我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)信托制度的建構(gòu)——以制度變遷為視角

■胡光志 陳 雪

諾斯認(rèn)為:“制度是一個社會的游戲規(guī)則，更規(guī)范的說，它們是為決定人們的相互關(guān)系人為設(shè)定的制約。制度構(gòu)造了人們在政治、社會或經(jīng)濟(jì)方面發(fā)生交換的激勵結(jié)構(gòu)，制度變遷則決定了社會演進(jìn)的方式?！盵1](P3)林毅夫進(jìn)一步將制度變遷劃分為誘致性制度變遷和強(qiáng)制性制度變遷，前者“由個人或一群(個)人，在響應(yīng)獲利機(jī)會時自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實(shí)行”，是自下而上的變革，后者“由政府命令和法律引入和實(shí)行”，是自上而下的變革。[2](P269)這兩種制度變遷方式都是極端條件下的模型，根據(jù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，誘致性制度變遷最后往往需要政府以積極方式加以促進(jìn)，強(qiáng)制性制度變遷也應(yīng)當(dāng)以充分的誘致性制度變遷作為基礎(chǔ)。因此，一項(xiàng)制度變遷的最優(yōu)路徑應(yīng)當(dāng)是經(jīng)過充分的誘致性制度變遷，再由政府適時以強(qiáng)制性制度變遷方式加以促進(jìn)和規(guī)范。我國在20世紀(jì)80年代肇端于安徽農(nóng)村的家庭聯(lián)產(chǎn)承包制度即是這種方式的成功范例。經(jīng)過三十多年的發(fā)展變化，目前我國農(nóng)村又面臨新的農(nóng)地流轉(zhuǎn)改革任務(wù)，近年來我國部分地區(qū)對農(nóng)地流轉(zhuǎn)信托的探索，即是為了克服現(xiàn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)路徑之瓶頸而嘗試的一種新型農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度。

一、我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)信托的發(fā)展與特點(diǎn)

目前我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍以小農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營為主，農(nóng)地流轉(zhuǎn)不僅是促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的客觀要求，也是我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的必然結(jié)果。[3](P108)近年來的實(shí)踐表明，我國《土地承包法》中明確規(guī)定的轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式的傳統(tǒng)實(shí)現(xiàn)路徑已不能滿足社會發(fā)展的需要。從世界范圍來看，以信托方式(或與信托方式相近的中介方式、托管方式等)進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)是很多發(fā)達(dá)國家和地區(qū)，如法國、美國、日本和我國臺灣地區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)。

2009年，湖南省益陽市由政府出資成立國有獨(dú)資信托公司，在我國率先進(jìn)行了真正意義上的農(nóng)地流轉(zhuǎn)信托探索。我國第一例引入商業(yè)信托公司的農(nóng)地流轉(zhuǎn)信托成立于2013年10月，委托人為安徽省宿州市橋區(qū)人民政府，信托公司為中信信托。不久，北京信托和中建投信托也開展了農(nóng)地流轉(zhuǎn)信托業(yè)務(wù)。從嚴(yán)格意義而言，農(nóng)地流轉(zhuǎn)信托與我國《土地承包法》中規(guī)定的轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等農(nóng)地流轉(zhuǎn)基本方式并不是并列關(guān)系，實(shí)踐中主要通過信托路徑進(jìn)行農(nóng)地出租，因此農(nóng)地流轉(zhuǎn)信托在本質(zhì)上只是傳統(tǒng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式實(shí)現(xiàn)路徑的新探索，也可以說是農(nóng)地出租方式的新嘗試。近年來農(nóng)地流轉(zhuǎn)信托方式在我國發(fā)展很快，在南方地區(qū)發(fā)展尤為迅速，目前已經(jīng)成為我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)的一種重要路徑。

從目前情況來看，我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)信托的發(fā)展呈現(xiàn)出兩大特點(diǎn)。

