澳門海域管轄權取得的意義及其途徑研究

潘書宏，黃明健

（1．福建江夏學院法學院，福建福州，350108；2．澳門科技大學法學院，中國澳門）

澳門海域管轄權取得的意義及其途徑研究

潘書宏1，黃明健2

（1．福建江夏學院法學院，福建福州，350108；2．澳門科技大學法學院，中國澳門）

取得海域管轄權是澳門海域使用管理的邏輯起點?，F(xiàn)階段，澳門取得海域管轄權有兩種途徑：一種是通過調(diào)整或確認海域行政區(qū)劃的方式取得，另一種是通過“租用”一定范圍的海域并取得中央特別授權的方式取得。上述兩種方式各有利弊，但考慮到澳門的現(xiàn)狀和未來發(fā)展趨勢、取得方式本身的經(jīng)濟成本和取得海域資源作用的發(fā)揮等因素，澳門應積極爭取通過調(diào)整或確認海域行政區(qū)劃的方式取得海域管轄權。

澳門海域；海域管轄權；取得途徑

澳門沒有海域，發(fā)展空間極其有限。隨著澳門經(jīng)濟和社會的發(fā)展，澳門人地矛盾日益突出，在沿海各國、各城市都在大力發(fā)展海洋經(jīng)濟的時代背景下，作為人口密度創(chuàng)造吉尼斯世界紀錄的澳門[1]，是突破觀念束縛、創(chuàng)造條件努力利用毗鄰的豐富海域資源，還是自我限制、固守現(xiàn)有方式地糾纏，已成為必須要考慮的戰(zhàn)略問題。對此，澳門通過政協(xié)等平臺提出議案，多次要求中央明確澳門習慣水域的范圍，劃定一定的海域給澳門管轄。2014年12月19日，國家主席習近平在澳門會見澳門特別行政區(qū)行政長官崔世安時表示，中央政府已決定啟動明確澳門特別行政區(qū)習慣水域管理范圍相關工作。[2]在這種背景下，加強澳門海域管轄權相關問題研究具有十分重要的意義。

一、澳門海域管轄權取得的含義

談到海域管轄權，不可避免地要涉及海域所有權。因為，一般來說誰擁有生產(chǎn)資料的所有權，誰就有對生產(chǎn)資料的占有、使用和處分權；也有對生產(chǎn)的決策、指揮和監(jiān)督權。[3]換句話說，海域管理權源自于海域所有權，是海域所有權的核心。在現(xiàn)代社會，絕大多數(shù)國家的法律都規(guī)定，海域的所有權屬于國家，由代表全體公眾利益的國家享有，我國也不例外。我國《物權法》第46條規(guī)定：海域?qū)儆趪宜小！逗Ｓ蚴褂霉芾矸ā返?條第1款進一步規(guī)定：海域?qū)儆趪宜校瑖鴦赵捍韲倚惺购Ｓ蛩袡?。該法?條第1款確立了海域使用的監(jiān)督管理體制：國務院海洋行政主管部門負責全國海域使用的監(jiān)督管理；沿海縣級以上地方人民政府海洋行政主管部門根據(jù)授權，負責本行政區(qū)毗鄰海域使用的監(jiān)督管理。據(jù)此，我們可以得出這樣的結(jié)論：沿?？h級以上地方人民政府取得本行政區(qū)域毗鄰海域的管轄權。但是，一方面，《物權法》《海域使用管理法》等法律并不在《澳門特別行政區(qū)基本法》的附件中，不適用于澳門；另一方面，《澳門特別行政區(qū)基本法》對澳門特別行政區(qū)的行政區(qū)劃的界定沒有包括毗鄰的海域。因此，盡管澳門依據(jù)歷史和習慣，事實上在利用毗鄰的一部分海域，澳門特區(qū)政府的海事與水務局也對習慣水域進行了一定管理，但從權力的來源看，澳門特別行政區(qū)政府對毗鄰的海域進行使用監(jiān)督管理是缺欠法律正當性的。因為，海域管轄權本質(zhì)上是行政管轄權?！靶姓茌牂嗍侵感姓C關對某一特定的行政事項依法享有的可以管理的權能?！盵4]行政管轄權由法律進行規(guī)定。澳門雖然頒布了《海事及水務局的組織及運作》等法律法規(guī)，對毗鄰澳門的習慣水域進行了一定的管理，但站在全國的角度看，由于澳門特別行政區(qū)行政區(qū)劃中不包括毗鄰的海域，又未得到所有權人以法律形式或以立法機關授權方式的確認，很明顯，該種管理權力并非來源于法律的規(guī)定，而是基于歷史和習慣。因此，此種管轄是一種事實上的管轄，對應于一般意義上的法律管轄。從這種意義上看，澳門要爭取的正是法律意義上的海域管轄權。

