公眾參與行政問責(zé)活動(dòng)的實(shí)證研究——對(duì)2003—2013年403個(gè)行政問責(zé)案例的分析

宋 濤

（深圳大學(xué)管理學(xué)院，廣東深 圳，518060）

行政問責(zé)是行政管理中的監(jiān)督控制機(jī)制，其控制途徑主要有兩種：一種途徑是從行政體制內(nèi)部出發(fā)，由行政內(nèi)部對(duì)自身行政過程和行政結(jié)果予以監(jiān)督控制，如等級(jí)問責(zé)；另一種途徑是從行政體制外部出發(fā)，由獨(dú)立于行政體制之外的，來自于其他方面的主體對(duì)行政過程和行政結(jié)果予以監(jiān)督控制，如公眾參與問責(zé)活動(dòng)。從已有的實(shí)踐經(jīng)歷看，行政問責(zé)的兩種控制途徑有各自的問責(zé)機(jī)制和問責(zé)功能，能夠?qū)崿F(xiàn)不同的問責(zé)效果。在國內(nèi)行政問責(zé)研究中，行政問責(zé)的對(duì)象一般是指黨政部門及其官員，學(xué)術(shù)界習(xí)慣于將黨政部門的體制內(nèi)問責(zé)稱為“同體”問責(zé)，將此之外的問責(zé)稱為“異體”問責(zé)。①2003年，在“非典”事件發(fā)生不久，杜鋼建提出了“政治問責(zé)包括同體問責(zé)和異體問責(zé)”的概念，按照杜鋼建的劃分方法，行政政治問責(zé)主體有六種，即同體問責(zé)主體兩種：執(zhí)政黨系統(tǒng)、行政系統(tǒng)；異體問責(zé)主體四種：人大代表、民主黨派、新聞媒體、法院。杜鋼建所提出的政治問責(zé)包括同體問責(zé)和異體問責(zé)的概念，以及問責(zé)制重點(diǎn)在加強(qiáng)異體問責(zé)建設(shè)的觀點(diǎn)在以后的行政問責(zé)研究中被廣泛接受。參見杜鋼建：《危機(jī)管理與政治問責(zé)制》，《新東方》2003年第4期。本文在此沿用這個(gè)概念，是為了順應(yīng)以前的研究習(xí)慣，同時(shí)，更主要的是從概念的邏輯內(nèi)涵看，在國內(nèi)，社會(huì)公眾這個(gè)群體相對(duì)于黨政系統(tǒng)具有外部獨(dú)立性，是具有“異體”屬性的問責(zé)主體。

在國外，公眾參與問責(zé)活動(dòng)在傳統(tǒng)上被稱為“公眾問責(zé)”，是指“政務(wù)官對(duì)通過各種方式如新聞報(bào)道、傳言等了解到的公眾對(duì)行政行為關(guān)心的問題給予回應(yīng)”[1]。在當(dāng)前，它也被稱為“社會(huì)問責(zé)”，是“一種依靠公民參與來加強(qiáng)行政問責(zé)的問責(zé)途徑，它通過普通的市民或公民社會(huì)組織，以直接或間接的方式來推進(jìn)行政問責(zé)”[2]。國內(nèi)公眾參與問責(zé)活動(dòng)在其發(fā)展過程中，一方面體現(xiàn)了傳統(tǒng)的“公眾問責(zé)”特點(diǎn)，另一方面結(jié)合了網(wǎng)絡(luò)傳播的快速發(fā)展，體現(xiàn)了“網(wǎng)絡(luò)問責(zé)”的自身特點(diǎn)。本文使用的“公眾問責(zé)”與“網(wǎng)絡(luò)問責(zé)”概念即是對(duì)應(yīng)兩者在問責(zé)形式上的區(qū)別（在以下行文中簡稱為“網(wǎng)絡(luò)（公眾）問責(zé)”），而從參與主體上將這兩種形式的問責(zé)活動(dòng)統(tǒng)稱為“公眾參與問責(zé)活動(dòng)”。

一、問題的提出

從公眾參與問責(zé)活動(dòng)出現(xiàn)起，國內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)其發(fā)展?fàn)顩r的關(guān)注就一直不斷，其中，主要的觀點(diǎn)是認(rèn)為在問責(zé)發(fā)展中，公眾參與問責(zé)活動(dòng)發(fā)展?fàn)顩r不盡如人意，“同體問責(zé)制度取得了不小的進(jìn)步，從中央到地方，一系列問責(zé)法規(guī)條例規(guī)定的頒布，促進(jìn)了同體問責(zé)制度化、法制化的發(fā)展。與此同時(shí)，異體問責(zé)制發(fā)展的狀況卻不盡如人意，尤其是公民問責(zé)的發(fā)展相對(duì)滯后，存在諸多問題”[3]。另外，認(rèn)為公眾參與問責(zé)活動(dòng)的效果不好，“當(dāng)前，人們普遍認(rèn)為行政問責(zé)制最大的不足是行政問責(zé)效果不盡如人意，……究其原因，在于行政問責(zé)法律與制度的不完善，監(jiān)督體系欠缺，公民問責(zé)意識(shí)淡漠”[4]。作為一種體制外的問責(zé)類型，其存在的意義主要在于其在實(shí)踐中自身獨(dú)立發(fā)展?fàn)顩r以及獨(dú)特的問責(zé)效果，因此，國內(nèi)網(wǎng)絡(luò)（公眾）問責(zé)的發(fā)展?fàn)顩r究竟如何，能否收到所期待的“異體”問責(zé)效果，是一個(gè)必須在實(shí)證觀察基礎(chǔ)上予以檢驗(yàn)的問題。