一方面，農(nóng)地流轉(zhuǎn)信托不斷商業(yè)化?！缎磐蟹ā分幸?guī)定受托人可以是具有完全民事行為能力的自然人、法人，從湖南益陽到安徽宿州，農(nóng)地流轉(zhuǎn)信托的受托人由政府專門成立的國有農(nóng)地流轉(zhuǎn)信托公司到引入的商業(yè)信托公司，受托人追求利潤回報的目的性不斷增強(qiáng)。引入商業(yè)信托公司方式近幾年在我國發(fā)展尤為迅速，在第一例商業(yè)信托公司介入農(nóng)地流轉(zhuǎn)不到一年的時間內(nèi)，中信信托又分別在山東青州、貴州開陽、安徽馬鞍山、河南濟(jì)源、湖北黃岡推出5單農(nóng)地流轉(zhuǎn)信托項(xiàng)目，北京信托亦在江蘇無錫、鎮(zhèn)江句容、安徽銅陵、北京密云等4個地方推出農(nóng)地流轉(zhuǎn)信托項(xiàng)目，中建投信托在鎮(zhèn)江也推出首單農(nóng)地流轉(zhuǎn)信托項(xiàng)目。

另一方面，農(nóng)地流轉(zhuǎn)信托趨向金融化，即由財產(chǎn)權(quán)信托向混合型信托發(fā)展。財產(chǎn)權(quán)信托和混合型信托都屬于信托的具體種類，在財產(chǎn)權(quán)信托中受托人只是單純管理或處分信托財產(chǎn)權(quán)，混合型信托則是包含財產(chǎn)權(quán)信托和集合資金信托計劃的一種信托產(chǎn)品。由于集合資金信托計劃是由信托公司將兩個及以上委托人交付的資金進(jìn)行集中管理、運(yùn)用或處分的資金信托業(yè)務(wù)活動，因此混合型信托具有金融產(chǎn)品特性。在我國已有的實(shí)踐中，由國有農(nóng)地流轉(zhuǎn)信托公司成立的農(nóng)地流轉(zhuǎn)信托項(xiàng)目大都屬于混合型信托。2013年安徽宿州項(xiàng)目首次在我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)中引入商業(yè)信托公司，成為我國首個采用混合型信托的農(nóng)地流轉(zhuǎn)信托項(xiàng)目?；旌闲娃r(nóng)地流轉(zhuǎn)信托近年在我國發(fā)展迅速，中信信托和中建投信托推出的農(nóng)地流轉(zhuǎn)信托產(chǎn)品都屬于混合型信托;雖然北京信托的首款農(nóng)地流轉(zhuǎn)信托產(chǎn)品——江蘇桃園村項(xiàng)目采用的是財產(chǎn)權(quán)信托方式，但此項(xiàng)目只是北京信托介入農(nóng)地流轉(zhuǎn)的“試水”性探索，隨后北京信托即開始陸續(xù)推出混合型農(nóng)地流轉(zhuǎn)信托產(chǎn)品。

因此，根據(jù)受托人的性質(zhì)和信托項(xiàng)目的屬性，我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)信托在實(shí)踐中的具體方式可以分為“國有信托公司財產(chǎn)權(quán)信托方式”、“商業(yè)信托公司財產(chǎn)權(quán)信托方式”和“商業(yè)信托公司混合型信托方式”，并且前兩種具體方式發(fā)展較為緩慢，后一種具體方式則較為普遍。