因此，在澳門的語境中，澳門海域管轄權取得是指澳門特別行政區(qū)政府作為一級地方政府，基于全國性法律的規(guī)定或中央的特別授權，獲得對毗鄰澳門一定范圍的海域的使用進行監(jiān)督管理的職權。這一概念具有以下幾層含義：

1. 澳門海域管轄權的取得既是一個過程又是一種結(jié)果。澳門目前沒有法定的海域管轄權，但是澳門經(jīng)濟結(jié)構的轉(zhuǎn)型和社會的可持續(xù)發(fā)展以及生態(tài)環(huán)境的保護，要求澳門未來以取得毗鄰海域的管轄權作為一個重要的發(fā)展目標和戰(zhàn)略選擇，并在實踐中做好各項準備。

2. 取得的主體是澳門特別行政區(qū)，不同于一般的行政區(qū)。海域的所有權屬于國家，由國務院代表國家行使，國務院海洋行政主管部門負責全國海域的使用監(jiān)督管理，沿?？h級以上地方人民政府海洋行政主管部門根據(jù)授權獲得本行政區(qū)毗鄰海域使用的監(jiān)督管理職權。但澳門不是一般的縣級以上地方人民政府，它具有特殊的法律地位，所以，從權利或權利的主體看它具有特殊性。

3. 取得的是法定的管轄權，不同于事實上或習慣意義上的管轄權。國務院的文件已經(jīng)明確定性澳門現(xiàn)有的海域?qū)儆诹晳T水域，在現(xiàn)有水域上所進行的涉及諸如海關、碼頭、港務等方面的管轄權屬于習慣權利。但是，澳門經(jīng)濟與社會發(fā)展的形勢要求這種習慣權利上升為法定權利，澳門爭取海域管轄權正是應因這種形勢要求的必然結(jié)果。

二、澳門海域管轄權取得的意義

21世紀是海洋經(jīng)濟的世紀，在世界各沿海國家和地區(qū)都在開發(fā)利用海洋資源的趨勢下，澳門取得海域管轄權無論對于澳門還是對于整個國家都具有重要的意義。

（一）取得海域管轄權對澳門的重要意義

于澳門而言，取得海域管轄權是實現(xiàn)澳門經(jīng)濟社會健康、可持續(xù)發(fā)展的必要條件，其重要意義主要體現(xiàn)在以下兩個方面：

1. 取得海域管轄權是澳門理順海域事實管轄和法律管轄的需要

如上所述，盡管澳門毗鄰豐富的海域資源，但澳門在行政區(qū)域上并未包含海域，澳門政府在法律上也無權對毗鄰的海域進行行政管轄。不過，澳門基于歷史和習慣以及出于治安和交通管理的需要，事實上行使著一定的海域行政管理職權。雖然在1999年12月20日國務院第275號令中規(guī)定：“澳門特別行政區(qū)維持原有的習慣水域管理范圍不變”，但對于何謂習慣水域、習慣水域有多大、其界限在哪里等均無相對明晰和一致的意見。因此，對澳門而言，其海域管轄是一種“無名有份”的不確定狀態(tài)，這種狀態(tài)一直持續(xù)到今天。在澳門經(jīng)歷了平穩(wěn)過渡和十幾年持續(xù)繁榮發(fā)展之后，這種不確定狀態(tài)逐漸暴露出其桎梏的一面，已不利于澳門經(jīng)濟與社會的健康發(fā)展，是需加以糾正的時候了。而糾正的最好方式就是做到“名副其實”：要么取消澳門事實上的管轄權，要么賦予澳門法律上的管轄權。而從澳門的現(xiàn)實需要和國家整體利益的角度考慮，賦予權利（力）才是上策，即通過授權或制定或調(diào)整相關的法律規(guī)范，明確澳門特別行政區(qū)對毗鄰海域一定范圍的海域使用監(jiān)督管理權。