本文以公眾參與問責(zé)活動(dòng)的發(fā)展過程為分析內(nèi)容，以體制外的網(wǎng)絡(luò)（公眾）問責(zé)和體制內(nèi)的等級(jí)問責(zé)為比較對(duì)象，對(duì)其問責(zé)發(fā)展?fàn)顩r、問責(zé)內(nèi)容、問責(zé)對(duì)象及處理結(jié)果等方面的實(shí)現(xiàn)效果進(jìn)行比較分析，檢驗(yàn)網(wǎng)絡(luò)（公眾）問責(zé)是否具備等級(jí)問責(zé)無法實(shí)現(xiàn)的問責(zé)效果。研究資料來源于內(nèi)容分析，以一個(gè)由公眾或黨政部門發(fā)起，涉及黨政部門或科級(jí)及以上領(lǐng)導(dǎo)干部的，有完整處理結(jié)果的問責(zé)事件為抽樣選擇對(duì)象，以《人民日?qǐng)?bào)》《中國青年報(bào)》和《南方都市報(bào)》為抽樣單位，對(duì)其所刊登的2003年至2013年相關(guān)問責(zé)事件予以整群抽樣，共獲得183個(gè)網(wǎng)絡(luò)問責(zé)事件、65個(gè)公眾問責(zé)事件和155個(gè)等級(jí)問責(zé)事件（等級(jí)問責(zé)事件不包括在黨政部門內(nèi)部執(zhí)行而沒有公開報(bào)道的事件），通過對(duì)比較指標(biāo)相關(guān)內(nèi)容的歸納，為比較分析提供經(jīng)驗(yàn)資料依據(jù)。

二、公眾參與問責(zé)活動(dòng)的“異體”問責(zé)效果檢驗(yàn)

根據(jù)以上研究思路及經(jīng)驗(yàn)資料的內(nèi)容分析，公眾參與問責(zé)活動(dòng)的“異體”問責(zé)效果主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）公眾參與問責(zé)活動(dòng)已成為重要的“異體”問責(zé)類型

2003年以后，以“非典”事件的問責(zé)處理為契機(jī)，針對(duì)當(dāng)時(shí)存在的政府部門責(zé)任履行監(jiān)督機(jī)制缺失的狀況，中央開始大力推行行政問責(zé)建設(shè)。在行政問責(zé)建設(shè)中，由于有黨政系統(tǒng)自上而下的大力倡導(dǎo)與支持，等級(jí)問責(zé)發(fā)展較為順利。問責(zé)制度漸進(jìn)地自下而上構(gòu)建，體現(xiàn)在公開見報(bào)的問責(zé)事件構(gòu)成上，就是年度問責(zé)事件都有一定的數(shù)量，問責(zé)力度得以持續(xù)保持（見表1）。

由于缺少組織引導(dǎo)與制度構(gòu)建，國內(nèi)公眾參與問責(zé)活動(dòng)的發(fā)展并非是一個(gè)持續(xù)漸進(jìn)的過程。表1顯示，其發(fā)展?fàn)顩r明顯分為兩個(gè)階段：從2003年至2007年，是發(fā)展初期，公眾參與問責(zé)活動(dòng)還處于觀察和借鑒階段，不僅問責(zé)事件數(shù)量少，而且年度發(fā)展沒有持續(xù)性，發(fā)展?fàn)顩r顯然不如等級(jí)問責(zé)；2008年之后，是發(fā)展的新階段，不僅問責(zé)事件數(shù)量大幅度增加，而且問責(zé)力度有了年度的持續(xù)性。

表1 網(wǎng)絡(luò)（公眾）問責(zé)和等級(jí)問責(zé)事件年度發(fā)生情況分布

公眾參與問責(zé)活動(dòng)要有“異體”問責(zé)效果，首先就必須保持一定的問責(zé)參與力度，由于公眾參與問責(zé)活動(dòng)具有公開性的特點(diǎn)，其參與力度可以從問責(zé)事件年度數(shù)量構(gòu)成上得到體現(xiàn)。在2008年之后，公眾參與問責(zé)活動(dòng)在問責(zé)事件數(shù)量上開始有大幅度的增加，相比較2003年至2007年的年均2.6個(gè)，2008年至2013年的年均問責(zé)事件數(shù)量已經(jīng)發(fā)展到39.2個(gè)，并且有較好的均衡。