二、我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)信托中存在的主要問題

在實(shí)踐中，我國以商業(yè)信托公司混合型信托為主要方式的農(nóng)地流轉(zhuǎn)信托制度目前存在一些比較突出的問題。

(一)導(dǎo)致農(nóng)業(yè)工商資本化

是否應(yīng)當(dāng)在我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型中大規(guī)模引入工商資本是目前學(xué)界仍存有爭議的問題，在此問題上筆者贊同以華生教授為代表的反對觀點(diǎn)，華生教授認(rèn)為我國應(yīng)當(dāng)控制工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的原因有以下幾點(diǎn):首先，工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)易導(dǎo)致農(nóng)地非糧化從而威脅我國的糧食供給;其次，工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)會嚴(yán)重擠壓家庭經(jīng)營農(nóng)業(yè)的發(fā)展空間，背離我國適度規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)業(yè)政策，不符合農(nóng)村改革的方向;最后，在城市化轉(zhuǎn)型時期控制工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域也是日本、中國臺灣地區(qū)、韓國和美國的成功經(jīng)驗(yàn)。[4](P86－88)工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的一個必要條件是農(nóng)地使用權(quán)可以大規(guī)模集中，而商業(yè)信托公司為了提高收益往往偏好擴(kuò)大流轉(zhuǎn)規(guī)模，加之混合型信托方式具有強(qiáng)大的融資能力和其他資源整合能力，因此商業(yè)信托公司混合型信托方式促進(jìn)了農(nóng)地使用權(quán)大規(guī)模流轉(zhuǎn)集中，從而成為工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)的有效途徑。在目前的實(shí)踐中，各地由商業(yè)信托公司成立的混合型農(nóng)地流轉(zhuǎn)信托項(xiàng)目多數(shù)涉及的流轉(zhuǎn)規(guī)模都非常大，并且在集中農(nóng)地使用權(quán)之后積極引入了工商資本:例如在安徽宿州項(xiàng)目中，中信信托將委托人5400畝農(nóng)田租賃給安徽帝元現(xiàn)代農(nóng)業(yè)投資有限公司，隨后中信信托在山東何官鎮(zhèn)、安徽省馬鞍山、河南濟(jì)源、湖北黃岡的項(xiàng)目預(yù)計流轉(zhuǎn)農(nóng)地規(guī)模分別達(dá)到1萬畝、2．66萬畝、2萬畝和15萬畝，單個項(xiàng)目涉及的農(nóng)地使用權(quán)大多是流轉(zhuǎn)到同一個企業(yè)或少數(shù)幾個企業(yè)。[5]

(二)公權(quán)力存在尋租空間

尋租與政府在經(jīng)濟(jì)中的活動范圍和區(qū)域直接相關(guān)，政府的特許、配額、許可證、批準(zhǔn)、同意、特許權(quán)分配等活動會造成資源稀缺，因此制造或支持在某一領(lǐng)域形成壟斷，從而為尋租活動創(chuàng)造空間。[6](P19－20)長期以來，我國土地領(lǐng)域的尋租行為集中在國家壟斷下的國有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和農(nóng)村土地征收方面，農(nóng)地不改變性質(zhì)和用途的流轉(zhuǎn)一直處于自由競爭市場狀態(tài)，尋租空間不大。[7](P72)但在商業(yè)信托公司混合型信托所推動的農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)中，信托協(xié)議難以由單個農(nóng)戶與信托公司直接達(dá)成，需要政府或村委會介入，實(shí)質(zhì)上是在農(nóng)地供給中形成公權(quán)力壟斷。在我國目前的商業(yè)信托公司混合型農(nóng)地流轉(zhuǎn)信托實(shí)踐中，委托協(xié)議達(dá)成路徑主要有兩種:一種是農(nóng)民將土地承包經(jīng)營權(quán)委托給政府，由政府作為委托人和信托公司簽訂信托合同，代表項(xiàng)目為中信信托安徽宿州項(xiàng)目;另一種是由農(nóng)民成立合作社集中農(nóng)地使用權(quán)，由合作社作為委托人，代表項(xiàng)目為北京信托江蘇桃園村項(xiàng)目。較之前者，第二種方式中政府直接介入減少，但委托協(xié)議的達(dá)成仍需要政府或村委會介入?yún)f(xié)調(diào)。①政府或村委會在介入過程中通過權(quán)力尋租被商業(yè)信托公司俘獲的風(fēng)險較高，很可能作為委托人和商業(yè)信托公司簽訂違背農(nóng)民利益的信托合同，運(yùn)用權(quán)力迫使農(nóng)民接受不公平的信托條件甚至強(qiáng)迫農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn);此外，政府或村委會還可能既不代表農(nóng)民利益也不維護(hù)信托公司利益，而是由于權(quán)力尋租實(shí)際上代表第三方——通常是大型工商資本方的利益，通過行政施壓等手段迫使農(nóng)民流轉(zhuǎn)農(nóng)地，并作為資源壟斷方迫使信托公司與政府選定的第三方簽訂農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同，侵犯農(nóng)民和信托公司兩方面的利益。