2. 取得海域管轄權是澳門拓展空間、緩解人多地少矛盾的必然選擇

自回歸以來，盡管澳門特別行政區(qū)的區(qū)劃面積從1999年回歸時的23.8平方公里增加至2013年的31.3平方公里a澳門特別行政區(qū)政府統(tǒng)計暨普查局統(tǒng)計資料顯示，澳門特別行政區(qū)的區(qū)劃面積1999年為23.8平方公里，2013年為31.3平方公里。，但同時人口密度也從1999年的每平方公里1.83余萬人增加到2013年的每平方公里1.94余萬人b澳門特別行政區(qū)政府統(tǒng)計暨普查局統(tǒng)計資料顯示，1999年和2013年澳門人口分別為43.7455萬人和60.75萬人。。澳門的人口密度并沒有隨區(qū)劃面積的增加而降低，相反，澳門的人口密度進一步上升，澳門人地矛盾日益突出。人口越來越多，但社會經(jīng)濟發(fā)展所需要的土地不可能持續(xù)增加，向海洋要地就成為必由之路。向海洋要地具體表現(xiàn)有兩種途徑：一種是改變海域物理性狀的利用方式，如填海造地；另一種是不改變海域物理性狀的其它開發(fā)利用的方式。實事求是地說，填海造地是一個選擇，而且過去十五年，澳門通過填海造地已經(jīng)將區(qū)域面積擴大了1.3倍。但是，填海造地的成本越來越高，而且，即使是填海造地，也得履行經(jīng)中央審批同意和與廣東省協(xié)商溝通的漫長過程和繁瑣的手續(xù)。從這種意義上說，填海造地不僅成本變高，而且效率變低。在世界各沿海地區(qū)都謀劃海洋經(jīng)濟的大背景下，填海造地變得越來越不經(jīng)濟了。更為嚴重的是，填海造地是通過大規(guī)模的人工手段，強制改變海域原有的面貌，這種改變是根本性的改變，將對海洋生態(tài)環(huán)境造成嚴重影響。事實上，已經(jīng)有研究表明，過去十年澳門大規(guī)模的填海造地已經(jīng)比較嚴重地影響了澳門的旅游環(huán)境。c根據(jù)國家旅游局的課題研究成果，澳門填海造地對澳門旅游環(huán)境的影響主要表現(xiàn)為：削弱海水凈化能力，使澳門近海海域污染加??；導致澳門海岸生態(tài)系統(tǒng)退化；使澳門沿岸防災減災能力降低，并易誘發(fā)區(qū)域地質(zhì)災害；使澳門天然海岸線縮短，自然景觀價值被破壞；使澳門半島的熱島效應顯著。參見楊駿、陳志剛、查方勇：《填海造地對澳門旅游環(huán)境的影響評價——基于HRP分析法》，《湖州師范學院學報》，2013年第6期。如果澳門的旅游環(huán)境持續(xù)受到負面影響，澳門的龍頭產(chǎn)業(yè)——旅游博彩業(yè)將受到影響，澳門的經(jīng)濟社會就不可能得到持續(xù)、健康的發(fā)展和繁榮，這就從結(jié)果上背離了澳門填海造地的初衷了。所以，通過填海造地來獲得發(fā)展是不可持續(xù)的，必須另辟蹊徑。進入21世紀，沿海各地都在積極開發(fā)利用海域資源，作為世界著名的沿海城市和旅游城市，澳門特別行政區(qū)在謀劃海洋經(jīng)濟的大潮中應與時俱進，積極創(chuàng)造條件，創(chuàng)新開發(fā)利益毗鄰海域資源的方式，而這都需要以澳門取得海域管轄權為基礎。

（二）取得海域管轄權對整個國家的重要意義

于整個國家而言，澳門取得海域管轄權是實現(xiàn)澳門經(jīng)濟社會健康、可持續(xù)發(fā)展的必要條件，其重要意義主要體現(xiàn)在以下兩個方面：

1. 澳門取得海域管轄權是促進大珠江三角洲區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的必要條件

基于國家的改革開放政策和粵港澳官方及非官方長期穩(wěn)定的良性合作，粵港澳經(jīng)濟、社會及文化發(fā)展逐漸超越了長久以來形成的政治邊界，甚至超越了地方政府機構單方的管制能力。[5]認識到這一點，粵港澳達成了在“一國兩制”的框架下建立“更緊密合作關系”的共同愿望，以及共建“世界上最繁榮、最具活力的經(jīng)濟中心之一”的高度共識d相關表述來自2003年8月5日的粵港合作聯(lián)席會議第六次會議以及2003年12月9日的粵澳合作聯(lián)席會議紀要。，提出了大珠江三角洲城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展的構想并進行了規(guī)劃。澳門是大珠江三角洲區(qū)域“三江、七脈、三縱三橫、九大生態(tài)功能”生態(tài)安全格局中的重要組成部分。作為大珠江三角洲的一個頂點，澳門經(jīng)濟社會的發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的保護對大珠江三角洲城鎮(zhèn)群和諧發(fā)展具有不可替代的平臺作用和區(qū)位優(yōu)勢。在這種背景下，給予澳門更大的發(fā)展空間、賦予海域管轄權，是發(fā)揮澳門的區(qū)位優(yōu)勢、平臺優(yōu)勢和制度優(yōu)勢的客觀必要，也是真正促進大珠江三角洲城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展的必要條件。