在問責(zé)事件增加的同時(shí)，也產(chǎn)生了廣泛的影響。以2008年的20個(gè)問責(zé)事件為例，其中產(chǎn)生社會(huì)影響較大的事件，涉及到官員個(gè)體的職業(yè)行為影響（浙江省溫州市出國豪華考察事件、網(wǎng)民搜索周久耕事件）、公共正義的伸張要求（四川省綿竹市委書記向地震中死難學(xué)生家長下跪事件）、群體利益申訴引發(fā)的社會(huì)穩(wěn)定（海南省三亞市出租車罷運(yùn)事件、重慶市出租車罷運(yùn)事件）、個(gè)體或群體利益博弈引發(fā)的社會(huì)沖突（貴州省甕安縣大規(guī)模人群圍堵縣政府事件、云南省孟連縣警民沖突事件）、公共權(quán)力不當(dāng)運(yùn)用所引發(fā)的爭議（山東省高唐縣拘留網(wǎng)民誹謗事件、遼寧省本溪市選拔團(tuán)市委干部無效事件）等多個(gè)方面，其中大部分事件都轟動(dòng)一時(shí)，成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)。

由此可見，從2008年以后，公眾參與問責(zé)活動(dòng)進(jìn)入了持續(xù)和具有社會(huì)影響的階段，問責(zé)事件數(shù)量增加，問責(zé)范圍擴(kuò)展，一些問責(zé)事件產(chǎn)生了廣泛的社會(huì)影響，成為不同于等級(jí)問責(zé)的一個(gè)重要的“異體”問責(zé)類型。

（二）公眾參與問責(zé)活動(dòng)彌補(bǔ)了等級(jí)問責(zé)的不足

從行政問責(zé)實(shí)踐結(jié)果看，一種問責(zé)類型涉及的問責(zé)內(nèi)容構(gòu)成，反映了它對(duì)于公共管理內(nèi)容和范圍可以介入的程度，成為衡量其功能及作用的主要指標(biāo)。

從部門的行政運(yùn)行過程看，國內(nèi)黨政部門的活動(dòng)過程與內(nèi)容一般包括行政決策、行政執(zhí)行和行政結(jié)果這三個(gè)主要環(huán)節(jié)，這三個(gè)環(huán)節(jié)可以作為觀察行政問責(zé)內(nèi)容分布的主要指標(biāo)。“行政問責(zé)是一個(gè)具有前瞻性的過程，通過它，政府官員要就其行政決策、行政行為和行政結(jié)果進(jìn)行解釋和正確性的辯護(hù)，并據(jù)此接受失責(zé)的懲罰?！盵2]22從官員個(gè)體行為活動(dòng)過程看，國內(nèi)黨政官員除了要參與并對(duì)上述三個(gè)環(huán)節(jié)的工作承擔(dān)責(zé)任之外，還要對(duì)個(gè)體的權(quán)力行使和職業(yè)行為承擔(dān)責(zé)任，接受問責(zé)主體的質(zhì)詢與監(jiān)督，這兩個(gè)方面也是觀察行政問責(zé)內(nèi)容分布的主要指標(biāo)。因此，從總體上看，觀察一種問責(zé)類型在問責(zé)內(nèi)容方面的介入分布狀況，可以從五個(gè)方面進(jìn)行檢驗(yàn)：行政決策、行政執(zhí)行、行政結(jié)果、權(quán)力行使、職業(yè)行為。

網(wǎng)絡(luò)（公眾）問責(zé)在問責(zé)內(nèi)容上對(duì)上述五個(gè)方面均有涉及，但是在分布上并不均衡。從表2可以看到，2003年至2013年，公眾在參與問責(zé)活動(dòng)中所發(fā)生的248個(gè)問責(zé)事件，問責(zé)內(nèi)容主要集中于“權(quán)力行使”和“職業(yè)行為”這兩個(gè)方面，由黨政官員“權(quán)力行使”違規(guī)或不當(dāng)所產(chǎn)生的問責(zé)事件占比為39.5%，由黨政官員“職業(yè)行為”違規(guī)或不當(dāng)所產(chǎn)生的問責(zé)事件占比為33.1%，兩者合計(jì)有180個(gè)問責(zé)事件，占比為72.6%，成為公眾參與問責(zé)活動(dòng)的主要問責(zé)內(nèi)容。

表2 網(wǎng)絡(luò)（公眾）問責(zé)和等級(jí)問責(zé)涉及的問責(zé)內(nèi)容分布比較

公眾參與問責(zé)活動(dòng)在問責(zé)內(nèi)容方面的“異體”問責(zé)作用，一方面體現(xiàn)在對(duì)“權(quán)力行使”與“職業(yè)行為”的質(zhì)詢監(jiān)督方面有較強(qiáng)的力度，如在2013年涉及的“河南省鄭州市‘房妹’事件”“ 湖北省襄陽市官員兒子‘吃空餉’事件”“江蘇省泰州市官員吃豪餐遭圍堵事件”“ 山東省農(nóng)業(yè)廳副廳長‘離婚承諾書’事件”“中央編譯局女博士網(wǎng)帖事件”“ 上海市法官集體嫖妓事件”等事件，都引起了較大的社會(huì)反響。另一方面還在于從比較的視角看，它起到了等級(jí)問責(zé)在這方面沒有實(shí)現(xiàn)的效果。從2003年至2013年等級(jí)問責(zé)涉及的問責(zé)內(nèi)容分布看（見表2），等級(jí)問責(zé)對(duì)問責(zé)內(nèi)容的五個(gè)方面雖然都有涉及，但是集中度非常明顯，由損害性“行政結(jié)果”所產(chǎn)生的問責(zé)事件有101個(gè)，占比為65.2%，顯示等級(jí)問責(zé)在這方面有很強(qiáng)的問責(zé)力度，而在“權(quán)力行使”與“職業(yè)行為”方面，等級(jí)問責(zé)產(chǎn)生的問責(zé)事件合計(jì)只有20個(gè)，占比為12.9%，年均只有1個(gè)問責(zé)事件，問責(zé)作用很弱。