(三)信托公司存在道德風(fēng)險

信托設(shè)立之后受托人應(yīng)當(dāng)按照信托目的為受益人利益處理信托事務(wù)，但由于委托人、受益人和受托人存在信息不對稱，受益人(很多時候受益人與委托人是同一人)難以準(zhǔn)確觀察到受托人處理信托事務(wù)的行為，所以受托人在處理信托事務(wù)中存在不忠實(shí)以及缺乏勤勉的道德風(fēng)險。[8](P80－82)不忠實(shí)行為主要包括受托人置身于自身利益與信托財產(chǎn)利益及受益人利益相沖突的位置，受托人在處理信托事務(wù)之中為自身或第三人謀取利益;缺乏勤勉行為是指受托人在處理信托事務(wù)中缺乏應(yīng)有的注意和謹(jǐn)慎。[9](P85－87)如前所述，在商業(yè)信托公司混合型信托方式中地方政府或村委會進(jìn)行權(quán)力尋租的風(fēng)險很高，通過尋租行為被商業(yè)信托公司俘獲后，地方政府或村委會很可能放松對前者的監(jiān)督，甚至與前者結(jié)成利益同盟，加之商業(yè)信托公司會不斷尋求轉(zhuǎn)嫁俘獲地方政府或村委會的成本，這些都導(dǎo)致商業(yè)信托公司混合型農(nóng)地流轉(zhuǎn)信托方式中受托人可能行為不忠實(shí)——利用農(nóng)地流轉(zhuǎn)信托為自身謀取利益，以及缺乏勤勉——忽視甚至損害信托受益人(流轉(zhuǎn)農(nóng)地的農(nóng)民)的利益。

(四)農(nóng)民承擔(dān)較高的金融風(fēng)險

商業(yè)信托公司混合型農(nóng)地流轉(zhuǎn)信托項(xiàng)目至少包括農(nóng)地流轉(zhuǎn)財產(chǎn)權(quán)信托和配套的集合資金信托計劃。后者屬于金融行為，由信托機(jī)構(gòu)向不特定人群募集資金。由于委托人和受益人眾多、募集對象不特定等原因，集合資金信托計劃容易出現(xiàn)金融風(fēng)險，特別是在目前開放的經(jīng)濟(jì)條件下和逐漸一體化的資本市場中，集合資金信托計劃更容易受到國外金融風(fēng)險波及和其他領(lǐng)域誘發(fā)的金融風(fēng)險影響，風(fēng)險隱患更高。在商業(yè)信托公司混合型農(nóng)地流轉(zhuǎn)信托項(xiàng)目中，集合資金信托計劃募集資金的目的包括:進(jìn)行流轉(zhuǎn)農(nóng)地開發(fā)，投入與流轉(zhuǎn)農(nóng)地直接或間接相關(guān)的其他產(chǎn)業(yè)，以及進(jìn)行地租支付。因此，集合資金信托計劃面臨的金融風(fēng)險會傳導(dǎo)到整個混合型農(nóng)地流轉(zhuǎn)信托項(xiàng)目中。土地信托制度起源的目的是為了保護(hù)受益人的利益，②我國在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中引入信托制度的首要目的也是增加農(nóng)民的收益，而商業(yè)信托公司混合型農(nóng)地流轉(zhuǎn)信托將受益人置于較高金融風(fēng)險之中會損害經(jīng)濟(jì)本已很脆弱的農(nóng)民的利益，甚至影響農(nóng)村社會的穩(wěn)定，并不符合我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)信托的目的。

三、對我國現(xiàn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)信托制度的反思

(一)政府不應(yīng)盲目推動混合型農(nóng)地流轉(zhuǎn)信托

長期以來我國商業(yè)信托公司的業(yè)務(wù)主要集中在高資產(chǎn)額、高收益率的資金信托和房地產(chǎn)信托領(lǐng)域，混合型農(nóng)地流轉(zhuǎn)信托的收益率對信托公司吸引力并不高，目前商業(yè)信托公司混合型信托方式在我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)信托具體方式中占據(jù)主導(dǎo)地位的原因其實(shí)是政府推動。我國農(nóng)業(yè)領(lǐng)域金融支持不足，地方政府一直追求將資本引入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，政府認(rèn)為混合型信托可以從三方面提高農(nóng)地流轉(zhuǎn)收益:促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化生產(chǎn)帶來的收益提高;由農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)帶來項(xiàng)目中二三產(chǎn)業(yè)收益的提高;混合型信托的融資能力和其他資源整合能力促進(jìn)項(xiàng)目中二三產(chǎn)業(yè)收益的提高。又根據(jù)《信托公司集合資金信托計劃管理辦法》和《信托公司管理辦法》，混合型信托只能由信托公司成立，而信托公司注冊資本最低限額為3億元人民幣，所以與出資成立國有農(nóng)地流轉(zhuǎn)信托公司相比，地方政府更熱衷于積極引入商業(yè)信托公司成立混合型農(nóng)地流轉(zhuǎn)信托項(xiàng)目。