2. 取得海域管轄權是“一國兩制”偉大構想進一步創(chuàng)新實踐的需要

2009年6月27日，第十一屆全國人大常委會第九次會議作出了決定，賦予澳門特別行政區(qū)對設在橫琴島的澳門大學的新校區(qū)實施管轄的權力（即俗稱“橫琴模式”）。對此，全國人大常委會法制委員會副主任李飛評價說，“此次中央政府對澳門特區(qū)租賃橫琴島建澳門大學新校區(qū)給予特別的支持，這是在原來成功實踐‘一國兩制’經(jīng)驗的基礎上，可說是‘一國兩制’的新舉措、新開拓，……并對推進澳門特區(qū)經(jīng)濟適度多元化的發(fā)展，具有非常重要的現(xiàn)實意義?！盵6]如果說“橫琴模式”是我國在澳門落實“一國兩制”實踐過程中又一項創(chuàng)新舉措的話[7]，那么也可以說，爭取海域管轄權更是“一國兩制”精神的新實踐和新發(fā)展。雖說澳門特別行政區(qū)的行政區(qū)劃是歷史形成的，但改革和沖破這個歷史的束縛，積極謀劃海洋經(jīng)濟，爭取海域管轄權本身就是堅持和把握“一國兩制”理論精髓的結(jié)果，是對“一國兩制”理論的新實踐和新探索。這是一種未曾有過的改革和創(chuàng)新，與“橫琴模式”是一脈相承的，是“橫琴模式”的發(fā)展和演進。1992年，鄧小平先生提出了改革成敗得失的“三個有利于”標準，即是否有利于發(fā)展社會主義社會生產(chǎn)力、是否有利于增強社會主義國家綜合國力、是否有利于提高人民生活水平。[8]將這個標準運用于澳門“一國兩制”的創(chuàng)新實踐中便是：某一項改革或突破是不是對“一國兩制”實踐的新創(chuàng)舉，衡量的標準不是簡單地看該項改革或突破能帶來多少經(jīng)濟利益，而是從整體上看它是否有利于發(fā)展澳門經(jīng)濟社會的生產(chǎn)力，是否有利于增強澳門的區(qū)域綜合實力，是否有利于提高澳門人民的生活水平。澳門爭取海域管轄權正是從長遠處發(fā)展澳門的社會生產(chǎn)力，實現(xiàn)澳門持續(xù)繁榮發(fā)展，從而從根本上增強澳門的綜合實力，提高澳門人民的生活水平。從這點看，澳門取得海域管轄權是“一國兩制”精神進一步釋放活力的體現(xiàn)，也是“一國兩制”偉大構想更徹底創(chuàng)新實踐的需要。

三、澳門海域管轄權取得的可能途徑

根據(jù)澳門海域問題的發(fā)展歷史和現(xiàn)實需要，筆者認為澳門取得海域管轄權有兩種途徑：一是通過調(diào)整或確認海域行政區(qū)劃的方式取得；二是采取“租用”海域并獲得中央特別授權的方式取得。e需要指出的是，盡管澳門和廣東之間并未劃定海域行政區(qū)劃界線，但除極小一部分的澳門習慣水域外，毗鄰澳門的海域幾乎都由廣東省的珠海市管轄。為此，本文對“租用”一詞加注引號以示區(qū)分。那么哪一種方式更適合呢？本文將從兩種方式的比較中尋找答案。

（一）通過調(diào)整或確認海域行政區(qū)劃的方式取得海域管轄權

通過調(diào)整或確認海域行政區(qū)劃的方式，是指通過變更或確認珠海市和澳門特別行政區(qū)的海域行政區(qū)域的方式取得海域管轄權，即將原由珠海市管轄的一部分海域劃入澳門特別行政區(qū)，由澳門特別行政區(qū)基于行政區(qū)劃的擴大而取得海域管轄權。這種途徑涉及面比較廣，操作起來比較徹底，但阻力較大。

1. 調(diào)整或確認海域行政區(qū)劃方式的優(yōu)勢

（1）避免了租用海域方式所固有的不穩(wěn)定性和不確定性影響。分析2002年國務院辦公廳《關于澳門租用珠海土地興建新邊檢樓有關問題的復函》、2003年國務院《關于設立珠澳跨境工業(yè)區(qū)的批復》和2009年全國人民代表大會常務委員會《關于授權澳門特別行政區(qū)對設在橫琴島的澳門大學新校區(qū)實施管轄的決定》，筆者發(fā)現(xiàn)通過“租用模式”獲得管轄權都具有一定的期限?！盁o恒產(chǎn)者，無恒心”，由于租用有期限，期限屆滿除要再次經(jīng)過廣東、珠海和澳門三方談判和協(xié)商外，還要再次經(jīng)過中央的審批程序，這給澳門對這些地方實施管轄權帶來了一定的不確定性和不穩(wěn)定性；相比較而言，通過調(diào)整或確認行政區(qū)劃的方式取得管轄權，由于沒有租用的期限限制，不需要多次談判和重復多次審批程序，不存在影響管轄權行使的各種不確定性和不徹底性因素。因此，可以說，通過行政區(qū)劃調(diào)整或確認的方式取得海域管轄權，對澳門來說是一種較為徹底和根本的方式。雖然，當前為調(diào)整或確認海域行政區(qū)劃所進行的協(xié)調(diào)和談判需要付出相當?shù)木Γ珡拈L遠看，這種方式才是根本上解決澳門發(fā)展空間受限問題，最大程度上給澳門海域管理定力的方式。