從比較結(jié)果看，網(wǎng)絡(luò)（公眾）問責(zé)在問責(zé)內(nèi)容方面與等級(jí)問責(zé)存在差異，無論是從問責(zé)事件絕對(duì)數(shù)量上還是占比分布上看，公眾參與問責(zé)活動(dòng)在對(duì)黨政官員的“權(quán)力行使”與“職業(yè)行為”的質(zhì)詢與監(jiān)督方面都發(fā)揮了較好的問責(zé)作用，有效地彌補(bǔ)了等級(jí)問責(zé)在兩個(gè)方面的不足，起到了“異體”問責(zé)作用。

（三）公眾參與問責(zé)活動(dòng)產(chǎn)生了較強(qiáng)力度的問責(zé)處理結(jié)果

從行政問責(zé)執(zhí)行結(jié)果看，一種問責(zé)類型涉及的問責(zé)對(duì)象及處理結(jié)果構(gòu)成，反映了它在公共管理中可以產(chǎn)生的監(jiān)督及處罰力度，成為衡量其功能及作用的主要指標(biāo)。

從問責(zé)涉及的問責(zé)對(duì)象構(gòu)成看，網(wǎng)絡(luò)（公眾）問責(zé)與等級(jí)問責(zé)中各自被處理的官員級(jí)別分布都較為廣泛，從省部級(jí)、廳市級(jí)、縣局級(jí)到科（局）級(jí)都有涉及（見表3）。

從被處理的官員級(jí)別層級(jí)上看，在網(wǎng)絡(luò)（公眾）問責(zé)與等級(jí)問責(zé)各自涉及的問責(zé)對(duì)象構(gòu)成中，被處理的廳市級(jí)及以上官員的比例，網(wǎng)絡(luò)（公眾）問責(zé)是8.5%，等級(jí)問責(zé)是22.0%，等級(jí)問責(zé)處理的高級(jí)別官員的比例要明顯高于網(wǎng)絡(luò)（公眾）問責(zé)；在被處理的科級(jí)官員這個(gè)層面，網(wǎng)絡(luò)（公眾）問責(zé)的處理對(duì)象中45.6%是科級(jí)官員，等級(jí)問責(zé)的這一比例只有25.7%，網(wǎng)絡(luò)（公眾）問責(zé)涉及的低級(jí)別官員的比例明顯要高于等級(jí)問責(zé)。

雖然從比較結(jié)果看，網(wǎng)絡(luò)（公眾）問責(zé)在對(duì)較高級(jí)別官員的質(zhì)詢監(jiān)督上不如等級(jí)問責(zé)，但是其在問責(zé)活動(dòng)中產(chǎn)生的問責(zé)對(duì)象仍有較為廣泛的分布。公眾參與問責(zé)活動(dòng)涉及的問責(zé)對(duì)象無論是在絕對(duì)數(shù)量上還是官員級(jí)別層級(jí)上都產(chǎn)生了較強(qiáng)的問責(zé)力度。

表3 網(wǎng)絡(luò)（公眾）問責(zé)和等級(jí)問責(zé)涉及的問責(zé)對(duì)象職務(wù)級(jí)別分布比較

為了更好地觀察問責(zé)對(duì)象被處理的比較結(jié)果，本文依據(jù)問責(zé)所產(chǎn)生的處罰措施由低到高的嚴(yán)厲程度予以強(qiáng)度排序，將問責(zé)對(duì)象所受的處分分為非常輕微（道歉等）、輕微（批評(píng)、檢查、通報(bào)）、一般（記過、警告）、嚴(yán)厲（記大過、嚴(yán)重警告、察看）、非常嚴(yán)厲（撤職、免職、責(zé)令辭職、引咎辭職、降級(jí)、停職）五個(gè)層級(jí)（見表4）。

在問責(zé)對(duì)象所受到的處分的嚴(yán)厲程度分布上，網(wǎng)絡(luò)（公眾）問責(zé)和等級(jí)問責(zé)非常接近。在“非常嚴(yán)厲”這個(gè)層級(jí)上，網(wǎng)絡(luò)（公眾）問責(zé)中有68.2%的對(duì)象受到了這方面的處罰，而等級(jí)問責(zé)中這個(gè)比例是58.4%。在“嚴(yán)厲”這個(gè)層級(jí)上，網(wǎng)絡(luò)（公眾）問責(zé)中有6.6%的對(duì)象受到了這方面的處罰，而等級(jí)問責(zé)中這個(gè)比例是17.1%。在其他三個(gè)處罰層級(jí)分布中，網(wǎng)絡(luò)（公眾）問責(zé)在“一般”“輕微”和“非常輕微”三個(gè)層級(jí)中接受處罰的對(duì)象的比例（占比25.2%）與等級(jí)問責(zé)（占比24.5%）非常接近。由此可見，網(wǎng)絡(luò)（公眾）問責(zé)與等級(jí)問責(zé)在對(duì)被問責(zé)對(duì)象的處理的嚴(yán)厲程度上比較接近，網(wǎng)絡(luò)（公眾）問責(zé)涉及的對(duì)象中，有三分之二的官員受到了去職這樣的“非常嚴(yán)厲”的處罰。