但以上三種理由存在相應(yīng)的三個疑問:(1)通過促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)帶來收益提高是混合型信托所獨(dú)具的，還是其他信托種類也能達(dá)到?混合型農(nóng)地流轉(zhuǎn)信托包括財產(chǎn)權(quán)信托和集合資金信托計劃，財產(chǎn)權(quán)信托是實(shí)現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的具體部分，集合資金信托計劃主要目的是為項(xiàng)目中二三產(chǎn)業(yè)以及地租支付籌集資金，對農(nóng)地流轉(zhuǎn)只是起到一定的促進(jìn)作用。因此，以促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化生產(chǎn)提高農(nóng)地流轉(zhuǎn)收益只通過單獨(dú)的財產(chǎn)權(quán)信托也能做到，混合型信托中集合資金信托計劃強(qiáng)大的籌資能力反而會促進(jìn)農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)集中。(2)混合型農(nóng)地流轉(zhuǎn)信托與促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化生產(chǎn)和促進(jìn)項(xiàng)目中二三產(chǎn)業(yè)收益提高這兩種作用是否有聯(lián)系?混合型農(nóng)地流轉(zhuǎn)信托實(shí)際上是形成了農(nóng)產(chǎn)品加工等涉農(nóng)二三產(chǎn)業(yè)進(jìn)入原材料行業(yè)的縱向一體化。企業(yè)采取縱向一體化的主要原因有三種:希望節(jié)約交易成本，出于先發(fā)制人、控制競爭對手的戰(zhàn)略目的，還有決策失誤。[10](P164)但由于目前中國農(nóng)產(chǎn)品市場已經(jīng)形成了以買方為主的市場體系，因此涉農(nóng)二三產(chǎn)業(yè)在原材料方面的交易成本并不高，縱向一體化對節(jié)約交易成本的作用非常有限;買方市場條件下賣方眾多，買方通過縱向一體化也難以實(shí)現(xiàn)通過控制競爭對手從而提高收益的戰(zhàn)略目的;農(nóng)業(yè)生產(chǎn)屬于勞動密集型產(chǎn)業(yè)，縱向一體化還會提高涉農(nóng)二三產(chǎn)業(yè)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的管理成本，所以混合型信托并不能通過促進(jìn)縱向一體化有效提高項(xiàng)目中二三產(chǎn)業(yè)的收益。(3)是否只有包含農(nóng)地流轉(zhuǎn)的混合型信托才可以發(fā)揮其在相關(guān)二三產(chǎn)業(yè)中的融資功能等資源整合能力?涉農(nóng)二三產(chǎn)業(yè)完全可以單獨(dú)建立相應(yīng)的集合資金信托計劃或混合型信托進(jìn)行資金籌集。因此混合型信托方式并不能有效提高農(nóng)地流轉(zhuǎn)收益，以商業(yè)信托公司混合型信托作為我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)信托主要方式是缺少充分誘致性制度變遷作為前提的強(qiáng)制性制度變遷，進(jìn)而造成了農(nóng)地流轉(zhuǎn)信托實(shí)踐中的以上諸多不足。