（2）避免了租用海域方式所帶來的多次重復談判和重復審批程序。通過行政區(qū)劃的調(diào)整或確認取得海域管轄權，意味著澳門方面取得了長期的管理監(jiān)督權限，因此避免了在通過租用獲得特別授權方式下期限到期后的重復談判和重復審批程序。從這種意義上說，通過海域行政區(qū)劃的調(diào)整或確認取得海域管轄權的方式，從長遠看，是比較經(jīng)濟的一種方式。而且一旦在海域行政區(qū)劃上得以確定，將會保持相對穩(wěn)定，即使往后要調(diào)整，也會因為澳門本身法律地位的特殊性而面臨較大的難度，從而會保持相對的穩(wěn)定性。

（3）避免了租用海域方式所附加的海域資源使用方式過渡受限。通過海域行政區(qū)劃調(diào)整，澳門獲得了海域的完整使用管理權，澳門可以根據(jù)《澳門特別行政區(qū)基本法》和澳門特區(qū)的其他法律規(guī)范占有、使用和處分海域資源。只要符合海域功能區(qū)劃的要求，澳門就可以相對自由的使用該海域資源了。而通過租用的方式獲得管轄權，使用海域除了要符合海域功能區(qū)劃的要求外，還受到嚴格的用途管制，這不利于發(fā)揮海域資源價值，不利于物盡其用，也不利于澳門海洋資源的長遠規(guī)劃、開發(fā)利用和保護。

2. 調(diào)整或確認海域行政區(qū)劃方式的劣勢

通過調(diào)整或確認海域行政劃區(qū)的方式獲得海域管轄權，雖有一定的地理、天時方面的有利條件，但也面臨一些障礙。比如，通過調(diào)整或確認海域行政區(qū)域來取得海域管轄權的方式，不僅涉及廣東省、珠海市，還涉及澳門特別行政區(qū)，因此，在這個過程中需要協(xié)調(diào)的主體較多，需要厘清的關系較復雜。此外，海域區(qū)劃調(diào)整或確認勢必會影響到廣東方面的重大利益，尤其會直接影響到珠海方面的重大利益。在寸海必爭的背景下，澳門方面的主張必定會遭到廣東和珠海方面的反對。因此，為海域管轄權劃界所進行的溝通、談判勢必漫長而艱苦，澳門取得海域管轄權面臨廣東和珠海方面的阻力會很大。這些障礙必定會給調(diào)整或確認海域行政劃區(qū)帶來一定的阻力。

（二）通過“租用”海域并獲得中央特別授權的方式取得海域管轄權

采取“租用”海域并獲得中央特別授權的方式，是指澳門通過向珠?！白庥谩币欢▍^(qū)域的海域，并由中央特別授權澳門對所“租用”的海域行使管轄權的方式。這種途徑影響面較小，遇到的阻力也較小，但不徹底。

1. “租用”海域并獲得中央特別授權方式的優(yōu)勢

（1）有類似實踐的經(jīng)驗參考。自從特別行政區(qū)設立以來，中央通過特別授權賦予特別行政區(qū)管轄權的實踐已經(jīng)有四次。第一次是2002年國務院以批復的形式授予澳門特別行政區(qū)對其新建的邊檢樓及其配套設施所在地段的管轄權，第二次是2003年國務院以批復的形式授予澳門特別行政區(qū)對新設立珠澳跨境工業(yè)區(qū)澳門園區(qū)管轄權f對2002年澳門租用珠海土地興建邊檢大樓及其配套設施的申請和2003年澳門在廣東省管理的水域填海造地設立珠澳跨境工業(yè)區(qū)的申請，國務院均是通過行政命令色彩濃厚的批復形式進行授權的。，第三次是2006年全國人大常委會以決定的方式授予香港特別行政區(qū)對深圳灣口岸港方口岸區(qū)的管轄權，第四次是2009年全國人大常委以決定的方式授予澳門特別行政區(qū)對新建的澳大橫琴校區(qū)的管轄權。這四次授權實踐中，受授之管轄權包括行政管轄權也包括司法管轄權。因此，嚴格意義上來說，前兩次的國務院授權有越權之嫌，但這些嫌疑在后來的兩次授權實踐中得以消除；后兩次的授權主體已經(jīng)由國務院變?yōu)槿珖舜蟪Ｎ瘯?。澳門通過租用珠海管轄的海域并依據(jù)特別授權取得相關海域的管轄權，同樣可以依循類似的做法。由此，過去陸域管轄權取得的授權實踐，在一定程度上為澳門特別行政區(qū)取得海域管轄權提供了有益的經(jīng)驗借鑒。