表4 網(wǎng)絡(luò)（公眾）問責(zé)和等級(jí)問責(zé)涉及的問責(zé)對(duì)象處理結(jié)果比較

三、公眾參與問責(zé)的優(yōu)勢(shì)

對(duì)于國內(nèi)公眾參與問責(zé)活動(dòng)的發(fā)展?fàn)顩r以及“異體”問責(zé)效果的問題，從上述經(jīng)驗(yàn)資料顯示結(jié)果看，“公眾參與問責(zé)活動(dòng)發(fā)展效果欠缺”的現(xiàn)有推論并不成立。網(wǎng)絡(luò)（公眾）問責(zé)在問責(zé)事件數(shù)量上的絕對(duì)增加和年度上的均衡持續(xù)發(fā)展，在問責(zé)內(nèi)容上對(duì)官員“權(quán)力行使”及“職業(yè)行為”方面的獨(dú)特質(zhì)詢監(jiān)督作用，在問責(zé)中涉及的問責(zé)對(duì)象的廣泛分布及嚴(yán)厲的處罰結(jié)果，顯示公眾參與問責(zé)活動(dòng)已經(jīng)成為一個(gè)重要的“異體”問責(zé)途徑，相比較等級(jí)問責(zé)的發(fā)展，體現(xiàn)出了其無法替代的“異體”問責(zé)作用，與等級(jí)問責(zé)一起構(gòu)成了國內(nèi)當(dāng)前的主要問責(zé)途徑及類型。

公眾參與問責(zé)活動(dòng)的發(fā)展雖然條件不足，但是，從總體上看，其近年來的發(fā)展?fàn)顩r較好，其原因主要在于：社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期各種社會(huì)矛盾積累和利益博弈的需要，推動(dòng)了公眾尋找維護(hù)自身利益的方式；自發(fā)參與的便利條件與網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的發(fā)展，提供了公眾參與問責(zé)活動(dòng)的可行性方式；公眾參與問責(zé)活動(dòng)雖然缺乏制度引導(dǎo)，但總體上契合了中央所倡導(dǎo)的“以人為本”和保障公眾“知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)”的施政理念，獲得了生存與發(fā)展的合理性解釋依據(jù)；公眾參與問責(zé)活動(dòng)的事件涉及社會(huì)矛盾和利益沖突的主要方面，有一定的問責(zé)效果，對(duì)于推動(dòng)公眾參與問責(zé)活動(dòng)起到了較好的示范作用。

網(wǎng)絡(luò)（公眾）問責(zé)和等級(jí)問責(zé)的問責(zé)主體的構(gòu)成及其對(duì)問責(zé)效果影響的檢驗(yàn)，提供了對(duì)國內(nèi)行政問責(zé)未來發(fā)展的更深入的思考。

（一）等級(jí)問責(zé)中“上級(jí)黨政部門”問責(zé)主體的作用及其局限性

等級(jí)問責(zé)主要特征是問責(zé)的發(fā)起、啟動(dòng)和執(zhí)行機(jī)制，都控制在領(lǐng)導(dǎo)者手中，“等級(jí)問責(zé)體現(xiàn)的是組織內(nèi)部高層職位官員對(duì)下屬的質(zhì)詢權(quán)力，而下屬對(duì)此則幾乎沒有商量的余地”[5]。領(lǐng)導(dǎo)者的意圖和決心對(duì)等級(jí)問責(zé)的推行及效果實(shí)現(xiàn)影響極大，例如，在非典期間，快速、嚴(yán)厲、公開的問責(zé)在短時(shí)間內(nèi)自上而下集中推行，前所未有，收到了良好的問責(zé)效果。等級(jí)問責(zé)對(duì)高級(jí)別官員的問責(zé)力度要大于網(wǎng)絡(luò)（公眾）問責(zé)也體現(xiàn)了這個(gè)特點(diǎn)。

雖然等級(jí)問責(zé)是加強(qiáng)行政體制內(nèi)部控制力的有效手段，但是，它自身也存在問責(zé)內(nèi)容和范圍的局限。等級(jí)問責(zé)更多的是一種“巡警”機(jī)制，對(duì)于問題的發(fā)現(xiàn)，上級(jí)部門的巡回檢查是重要的實(shí)現(xiàn)方式，而同級(jí)部門之間或下級(jí)對(duì)上級(jí)的監(jiān)督存在極大的難度，因?yàn)槠湓诒举|(zhì)上是有悖于等級(jí)制度的存在邏輯。這種現(xiàn)象在國內(nèi)等級(jí)問責(zé)的問責(zé)主體構(gòu)成上體現(xiàn)的非常清楚，在155個(gè)等級(jí)問責(zé)事件中，由上級(jí)黨政部門發(fā)起的問責(zé)事件占了94.8%，而由同級(jí)黨政部門發(fā)起的問責(zé)事件只占了5.2%。

