模和經濟性支出的影響顯著為正，說明相對發(fā)達的城市，其財政支出規(guī)模較大，進行基礎建設的需求更強。財政分權變量對于各類別財政支出都有顯著的正向作用，說明財政分權促進了城市的各項財政支出。

表1 市級政府財政支出競爭行為估計結果

表2 市級政府財政支出競爭行為估計結果

（二）地方政府財政支出競爭的激勵機制

比較表1、表2中各類權重矩陣模型的回歸結果可以發(fā)現(xiàn)：行政劃分權重矩陣模型的回歸系數(shù)數(shù)值和顯著性都明顯高于其它兩類矩陣模型，而人均產出空間權重矩陣模型的回歸系數(shù)數(shù)值最小，顯著性最低。這說明盡管在理論上經濟發(fā)展水平相近的城市在吸引資本和勞動力方面會處于競爭地位，但實際上中國的這類城市之間的財政競爭并不明顯。相比之下，同一省內的市級政府之間的財政競爭更加激烈，其原因就在于政績考核制度使隸屬于同一省份的市級城府成為彼此的競爭對手。

在經濟性支出項目上，省內市級政府之間的策略模仿程度最強，市級政府與省級政府的縱向反應也最為明顯；而在社會性支出和維持性支出項目上，省內市級政府之間雖然存在一定程度的策略模仿，但市級政府與省級政府的縱向反應卻很微弱。這是因為基礎建設這類經濟性支出能夠顯著拉動經濟增長，在當前集權性政治管理體制下，市級政府為了能在政績考核中爭取佳績，獲取更大的晉升機會，勢必會積極追隨省級政府決策，并與省內同級地區(qū)之間形成攀比和模仿性策略互動。而科學教育和醫(yī)療衛(wèi)生建設不但不是政績考核的主要內容，其在短期內對經濟的推動作用也十分有限。正因如此，在實際政策選擇中市級政府并不會主動跟隨上級政府決策，也不會一味的增加支出以示“慷慨”，而是采取“向對手看齊”的行為策略，把其它競爭政府的決策作為參考。只要比較起來不顯得“吝嗇”，就不會在政績考核中出現(xiàn)“瑕疵”。出于同樣的道理，對于行政管理支出，地方政府也會通過模仿在“節(jié)儉”和“浪費”之間尋求平衡。市級政府在有利于政績考核的支出項目上的攀比性模仿互動，以及在政績考核非主要項目上追求中庸的模仿性互動，都說明地方政府財政支出決策的目標并不是地方財政利益的最大化，也不是轄區(qū)居民福利水平的最優(yōu)化，而是在上級政府政績考核中獲得最佳成績，以使官員個人獲得最大的晉升機會。由此可見，政治晉升激勵是形成當前我國市級地方政府財政支出競爭的主要激勵機制。這也是我國經濟實現(xiàn)快速增長的同時，出現(xiàn)嚴重的環(huán)境污染和重復建設等問題的主要原因。

五、結論與政策建議

本文基于1985年-2012年的宏觀財政數(shù)據(jù)，利用空間面板計量模型對我國市級政府財政支出競爭的行為特性和激勵機制進行了實證分析。研究結果表明：省級政府在支出規(guī)模和經濟性支出項目上對轄區(qū)內市級政府產生了較強的影響，而在社會性支出項目上則未能起到明顯的帶動作用。同時，隸屬于同一省份的城市在各類支出項目上均存在顯著的互補性策略互動特征，而不同省份城市之間的財政支出策略互動則相對較弱。與現(xiàn)有研究成果中省級政府在科教文衛(wèi)支出項目上的替代性策略互動不同的是，市級政府在社會性支出和維持性支出項目上依然存在顯著的模仿行為。由此可見，政績考核和官員委任制度帶來的政治激勵是當前地方政府財政競爭行為的根本源動力。地方政府全力追求經濟增長，競相擴大經濟性支出規(guī)模，并刻意在社會性和維持性支出項目上保持相近的支出水平，其主要目的就是在政績考核中獲得最優(yōu)結果，以使官員個人獲取更大的晉升機會。

不可否認，在我國集權性政治體制下，政績考核這種特有的治理模式在一定程度上成就了中國經濟的增長奇跡，但其單一的考核內容和強力的晉升激勵促使官員只關注可測量的經濟績效，忽視了政府行為的長期影響。因此，應在環(huán)境治理和醫(yī)療、科教等重要的政府職責上實行“一票否決”的制度硬約束，并將“區(qū)域合作”和“公眾滿意”度納入到政府績效考核指標中，引導地方政府從競爭走向競合，全面提高政府服務水平和施政效率。

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