（2）遇到的阻力較小。雖然澳門在爭取澳大橫琴校區(qū)的管轄權時遇到了珠海和廣東方面的不少阻力，但在雙方誠懇談判和有關部門的關懷下，澳門最終如愿取得管轄權。如澳門通過租用珠海方管轄的海域的方式取得管轄權，也將會遇到來自珠海和廣東方的阻力，不過鑒于已有類似先例，且與通過海域劃界調(diào)整或確認方式取得管轄權相比，它給珠海和廣東方帶來的直接影響會小得多。因此，通過租用海域方式取得管轄權的方式遇到的阻力會更小些，無論談判還是協(xié)議的簽訂都將會順利些，相應的，效率高，成本也就降低了。

（3）授權方式較為靈活。無論是國務院授權還是全國人大常委會授權，都是授權的主體，澳門特別行政區(qū)是被授權主體。國務院或全國人大常委會既然有權授出，當然也有權在期限屆滿后決定是否續(xù)期，也有權根據(jù)情況變化變更或撤銷授權，收回權力。在這個過程中，國務院或全國人大常委會始終處于主動地位。因此，采用特別授權方式是一種較為靈活的方式，可進可退，掌握主動權。

2. “租用”海域并獲得中央特別授權方式的劣勢

雖然通過授權的方式獲得海域管轄權有類似實踐經(jīng)驗可供參考，而且所面臨較小的阻力等各種有利條件，但這種方式是以海域租賃為前提的，而租賃就有一定的期限，授權的有效期只能在租賃期限內(nèi)。這就給管轄權的行使帶來了諸多不確定性因素；而且根據(jù)經(jīng)驗判斷，租用海域時對海域的使用方式會進行嚴格的限制，影響海域資源價值的發(fā)揮，從而使澳門這方的熱情和積極性減少。

四、澳門海域管轄權取得途徑的應然選擇

“兩利相權取其重，兩害相權取其輕”。根據(jù)上述的比較和分析，筆者認為，在當前形勢下，澳門通過調(diào)整或確認海域行政區(qū)劃的方式更能促進澳門經(jīng)濟和社會的持續(xù)發(fā)展，更有利于綜合實力的增強和人民生活水平的提高。

（一）調(diào)整或確認海域行政區(qū)劃的方式具有較有利的外部時機

海域行政區(qū)劃不像陸域行政區(qū)劃那樣有明確的分界，事實上，我國一直未曾對沿海省份劃定海域行政區(qū)域界線，到目前為止，只有廣東省和香港特別行政區(qū)劃定了海域界線。雖然早在2002年，國務院辦公廳就發(fā)布了《關于開展勘定省縣兩級海域行政區(qū)域界線工作有關問題的通知》（國辦發(fā)[2002]12號），要求自當年起在全國開展海域行政區(qū)域界線勘定工作，該工作計劃于2005年結(jié)束。但直到2014年，省級間的海域劃界仍無結(jié)果。這種海域劃界不確定的狀態(tài)和相關劃界工作正在進行或僵持中的狀態(tài)，客觀上為澳門通過行政區(qū)域調(diào)整或確認方式爭取海域管轄權提供了時機上的便利。