“巡警”機(jī)制一般只有等到損害性后果產(chǎn)生時(shí)，上級(jí)部門才能清楚地發(fā)現(xiàn)。從已有結(jié)果看，等級(jí)問責(zé)實(shí)現(xiàn)的問責(zé)內(nèi)容主要集中于“行政結(jié)果”環(huán)節(jié)，占了內(nèi)容分布的65.2%，幾近三分之二，明顯地體現(xiàn)出在問責(zé)內(nèi)容中所存在的集中性特征，在問責(zé)內(nèi)容涉及的范圍上存在局限性。這種問責(zé)效果特征，正是由其“上級(jí)黨政部門”問責(zé)主體的構(gòu)成而形成的。

（二）網(wǎng)絡(luò)（公眾）問責(zé)中“公眾”問責(zé)主體的獨(dú)特作用

網(wǎng)絡(luò)（公眾）問責(zé)在本質(zhì)上體現(xiàn)的“是一種公眾權(quán)利，可以在公眾的要求下予以行使”[6]。具體來說，是指公眾作為問責(zé)主體，就公共管理部門及其工作人員的工作績效及行為影響等內(nèi)容進(jìn)行質(zhì)詢，要求相關(guān)部門及人員給予回應(yīng)及正確性解釋，并承擔(dān)失責(zé)懲罰結(jié)果的過程。在現(xiàn)代社會(huì)，從公眾來看，問責(zé)是其了解和掌握龐大復(fù)雜的政府部門運(yùn)作情況和運(yùn)作效果的一種重要手段，“問責(zé)的形成對(duì)公共部門和私人部門的有效運(yùn)作都具有十分重要的意義。隨著公共部門和私人部門在規(guī)模上的不斷擴(kuò)大和在管理上復(fù)雜性的增加，作為委托人的公眾或股東已經(jīng)無法對(duì)其實(shí)行直接管理，他們只有通過委托代理人——管理者來實(shí)現(xiàn)管理。但是，公眾或股東為了監(jiān)護(hù)自己的利益，經(jīng)常要求管理者就其所承擔(dān)的責(zé)任的履行情況向公眾或股東進(jìn)行說明。”[7]網(wǎng)絡(luò)（公眾）問責(zé)能夠在問責(zé)內(nèi)容方面實(shí)現(xiàn)一定的獨(dú)特問責(zé)作用，根本原因在于其問責(zé)主體具有較好的“異體”獨(dú)立性，推動(dòng)了其權(quán)利的行使，而網(wǎng)絡(luò)問責(zé)屬性特征更好地推動(dòng)了其獨(dú)立性和權(quán)利行使的實(shí)現(xiàn)。

在公眾參與問責(zé)活動(dòng)發(fā)展中，網(wǎng)絡(luò)傳播平臺(tái)起到了至關(guān)重要的影響作用。從問責(zé)發(fā)展過程看，公眾參與問責(zé)活動(dòng)以2008年為標(biāo)志分為兩個(gè)階段，而這與網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在中國的發(fā)展是密切相關(guān)的。中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心（CNNIC）2008年7月24日發(fā)布的《第22次中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》顯示，到2008年6月，中國網(wǎng)民數(shù)量達(dá)2.53億，之后，中國互聯(lián)網(wǎng)普及率平穩(wěn)上升，網(wǎng)民規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，為網(wǎng)絡(luò)問責(zé)發(fā)展提供了重要的基礎(chǔ)條件。從網(wǎng)絡(luò)問責(zé)與公眾問責(zé)發(fā)展過程可以看到，同樣都是公眾參與問責(zé)活動(dòng)，在經(jīng)歷了初期的嘗試階段后，從2008年開始，網(wǎng)絡(luò)問責(zé)年平均問責(zé)事件數(shù)量都快速超過公眾問責(zé)。2008年至2013年，網(wǎng)絡(luò)問責(zé)年平均問責(zé)事件數(shù)量是公眾問責(zé)的3.1倍，顯示公眾在參與問責(zé)活動(dòng)中，已經(jīng)傾向性地選擇了網(wǎng)絡(luò)發(fā)起這個(gè)平臺(tái)（見表5）。

表5 網(wǎng)絡(luò)問責(zé)與公眾問責(zé)事件年度分布狀況

網(wǎng)絡(luò)（公眾）問責(zé)主體的獨(dú)立性與網(wǎng)絡(luò)傳播平臺(tái)的結(jié)合，使得網(wǎng)絡(luò)（公眾）問責(zé)在發(fā)動(dòng)機(jī)制內(nèi)涵構(gòu)成上，與等級(jí)問責(zé)有了根本的區(qū)別，從而能夠在問責(zé)內(nèi)容上實(shí)現(xiàn)獨(dú)特問責(zé)效果，在問責(zé)事件執(zhí)行中能夠?qū)?zhí)行者施加外在壓力，促使其提高執(zhí)行處罰力度。