由于商業(yè)信托公司混合型信托方式在實(shí)踐中會自然導(dǎo)致大型農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的形成，因此以其作為大型農(nóng)業(yè)項(xiàng)目農(nóng)地流轉(zhuǎn)信托主要方式是充分誘致性制度變遷的結(jié)果。如前所述，充分誘致性制度變遷之后以強(qiáng)制性制度變遷進(jìn)一步促進(jìn)和規(guī)范是制度變遷的最優(yōu)路徑，因此我國應(yīng)當(dāng)以強(qiáng)制性制度變遷方式對商業(yè)信托公司混合型信托方式在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中進(jìn)行正確定位。首先，根據(jù)當(dāng)前法律制度在我國設(shè)立混合型信托不需要經(jīng)過個別審批，只要符合《信托公司集合資金信托計劃管理辦法》中的各項(xiàng)條件即可，但由于混合型農(nóng)地流轉(zhuǎn)信托只適合作為大型農(nóng)業(yè)項(xiàng)目農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式，所以政府部門應(yīng)當(dāng)采取審批方式對其成立進(jìn)行有效控制。其次，混合型農(nóng)地流轉(zhuǎn)信托審批制度中還應(yīng)當(dāng)加入金融風(fēng)險控制因素。銀監(jiān)會一直以來對集合資金信托計劃實(shí)行寬松監(jiān)管有其原因，由于我國法律對集合資金信托計劃委托人(同時也是受益人)的投資額度要求很高，這就保證了委托人(受益人)有一定的風(fēng)險識別能力和風(fēng)險承擔(dān)能力，在此基礎(chǔ)上我國對集合資金信托計劃實(shí)行寬松監(jiān)管。但是，混合型農(nóng)地流轉(zhuǎn)信托中集合資金信托計劃面臨的金融風(fēng)險與農(nóng)民收益緊密相關(guān)，所以政府有必要對其加強(qiáng)金融風(fēng)險控制，具體可以在審批制度中將金融風(fēng)險列為審批項(xiàng)目。

(二)我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)信托應(yīng)當(dāng)以非營利性方式為主

不僅是商業(yè)信托公司混合型信托方式，所有以信托公司(包括商業(yè)信托公司和國有信托公司)作為受托人的信托方式都不應(yīng)當(dāng)作為我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)信托的主要方式。根據(jù)《信托公司管理辦法》，信托公司經(jīng)營信托業(yè)務(wù)都是以收取報酬為目的，③因此信托公司作為農(nóng)地流轉(zhuǎn)信托受托人難以避免為追求利潤盲目引入商業(yè)資本、存在道德風(fēng)險以及為公權(quán)力尋租創(chuàng)設(shè)空間等問題。市場在大多數(shù)領(lǐng)域都是進(jìn)行資源配置最有效的方式，但由于我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)具有特殊性，市場在我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)信托實(shí)踐中存在以上失靈現(xiàn)象，因此我國應(yīng)當(dāng)對市場在農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)領(lǐng)域中的作用進(jìn)行反思，政府不應(yīng)當(dāng)以強(qiáng)制性制度變遷供給方式推動農(nóng)地流轉(zhuǎn)信托市場化。

誘致性制度變遷的基本特征在于合乎事物發(fā)展方向和制度主體的需求。事實(shí)上，我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式的發(fā)展方向和農(nóng)民真正的需要，就是要探索和建立既可以彌補(bǔ)傳統(tǒng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)路徑的不足，負(fù)外部性又較小的新型流轉(zhuǎn)渠道。從境外的做法來看，由非營利性機(jī)構(gòu)進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)是很多發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的普遍做法。法國由非政府、但受政府監(jiān)督的非營利性組織——土地治理和鄉(xiāng)村建設(shè)組織(SAFER)從事農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介等服務(wù)工作。[11](P174－175)美國由4．7萬個農(nóng)村合作組織進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介等服務(wù)。[11](P175)日本由非營利性公共事業(yè)團(tuán)體——農(nóng)地合理化持有法人和農(nóng)協(xié)法人作為農(nóng)地流轉(zhuǎn)信托的受托人。[12](P45－50)我國臺灣地區(qū)在近年的農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中則成立了以農(nóng)會為主要力量的農(nóng)地銀行進(jìn)行非營利性農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)。[13]非營利性機(jī)構(gòu)不會為了追求利潤推動農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)集中，也不存在通過融資手段促進(jìn)農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)集中的風(fēng)險，因此不會導(dǎo)致農(nóng)業(yè)工商資本化;在非營利性機(jī)構(gòu)推動的農(nóng)地適度規(guī)模流轉(zhuǎn)下單個農(nóng)戶可以單獨(dú)達(dá)成委托協(xié)議，流轉(zhuǎn)農(nóng)地的供給不被壟斷因而公權(quán)力尋租空間較小，非營利性機(jī)構(gòu)道德風(fēng)險也小;非營利性機(jī)構(gòu)方式不涉及金融領(lǐng)域，因此農(nóng)民面臨的金融風(fēng)險也小。因此在農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)領(lǐng)域，市場并非配置資源最有效的方式，將農(nóng)地流轉(zhuǎn)信托服務(wù)主要作為公共產(chǎn)品、由非營利性機(jī)構(gòu)提供才是符合我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)誘致性制度變遷的內(nèi)在需要。