（二）調(diào)整或確認海域行政區(qū)劃的方式符合澳門的發(fā)展階段

澳門行政區(qū)劃沒有包括毗鄰的海域是有歷史原因的。這可以追溯到葡萄牙在澳門進行殖民統(tǒng)治的時期。自從1845年11月20日葡萄牙女王頒布法令，悍然宣布澳門為“自由港”并任命澳門總督以來，葡萄牙在澳門的殖民統(tǒng)治迅速擴大。1887年3月，葡萄牙與清政府簽署《中葡里斯本條約》，從而使葡人對澳門的殖民統(tǒng)治合法化，該條約規(guī)定：定準由中國堅準，葡國永駐管理澳門以及屬澳之地，與葡國治理他處無異g參見《中葡里斯本條約》第2款規(guī)定。。1887年12月1日，葡萄牙與清政府簽署的《中葡和好通商條約》，承認了《里斯本草約》的內(nèi)容，規(guī)定：大西洋國永居管理澳門之第二款，大清國仍允無異。惟現(xiàn)在商定，俟兩國派員妥為會訂界址，再行特立專約，其未經(jīng)定界以前，一切事宜照依現(xiàn)時情形勿動，彼此不得有增減改變之事。h參見《中葡和好通商條約》第2款規(guī)定。此處的“澳門以及屬澳之地”就是葡人在澳門合法殖民統(tǒng)治的區(qū)域，但具體范圍是什么呢？在1909年澳門劃界的談判中，葡國作了具體的界定：“‘澳門’指澳門半島，‘屬地’是指凼仔、路環(huán)、對面山、大小橫琴兩島及周圍領水”。[9]葡國要求進一步擴張的企圖遭到當時中國政府和人民的堅決抵制。其后，葡國雖未取得對面山、大小橫琴兩島及周圍領水，但其還是鞏固了殖民統(tǒng)治區(qū)域。至1911年，澳葡先后吞并關閘以南的塔石、沙崗、新橋、沙梨頭、石墻街、龍?zhí)镲w、望廈荔枝灣、青洲等村落，以及路環(huán)、凼仔二島。[10]此后十幾間年，雙方多次勘界談判，但均無結(jié)果，直至1928年《中葡和好通商條約》到期失效。澳門回歸時，澳門行政區(qū)劃只以澳葡實際控制的澳門半島、凼仔島和路環(huán)為限。為此，1993年3月31日通過的《澳門特別行政區(qū)基本法》序言點明澳門特別行政區(qū)的行政區(qū)域只包括澳門半島、凼仔島和路環(huán)島。1999年12月20日發(fā)布的國務院令第275號對澳門特別行政區(qū)的行政區(qū)域范圍文字表述也重申：“澳門特別行政區(qū)包括澳門半島、凼仔島和路環(huán)島”。這是對當時行政區(qū)域的確認，對此，有學者認為，《澳門特別行政區(qū)基本法》的這一規(guī)定體現(xiàn)了對澳門行政區(qū)域歷史的尊重，澳門特區(qū)行政區(qū)劃歷史形成，不便改動。[11]

筆者認為，《澳門特別行政區(qū)基本法》作出如上規(guī)定固然考慮了歷史的原因，是符合歷史事實的結(jié)論[12]，但并不必然導致不便改動，理由如下：

1. 存在習慣水域，應該予以尊重和體現(xiàn)。雖然，澳葡1911年后一直沒有成功擴張，也沒有與當時的中國政府達成任何劃界協(xié)議，但事實上，在澳葡政府管制下的澳門居民一直都在利用一定范圍內(nèi)的海域。對此，1993年通過的《澳門特別行政區(qū)基本法》沒有規(guī)定和體現(xiàn)是一個明顯的瑕疵。但1999年的12月20日發(fā)布的國務院令275號顯然已經(jīng)意識到這一瑕疵，所以，在對澳門特別行政區(qū)的行政區(qū)域范圍文字表述時，特地另行一段加以表述“澳門特別行政區(qū)維持原有的習慣水域管理范圍不變”?？梢哉f，國務院令第275號在一定程度上消除了《澳門特別行政區(qū)基本法》的瑕疵，但仍不夠徹底。因為沒有任何法律法規(guī)或其他規(guī)范性文件對何謂習慣水域、習慣水域有多寬等作出界定。這些瑕疵和模糊的地帶都需要加以糾正和明確。

2. 《澳門特別行政區(qū)基本法》作出的這些規(guī)定是在當時特定條件下權宜之計的處理，是立法技術的靈活運用，現(xiàn)時宜作適當突破和改動。其實，早在《澳門特別行政區(qū)基本法》起草階段，澳門的海域管理和開發(fā)問題就已成為“起草委員會”討論的問題。但當時一方面由于“起草委員會”工作繁重，沒有太多的時間作深入討論；另一方面，“起草委員會”認為基本法首要的目標是確保澳門順利回歸和平穩(wěn)過渡，海域管理和開發(fā)問題屬于“內(nèi)部間問題”，故“起草委員會”建議交由日后的澳門特別行政區(qū)“籌備委員會”再作商議。但“籌備委員會”的工作千頭萬緒，又缺乏相應的人才，故“籌備委員會”建議澳門的海域管理和開發(fā)問題待將來澳門回歸后再作處理。i有關“起草委員會”和“籌備委員會”的表述出自政協(xié)十一屆全國委員會第四次會議第3253號（政治法律類379號）提案。可見，在起草《澳門特別行政區(qū)基本法》的時候，澳門海域行政區(qū)劃問題就引起了有關委員會的重視，只是考慮到該問題涉及面較廣，牽涉的問題較多、較復雜，為保證實現(xiàn)澳門的順利回歸和平穩(wěn)過渡這一首要目標，在科學評估有關事宜的輕重緩急的基礎上作出的暫時性的擱置，這是對立法時機深刻把握的體現(xiàn)，是立法技術的運用。但世易時移，經(jīng)過十幾年的發(fā)展，澳門已經(jīng)實現(xiàn)了順利回歸和平穩(wěn)過渡的目標，在面臨澳門經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展和尋找發(fā)展空間的情勢下，解決問題的核心已經(jīng)由當時的平穩(wěn)過渡轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的可持續(xù)繁榮與發(fā)展。形勢的變化要求法律這一上層建筑作出及時的因應，因此，現(xiàn)在是對這一擱置的問題進行決斷的時候了。