網(wǎng)絡(luò)（公眾）問責(zé)具有等級(jí)問責(zé)不可替代的功能，其本質(zhì)在于，兩類不同的問責(zé)主體在利益的判斷上并不總是一致，可以從不同視角看待行政行為，作出問責(zé)評(píng)判，實(shí)現(xiàn)互動(dòng)和補(bǔ)充。網(wǎng)絡(luò)（公眾）問責(zé)對(duì)“權(quán)力行使”和“職業(yè)行為”內(nèi)容的關(guān)注遠(yuǎn)高于等級(jí)問責(zé)，這說明，政府部門及官員對(duì)于自身公權(quán)力行使過程中所存在的問題敏感度較低，或者對(duì)于一些濫用權(quán)力所造成的損害已經(jīng)熟視無睹，很難通過自身的“巡視”發(fā)現(xiàn)問題，而公眾對(duì)于公權(quán)力濫用所造成的損害有切膚之痛，敏感度較高，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，予以質(zhì)詢，形成對(duì)等級(jí)問責(zé)不足的良好補(bǔ)充。

網(wǎng)絡(luò)（公眾）問責(zé)對(duì)于行政責(zé)任履行的監(jiān)督還有一種優(yōu)勢(shì)，就是問責(zé)主體構(gòu)成廣泛，可以對(duì)行政行為進(jìn)行即時(shí)監(jiān)督。相比較等級(jí)問責(zé)的“巡警”監(jiān)督方式，公眾問責(zé)是一種“火警”監(jiān)督方式，“‘火警’預(yù)警機(jī)制使得監(jiān)督部門可以依靠外部行為體進(jìn)行監(jiān)督，一有問題（如火警的警鈴響了之后）即作出反應(yīng)，并將注意力集中在這片出問題的地方，這樣，從監(jiān)督的可行性和針對(duì)性來看，都能收到額外的效果。”[2]20-21公眾主體利用其廣泛分布的優(yōu)勢(shì)，結(jié)合對(duì)自身利益的維護(hù)，因而能夠更好地監(jiān)督官員“權(quán)力行使” 和“職業(yè)行為”中存在的問題。

四、公眾參與問責(zé)活動(dòng)發(fā)展的局限及解決思路

（一）公眾參與問題活動(dòng)發(fā)展的局限

1．網(wǎng)絡(luò)（公眾）問責(zé)發(fā)展在啟動(dòng)和執(zhí)行機(jī)制上受制于體制內(nèi)的回應(yīng)程度，在制度構(gòu)建上也取決于體制內(nèi)的支持程度。行政問責(zé)效果實(shí)現(xiàn)機(jī)制內(nèi)涵已經(jīng)表明，“異體”問責(zé)類型的存在價(jià)值，就是能夠?qū)崿F(xiàn)等級(jí)問責(zé)無法完成的問責(zé)效果，而“異體”問責(zé)類型的獨(dú)立性，是其能否實(shí)現(xiàn)獨(dú)特問責(zé)效果的關(guān)鍵影響因素。國內(nèi)網(wǎng)絡(luò)（公眾）問責(zé)所具有的獨(dú)立性，主要體現(xiàn)在問責(zé)發(fā)動(dòng)機(jī)制的主體構(gòu)成屬性上，而在問責(zé)啟動(dòng)機(jī)制和問責(zé)執(zhí)行機(jī)制內(nèi)涵的構(gòu)成上，網(wǎng)絡(luò)（公眾）問責(zé)與等級(jí)問責(zé)并無區(qū)別。同時(shí)，網(wǎng)絡(luò)（公眾）問責(zé)在制度建設(shè)上，也需要黨政部門主導(dǎo)才能予以推進(jìn)。因此，網(wǎng)絡(luò)（公眾）問責(zé)無論是要實(shí)現(xiàn)其問責(zé)效果，還是要推進(jìn)制度建設(shè)，都需要黨政部門的積極回應(yīng)及大力支持，現(xiàn)有的網(wǎng)絡(luò)（公眾）問責(zé)所具有的獨(dú)立性還是處于松散自發(fā)的狀態(tài)，缺乏制度性的保障。

2．網(wǎng)絡(luò)問責(zé)已成為公眾參與問責(zé)活動(dòng)的主要形式，它一方面推動(dòng)了公眾參與問責(zé)活動(dòng)的發(fā)展，另一方面也面臨著網(wǎng)絡(luò)管理控制的潛在影響。網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)傳播方式相對(duì)于傳統(tǒng)的公眾“呼喊”方式，更容易在技術(shù)和管理方面受到體制的控制，同時(shí)，網(wǎng)絡(luò)問責(zé)在議題傳播中存在的虛假信息和暴力搜索方式等都會(huì)影響到問責(zé)發(fā)起信譽(yù)和網(wǎng)絡(luò)問責(zé)與政府的互動(dòng)關(guān)系。這些都使得網(wǎng)絡(luò)問責(zé)在今后的發(fā)展中面臨許多不確定因素，也會(huì)影響公眾參與問責(zé)活動(dòng)的順利發(fā)展。

3．公眾參與問責(zé)活動(dòng)在問責(zé)內(nèi)容上缺乏均衡，尤其是對(duì)“行政決策”環(huán)節(jié)的質(zhì)詢監(jiān)督力度很弱。檢驗(yàn)結(jié)果顯示，從問責(zé)內(nèi)容看，在對(duì)至關(guān)重要的“行政決策”環(huán)節(jié)，公眾（網(wǎng)絡(luò)）問責(zé)在這方面的問責(zé)事件比例為6.0%，等級(jí)問責(zé)相應(yīng)的比例為4.5%，兩者現(xiàn)有的質(zhì)詢監(jiān)督作用都非常弱。