四、我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)信托制度的完善

為完成農(nóng)地流轉(zhuǎn)信托整個制度的變遷過程，我國應(yīng)當(dāng)在目前誘致性制度變遷充分發(fā)展的基礎(chǔ)上適時以強(qiáng)制性制度變遷加以規(guī)范和促進(jìn)。強(qiáng)制性制度變遷的手段包括政策和法律，法律是國家意志的規(guī)范化運(yùn)行，具有指引社會行為等重要作用[14](P37－39)，可以通過高度專門化的法律秩序運(yùn)用國家權(quán)力進(jìn)行有效的社會控制[15](P26)，因此在法治社會時代政府應(yīng)當(dāng)以法律制度進(jìn)行強(qiáng)制性制度變遷供給。

從國際經(jīng)驗(yàn)來看，各發(fā)達(dá)國家和地區(qū)也都是以法律制度完成農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)的制度變遷。法國由 1960和1962年的《土地方向法》推動建立了SAFER，《農(nóng)村法令》中的一些條款也對SAFER的職能進(jìn)行了規(guī)定，并且相關(guān)法律隨SAFER角色的變化不斷修訂。[16](P5164)美國目前已制定出31個與農(nóng)業(yè)各領(lǐng)域相關(guān)的法律，可以為農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)提供各方面的法律依據(jù)。[17](P142)日本在《信托法》、《信托業(yè)法》、《兼營法》等普通信托法律之外專門設(shè)立了《土地信托法》。[18](P137)我國臺灣地區(qū)在2003年通過修正《農(nóng)業(yè)發(fā)展條例》、發(fā)布《中辦地字第 0920081590號令》，確立了農(nóng)協(xié)在農(nóng)地銀行中的核心角色，2007年臺灣農(nóng)委會又通過發(fā)布《農(nóng)地銀行之建置與推動計劃》和《農(nóng)會漁會辦理農(nóng)業(yè)用地中介業(yè)務(wù)輔導(dǎo)獎勵要點(diǎn)》，正式建立了農(nóng)地銀行制度。[19](P86)

目前我國有關(guān)信托的法律規(guī)范主要是“一法三規(guī)”，沒有關(guān)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)信托的專門法律法規(guī)，開展農(nóng)地流轉(zhuǎn)信托實(shí)踐的地區(qū)也鮮有出臺專門的地方法規(guī)或規(guī)章。由于農(nóng)地流轉(zhuǎn)信托涉及面廣，問題比較復(fù)雜，直接關(guān)系到我國的“三農(nóng)”問題，加之目前我國《信托法》并不完善，因此，建議借鑒國外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國的國情，單獨(dú)制定農(nóng)地流轉(zhuǎn)信托法律法規(guī)，旨在對之進(jìn)行專門化、系統(tǒng)化的調(diào)整，提高規(guī)范效率。同時，在立法過程中，我國應(yīng)堅(jiān)持循序漸進(jìn)的原則，可以先由農(nóng)業(yè)部聯(lián)合有關(guān)部門出臺“農(nóng)地流轉(zhuǎn)信托管理?xiàng)l例”對農(nóng)地流轉(zhuǎn)信托的重要制度作出全國性的統(tǒng)一規(guī)定，再由各地結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況出臺地方性的實(shí)施辦法，待時機(jī)成熟時可以出臺“農(nóng)地流轉(zhuǎn)信托法”。

擬制定的“農(nóng)地流轉(zhuǎn)信托管理?xiàng)l例”或“農(nóng)地流轉(zhuǎn)信托法”中應(yīng)當(dāng)建立混合型農(nóng)地流轉(zhuǎn)信托審批制度，規(guī)定信托公司成立混合型農(nóng)地流轉(zhuǎn)信托項(xiàng)目要向省級農(nóng)業(yè)部門和當(dāng)?shù)劂y監(jiān)局分別報批。省級農(nóng)業(yè)部門根據(jù)該地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展計劃、該信托項(xiàng)目的具體內(nèi)容設(shè)計等因素考慮是否批準(zhǔn);銀監(jiān)局應(yīng)當(dāng)對混合型農(nóng)地流轉(zhuǎn)信托項(xiàng)目進(jìn)行金融風(fēng)險評估，對金融風(fēng)險過高的不予批準(zhǔn)。