3. 調(diào)整或確認海域行政區(qū)劃的方式程序相對簡便且效率較高。從有關行政區(qū)劃調(diào)整法律規(guī)定和實踐運作看，行政區(qū)劃的設置基本由政府壟斷，在行政區(qū)劃設置過程中主要由政府操作，行政區(qū)劃變更和調(diào)整更多的是采用層層批復與通知的形式，社會參與、地方參與都有很大局限。[13]作為市級單位的珠海市的行政區(qū)劃調(diào)整，理論上只需國務院的一紙行政命令即可實現(xiàn)，程序相對簡便，因而具有較高的行政效率。效率的提高意味著節(jié)省時間，節(jié)約投入，增加機會成本，這對澳門來說，是重大的利好。

總之，在21世紀的海洋經(jīng)濟時代，取得海域管轄權是澳門經(jīng)濟社會持續(xù)繁榮發(fā)展的客觀需要，是“一國兩制”精神的新實踐。在當前形勢下，澳門應該力爭通過調(diào)整或確認海域行政區(qū)劃的方式來取得海域管轄權，當然有關這種途徑運作的方案、步驟及其機制，限于本文篇幅，筆者將另行撰寫詳細探析。

[1] 王連偉.填海:澳門在“長大”[N].人民日報海外版,2010-11-04(3).

[2] 王國安.中央決定啟動明確澳門習慣水域管理范圍相關工作是重大利好[EB/OL].(2014-12-20)[2014-12-25]. http://www.chinanews.com/ga/2014/12-20/6895401.shtml .

[3] 王利明.國家所有權與管理權[J].中國法學,1985(4):36.

[4] 高家偉.論行政職權[J].行政法學研究,1996(3):13.

[5] 廣東省住房和城鄉(xiāng)建設廳,香港特別行政區(qū)政府發(fā)展局,澳門特別行政區(qū)運輸工務司.大珠江三角洲城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃研究[R].2009:2.

[6] 李飛.“一國兩制”新開拓[N].澳門日報,2009-06-28(A02).

[7] 王禹.“一國兩制”實踐過程中的創(chuàng)新[N].澳門日報,2009-07-01(A02).

[8] 中共中央文獻編輯委員會.鄧小平文選(第3卷)[M].北京:人民出版社出版,1993:372.

[9] 吳志良.澳門政治發(fā)展史[M].上海:上海社會科學院出版社,1999:172.

[10] 黃鴻釗.澳門海洋文化的發(fā)展和影響[M].廣州:廣東人民出版社,2010:17.

[11] 莊金鋒.繁榮穩(wěn)定大局與“一國兩制”澳門模式[M].澳門:澳門理工學院出版社,2011:153.

[12] 徐素琴.晚清中葡澳門水界爭端探微[M].長沙:岳麓書社,2013:268.

[13] 薛剛凌,劉雄智.論行政區(qū)劃的法律調(diào)控[J].行政法學研究,2007(3):21.

（責任編輯 杜生權）

Discussion On the Way to Secure Jurisdiction over The Sea Area of Macau

PAN Shu-hong1,HUANG Ming-jian2
(1.School of Law,Fujian Jiangxia University,Fuzhou,350108,China; 2.School of Law,Macao University of Science and Technology,Macao,China)

To secure jurisdiction over the sea area adjacent to Macau is the logical starting point of the use and management of sea areas.At present,there are two ways to secure the jurisdiction.One is made by adjusting or confirming the sea area administrative division between Zhuhai and Macau;the other one is made through authorization of central authority on the base of Macau’s renting a certain scope of sea area.The above two ways each have their advantages and disadvantages,but considering the present situation and the future development trend,the economic cost and the value of the sea area obtained-to-be,Macao should strive for it by the first way.

the waters of Macau;jurisdiction over the sea area;ways to secure the jurisdiction

D993.5

A

2095-2082（2015）-0073-09

2014-12-17

澳門科技大學基金會項目（0367）

1．潘書宏（1977—），男，福建武平人，福建江夏學院講師；2．黃明?。?964—），男，福建莆田人，澳門科技大學法學院副教授，博士生導師。