（二）公眾參與問責(zé)活動(dòng)局限的解決思路

網(wǎng)絡(luò)（公眾）問責(zé)在問責(zé)效果實(shí)現(xiàn)上，尤其是對(duì)于“行政決策”的監(jiān)督，還有很大的發(fā)展空間。因此，網(wǎng)絡(luò)（公眾）問責(zé)要想進(jìn)一步發(fā)揮其“異體”問責(zé)作用，有兩種設(shè)想：一種設(shè)想，是在問責(zé)啟動(dòng)機(jī)制和問責(zé)執(zhí)行機(jī)制上進(jìn)行改革，推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)（公眾）問責(zé)形成獨(dú)特的問責(zé)機(jī)制；另一種設(shè)想，是在現(xiàn)有機(jī)制下促進(jìn)其更好地發(fā)展，擴(kuò)大其社會(huì)影響。這兩種設(shè)想，前者涉及體制改革，目前來看可行性不大；后者涉及政策調(diào)整，可行性較好。

政策調(diào)整的思路，主要來自于等級(jí)問責(zé)發(fā)展中體現(xiàn)的成功經(jīng)驗(yàn)。等級(jí)問責(zé)發(fā)展?fàn)顩r較好，是因?yàn)閮蓚€(gè)主導(dǎo)因素從一開始就對(duì)等級(jí)問責(zé)發(fā)展給予了強(qiáng)有力的引導(dǎo)：（1）組織體系自上而下的大力推行。在2003年行政問責(zé)啟動(dòng)后，中央領(lǐng)導(dǎo)多次在正式會(huì)議上表明了加強(qiáng)行政問責(zé)的理念。（2）制度構(gòu)建的有力引導(dǎo)。在中央支持下，2003年8月15日，長沙市首推以政府部門行政首長為主要對(duì)象的《長沙市人民政府行政問責(zé)暫行辦法》，在這之后，各級(jí)地方政府相繼推出了以政府部門行政首長為主要對(duì)象的問責(zé)制度，到2009年7月12日中共中央公布實(shí)行《關(guān)于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》，國內(nèi)的等級(jí)問責(zé)制度建設(shè)已經(jīng)自下而上漸成體系。

與等級(jí)問責(zé)發(fā)展相比，網(wǎng)絡(luò)（公眾）問責(zé)在組織參與和制度構(gòu)建上都處于缺失狀態(tài)。在國內(nèi)公眾（網(wǎng)絡(luò)）問責(zé)發(fā)展的主體構(gòu)成中，其問責(zé)發(fā)起主體全部為個(gè)體的社會(huì)成員，而另外一個(gè)在國外更多出現(xiàn)的主體——公民社會(huì)組織，還沒有體現(xiàn)其影響作用，因而網(wǎng)絡(luò)（公眾）問責(zé)始終處于公眾自發(fā)參與的狀態(tài)；另外，中央政府推動(dòng)行政問責(zé)發(fā)展的初衷是在體制內(nèi)加強(qiáng)垂直控制力度，其制度構(gòu)建主要是為了自上而下地提升各級(jí)政府責(zé)任履行情況的監(jiān)督效率，而對(duì)于體制之外的網(wǎng)絡(luò)（公眾）問責(zé)的發(fā)展并沒有納入制度之中，因而網(wǎng)絡(luò)（公眾）問責(zé)的發(fā)展缺乏制度的引導(dǎo)，處于松散狀態(tài)。

因此，網(wǎng)絡(luò)（公眾）問責(zé)的進(jìn)一步發(fā)展，較為可行的辦法是鼓勵(lì)公眾團(tuán)體和社會(huì)組織以獨(dú)立的主體參與到行政問責(zé)中來。從世界范圍看，“公眾團(tuán)體能夠通過追蹤和監(jiān)督系統(tǒng)，監(jiān)督政府的預(yù)算開支與花費(fèi)，提高公共資金的使用效果和公共服務(wù)的質(zhì)量?！盵8]而這正是當(dāng)前國內(nèi)公共管理存在的主要問題。這條發(fā)展思路的推行，一方面需要公眾和社會(huì)組織有自覺的意識(shí)，更加積極地利用問責(zé)手段維護(hù)自身和公共利益；另一方面政府部門的支持更為重要，在公眾團(tuán)體和社會(huì)組織參與問責(zé)活動(dòng)中，政府部門的開放，尤其是制度的引導(dǎo)不可或缺。政府部門從網(wǎng)絡(luò)（公眾）問責(zé)現(xiàn)有的“異體”問責(zé)作用可以看到，獨(dú)立問責(zé)主體的存在，確實(shí)可以對(duì)現(xiàn)有的等級(jí)問責(zé)功能的局限予以良好的彌補(bǔ)，網(wǎng)絡(luò)（公眾）問責(zé)如果能在“行政決策”等方面發(fā)揮更好的監(jiān)督作用，則意義更加重大。

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