“農(nóng)地流轉(zhuǎn)信托管理?xiàng)l例”或“農(nóng)地流轉(zhuǎn)信托法”中還應(yīng)當(dāng)建立政府農(nóng)地流轉(zhuǎn)信托機(jī)構(gòu)制度，規(guī)定我國在市、縣、鄉(xiāng)三級農(nóng)業(yè)部門中成立非營利性農(nóng)地流轉(zhuǎn)信托機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)的主要任務(wù)應(yīng)當(dāng)包括:其一，政府農(nóng)地流轉(zhuǎn)信托機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)成為農(nóng)地流轉(zhuǎn)登記備案的統(tǒng)一機(jī)構(gòu)，意欲進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)的買賣雙方可以在此登記，以其他途徑達(dá)成的農(nóng)地流轉(zhuǎn)也應(yīng)當(dāng)在此備案，以建立完整的農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息庫。其二，政府農(nóng)地流轉(zhuǎn)信托機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息匯集、發(fā)布、配對、中介以及協(xié)調(diào)等服務(wù)，基本上可保留像目前浙江紹興地區(qū)政府農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)的功能。其三，政府農(nóng)地流轉(zhuǎn)信托機(jī)構(gòu)可以接受農(nóng)民委托以財產(chǎn)權(quán)信托方式進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)，這也應(yīng)當(dāng)是其最主要的工作;政府農(nóng)地流轉(zhuǎn)信托機(jī)構(gòu)作為受托人應(yīng)當(dāng)認(rèn)真比對流轉(zhuǎn)信息，進(jìn)行相關(guān)的資源和項(xiàng)目整合，認(rèn)真選擇第三方。其四，政府農(nóng)地流轉(zhuǎn)信托機(jī)構(gòu)可以對第三方進(jìn)行技術(shù)、項(xiàng)目等扶持，提高農(nóng)地流轉(zhuǎn)后的收益。其五，由于政府農(nóng)地流轉(zhuǎn)信托機(jī)構(gòu)不是公司，根據(jù)我國相關(guān)法律規(guī)范其不能作為受托人成立混合型農(nóng)地流轉(zhuǎn)信托，所以不適合作為大型農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的農(nóng)地流轉(zhuǎn)信托機(jī)構(gòu);但由于其具有最全面的農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息，政府農(nóng)地流轉(zhuǎn)信托機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在整合農(nóng)地流轉(zhuǎn)供需信息的基礎(chǔ)上為商業(yè)信托公司提供大型農(nóng)業(yè)項(xiàng)目來源，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中充分發(fā)揮中樞作用。

注釋:

①在北京信托江蘇桃園村項(xiàng)目中，由村民自愿將土地承包經(jīng)營權(quán)入股成立農(nóng)地合作社，再由合作社將農(nóng)地使用權(quán)委托給信托公司，但為了確保村民全部簽字同意，村委會挨家挨戶去做工作，最后有233戶村民加入。參見《江蘇農(nóng)地流轉(zhuǎn)信托破冰 無錫桃園村個案“推廣需謹(jǐn)慎”》，載農(nóng)村土地網(wǎng) http://www．nctudi．com/news_show．php/id － 36308。

②土地流轉(zhuǎn)信托起源于英國，是為了保護(hù)委托人的繼承人能享受到最大利益而人為設(shè)計的一種法律制度。參見(英)F．W．梅特蘭:《國家、信托與法人》(森安譯，北京大學(xué)出版社2008年版)，第五章的相關(guān)闡述。

③《信托公司管理辦法》第2條規(guī)定:“本辦法所稱信托公司，是指依照《中華人民共和國公司法》和本辦法設(shè)立的主要經(jīng)營信托業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)。本辦法所稱信托業(yè)務(wù)，是指信托公司以營業(yè)和收取報酬為目的，以受托人身份承諾信托和處理信托事務(wù)的經(jīng)營行為?！币虼宋覈磐泄窘?jīng)營信托業(yè)務(wù)都以收取報酬為目的。

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